農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與土地增值收益分配機(jī)制研究

摘要：近年來(lái)宅基地的流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地整治下的宅基地的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)能促進(jìn)農(nóng)村土地更大范圍地參與到市場(chǎng)，提高土地利用效率，增加農(nóng)民的收入，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的突破口。

關(guān)鍵詞：宅基地流轉(zhuǎn)；收益分配；政府主導(dǎo)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-11-0034-2

項(xiàng)目基金：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2012年江蘇省大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：2012JSSPITP0228）階段性成果，本研究得到南京農(nóng)業(yè)大學(xué)SRT計(jì)劃項(xiàng)目基金資助。

1 研究區(qū)域概況

項(xiàng)目研究區(qū)域位于南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)金磁村，金磁村的宅基地流轉(zhuǎn)方式是以“宅基地?fù)Q房”為依托，主要涉及兩種方式。第一種是“自拆自建”，該宅基地流轉(zhuǎn)是由江蘇省農(nóng)科院組織，總共流轉(zhuǎn)農(nóng)戶72戶；第二種是“統(tǒng)拆統(tǒng)建”模式，該模式在金磁村占據(jù)主導(dǎo)地位，目前金磁小區(qū)里90%的農(nóng)戶家庭都是以“統(tǒng)拆統(tǒng)建”模式進(jìn)行拆遷。“統(tǒng)拆統(tǒng)建”模式隸屬江蘇省“萬(wàn)頃良田工程”。其中竹鎮(zhèn)一期工程金磁片區(qū)于2009年10月正式實(shí)施，搬遷農(nóng)戶1234戶，集中安置搬遷農(nóng)民的金磁小區(qū)于2010年1月開(kāi)工建設(shè)，目前建成新房121棟、637套，2011年上半年已經(jīng)搬遷入住。

2 金磁村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中有關(guān)流轉(zhuǎn)增值收益分配的調(diào)查數(shù)據(jù)分析

六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)通過(guò)以萬(wàn)頃良田為主的宅基地流轉(zhuǎn)，在空間上形成了集體建設(shè)用地的重新布局和流轉(zhuǎn)。原有分散的農(nóng)民居住區(qū)被復(fù)墾，農(nóng)民被集中安置到現(xiàn)在的“金磁家園”小區(qū)居住，結(jié)余的土地通過(guò)指標(biāo)的形式被置換用于城鎮(zhèn)建設(shè)。在此過(guò)程中，農(nóng)民讓渡出宅基地，通過(guò)拆遷補(bǔ)償與低價(jià)購(gòu)置的方式換購(gòu)到1套公寓式住宅。鎮(zhèn)政府通過(guò)為農(nóng)民建設(shè)集中居住區(qū)置換到農(nóng)民的宅基地，將宅基地復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)或縣市范圍內(nèi)出讓獲得相應(yīng)的土地收益?？h（市）及以上政府在此過(guò)程中沒(méi)有直接參與土地增值收益的分配，但是能獲得區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的土地資源支持。

2.1 土地流轉(zhuǎn)中政府的成本分析

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府所要承擔(dān)的直接成本包括兩個(gè)方面：一是農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用；二是集中居住區(qū)土地取得和建設(shè)費(fèi)用。

2.1.1 農(nóng)村居民點(diǎn)拆遷補(bǔ)償費(fèi)用 根據(jù)對(duì)項(xiàng)目區(qū)的調(diào)查，項(xiàng)目區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈南京市六合區(qū)征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》來(lái)確定。項(xiàng)目區(qū)總共拆遷農(nóng)戶2552戶，拆遷補(bǔ)償總費(fèi)用為15254.31萬(wàn)元，戶均拆遷補(bǔ)償費(fèi)用為5.9774萬(wàn)元/戶。

2.1.2 集中居住區(qū)土地取得和建設(shè)費(fèi)用 集中居住區(qū)土地以征用的形式取得。根據(jù)相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，該地區(qū)征用耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)2.4萬(wàn)元/人。安置項(xiàng)目區(qū)2552戶拆遷農(nóng)戶總共占用土地面積85.65公頃（1284.7畝），合計(jì)集中居住區(qū)土地取得成本為3091.14萬(wàn)元。集中居住區(qū)建設(shè)費(fèi)用總計(jì)25817.20萬(wàn)元。

2.2 土地流轉(zhuǎn)中政府的收益分析

項(xiàng)目區(qū)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得的收益主要由四部分構(gòu)成一是所形成的留用區(qū)238.97公頃（3584.4畝）指標(biāo)收取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)發(fā)基金、新增耕地開(kāi)墾費(fèi)和耕地占用稅這四項(xiàng)規(guī)費(fèi)；二是被拆遷安置農(nóng)戶的資金；三是建新留用去土地出讓金；四是申請(qǐng)省以上投資土地整治項(xiàng)目資金。

2.2.1 相關(guān)規(guī)費(fèi) 新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)發(fā)基金、新增耕地開(kāi)墾費(fèi)、耕地占用稅等共可籌集資金15293.56萬(wàn)元。

2.2.2 被拆遷安置農(nóng)戶的資金 在集中居住區(qū)建設(shè)采用政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)的方式時(shí)，農(nóng)戶在購(gòu)買(mǎi)安置房的時(shí)候除了需要拿出獲得的拆遷款外，還需要自己出資一部分資金。由前面測(cè)算所知，戶均拆遷補(bǔ)償費(fèi)用為5.9774萬(wàn)元/戶，戶均購(gòu)買(mǎi)房屋成本為7.5799萬(wàn)元/戶，被拆遷農(nóng)戶總共可以提供資金19344.00萬(wàn)元。

2.2.3 建新留用區(qū)土地出讓金 本實(shí)施規(guī)劃建新留用區(qū)面積為238.97公頃（3584.4畝），其中約60%用于工業(yè)用地，30%用于經(jīng)營(yíng)性用地，10%為用于公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于使用留用區(qū)指標(biāo)用于工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地的收取指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)，納入土地出讓金中。據(jù)此估算，可獲得資金來(lái)源12581.24萬(wàn)元。

2.3 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的農(nóng)戶成本收益分析

對(duì)于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，最直接的成本是原先農(nóng)村宅基地及其房屋的失去、相應(yīng)的庭院種植養(yǎng)殖收益的消失以及集中居住后生活成本的增加，而相應(yīng)的收益是用拆遷補(bǔ)償款購(gòu)置到集中安置區(qū)內(nèi)的公寓套房，實(shí)現(xiàn)住宅資產(chǎn)價(jià)值的顯化，在初始總量上基本等于鎮(zhèn)政府的成本支出。

據(jù)調(diào)查，在此項(xiàng)目區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，自拆自建區(qū)的農(nóng)戶戶均獲得的房屋拆遷補(bǔ)償款 與獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)約57758元。由于拆遷舊區(qū)農(nóng)民的住宅建筑面積一般較大，戶均主屋面積為150平方米，戶均院落面積為200平方米。其中主屋按照房屋結(jié)構(gòu)的不同分為三等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。樓房鋼筋結(jié)構(gòu)按照525元/m2進(jìn)行補(bǔ)償，但鋼筋結(jié)構(gòu)的房子較少。磚混結(jié)構(gòu)按照300～450元/m2不等進(jìn)行補(bǔ)償。該村拆遷舊區(qū)房大部分為磚混結(jié)構(gòu)。簡(jiǎn)易的輔筑建筑物按120元/m2補(bǔ)償。統(tǒng)拆統(tǒng)建區(qū)中農(nóng)戶獲得的房屋拆遷補(bǔ)償費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)與過(guò)渡費(fèi)約7萬(wàn)元，可以用于購(gòu)買(mǎi)集中安置區(qū)的安置房1套。其拆遷舊區(qū)農(nóng)民的住宅面積較自拆自建區(qū)略小。戶均主屋面積為140平方米，戶均院落面積為130平方米。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與自拆自建大致相同，提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)戶得到5000～6000元不等，過(guò)渡費(fèi)為2年內(nèi)按18元/m2進(jìn)行補(bǔ)償，超過(guò)2年按2倍進(jìn)行補(bǔ)償。該村90%的村民在2年內(nèi)都可以住進(jìn)安置房。按照人均40m2的安置政策，農(nóng)戶可以在安置區(qū)內(nèi)以平均525元/m2的優(yōu)惠價(jià)購(gòu)得1～2套住宅，超出部分按照成本價(jià)1200元/m2收取。如果有村民不選擇購(gòu)買(mǎi)統(tǒng)建樓，則按照15300元/人進(jìn)行補(bǔ)助。經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研計(jì)算，拆遷補(bǔ)償款與購(gòu)房款相抵后，戶均獲得約3萬(wàn)元收益。農(nóng)戶取得的房屋目前沒(méi)有獲得土地產(chǎn)權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證。

3 相關(guān)建議與討論

3.1 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”是推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的有效途徑

它通過(guò)農(nóng)村土地整理整治一方面是優(yōu)化了土地空間布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用，通過(guò)指標(biāo)的交易，將集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)到能夠更有效利用土地資源的使用者手中，使之產(chǎn)生更大的效益，同時(shí)將整治的土地進(jìn)行復(fù)墾，使耕地?cái)?shù)量有了保障；另一方面農(nóng)民通過(guò)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”能夠住上新樓，可以享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)所帶來(lái)的豐碩成果，還建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)等“五道保障線”，切實(shí)使農(nóng)民得到實(shí)惠，加速了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展[1]。

3.2 以“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”為依托的宅基地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)，因此流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民所分享到的收益完全由政府決定

對(duì)于被拆遷居民的補(bǔ)償方式和安置方式的制定，農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)，而只能是被動(dòng)的接受。在進(jìn)行拆遷過(guò)程中，政府的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能夠做到對(duì)農(nóng)民完全公開(kāi)透明化，而只是告知其總體的補(bǔ)償金額，這對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不公平的。在本研究小組的具體調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)民反映，政府制定的政策從總體來(lái)說(shuō)對(duì)農(nóng)民是有利的，但是具體相關(guān)部門(mén)在落實(shí)的時(shí)候，則有可能會(huì)出現(xiàn)偏離補(bǔ)償規(guī)定的現(xiàn)象，使得農(nóng)民的利益無(wú)法得到保障。

3.3 失地農(nóng)民的長(zhǎng)期利益問(wèn)題仍然沒(méi)有得到重視

以六合區(qū)金磁村為例，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)的土地已經(jīng)全部流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民不能再?gòu)氖聜鹘y(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作，而對(duì)于這些世代以土地為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地就意味著失去了收入來(lái)源，雖然政府每年以每畝450斤稻谷的市場(chǎng)價(jià)折算使農(nóng)民得到相應(yīng)的收入，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果農(nóng)民沒(méi)有工作，這對(duì)于他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定都有著不利影響。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)目前在金磁村農(nóng)民外出打工的比例已經(jīng)達(dá)到63.75%，而且多數(shù)是以從事廉價(jià)體力勞動(dòng)為主。因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)看，對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，除了進(jìn)行必要的貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)就業(yè)安置問(wèn)題，只有解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，才能讓農(nóng)民真正向城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 魏鑫.萬(wàn)頃良田土地整治促進(jìn)節(jié)約集約—以江蘇省昆山市為例[J].中國(guó)土地，2012，（04）.

作者簡(jiǎn)介：劉玥汐（1991-），女，遼寧撫順人，本科學(xué)歷，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理專(zhuān)業(yè)學(xué)生，研究方向：土地資源管理。

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2013-1-22 15：27：16

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