縣府脫貧關(guān)鍵

杜東光是河北省一個(gè)省級(jí)貧困縣的財(cái)政局長(zhǎng)。該縣在2011年消滅了基本財(cái)力缺口，摘掉了“國(guó)家級(jí)貧困縣”的帽子。

根據(jù)杜東光的介紹，2012年，河北省核定該縣的基本財(cái)力保障需求額為74520萬(wàn)元。該縣地方一般預(yù)算收入為37180萬(wàn)元，上級(jí)政府通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)方式轉(zhuǎn)移支付給該縣用于基本財(cái)力保障資金近40000萬(wàn)元，兩者相加覆蓋了其需求額，沒有基本財(cái)力缺口。

縣鄉(xiāng)財(cái)力困難一直是分稅制以來(lái)中國(guó)財(cái)稅體制改革中的重要問(wèn)題。從2005年起，國(guó)家層面就開始出臺(tái)政策，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，建立了“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制。

2010年，財(cái)政部下達(dá)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金475億元，2011年增加到775億元，2012年又增加到1075億元。中國(guó)基本財(cái)力保障缺口縣則由2009年的819個(gè)減少到2011年底的113個(gè)，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制已初步形成。

財(cái)政部一位負(fù)責(zé)人最近在一次內(nèi)部講話中指出，2012年年底要努力消滅所有的縣級(jí)基本財(cái)力缺口。根據(jù)財(cái)政部的設(shè)想，未來(lái)，將根據(jù)有關(guān)政策和因素的變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整縣級(jí)財(cái)力保障水平，建立保障范圍逐步擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制。

“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”填平缺口

縣級(jí)基本財(cái)力保障，是指維護(hù)縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證縣鄉(xiāng)政府履行公共職能和提供公共服務(wù)的財(cái)政支付能力，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，形成的符合正常支付標(biāo)準(zhǔn)的縣級(jí)基本財(cái)力需求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是保障政府得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本、最必要的財(cái)政需求，讓政府的日子可以維持下去。

1994年推行分稅制以來(lái)，由于財(cái)權(quán)的逐級(jí)上收、事權(quán)的逐級(jí)下放，一度造成政府間財(cái)力和事權(quán)失調(diào)，基層政府的財(cái)力情況非常困難，部分政府連最基本的財(cái)政支出都無(wú)法保障。

“由于基層財(cái)力太過(guò)困難，近年來(lái)縣級(jí)政府在承擔(dān)各項(xiàng)支出任務(wù)過(guò)程中，開始形成各種風(fēng)險(xiǎn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、欠發(fā)工資形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、赤字風(fēng)險(xiǎn)、糧食虧損掛賬所形成的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。”江蘇省財(cái)科所曾參與“縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制研究”的內(nèi)部人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，“這些風(fēng)險(xiǎn)縣級(jí)政府無(wú)法從源頭上得以控制?！?/p>

解決基層政府最基本的財(cái)力保障問(wèn)題，是財(cái)政部的核心考量因素。以獎(jiǎng)代補(bǔ)，則是財(cái)政部解決縣級(jí)基本財(cái)力保障問(wèn)題的最鮮明特征。

其做法是，將各地縣級(jí)基本財(cái)力實(shí)際缺口率與全國(guó)地方平均缺口率相比較，實(shí)際缺口率低于平均缺口率的地區(qū)納入獎(jiǎng)勵(lì)范圍；根據(jù)各地消化縣級(jí)基本財(cái)力缺口數(shù)額，結(jié)合地方財(cái)力水平和獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)整系數(shù)，對(duì)地方彌補(bǔ)財(cái)力缺口工作實(shí)績(jī)給予保障性獎(jiǎng)勵(lì)；根據(jù)地方上年度縣級(jí)重點(diǎn)支出保障、上級(jí)財(cái)力下移等方面工作的努力程度和實(shí)際效果，對(duì)做得好的地區(qū)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

同時(shí)，對(duì)于未采取有效措施提高縣級(jí)財(cái)力保障水平、財(cái)力缺口縣缺口額繼續(xù)擴(kuò)大的地區(qū)，中央財(cái)政扣回獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

這一做法調(diào)動(dòng)了省市縣各級(jí)地方政府解決基層財(cái)政困難的積極性。2011年，上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到2.63萬(wàn)億元，相當(dāng)于2009年的1.53倍。其中，819個(gè)基本財(cái)力缺口縣2011年獲得上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付8162億元，年均增長(zhǎng)25.5%。

保障機(jī)制背后的問(wèn)題

2010年后，各省財(cái)政廳局紛紛出臺(tái)縣級(jí)財(cái)力基本保障的相關(guān)管理辦法，其中包括每年變更的“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生支出項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)”。這意味著，省里將縣級(jí)“三?！狈秶鷥?nèi)的所有支出項(xiàng)目列出來(lái)，并以專業(yè)的測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，測(cè)算出每年不同的“三保支出項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)”。

問(wèn)題在于，省里每年統(tǒng)一制定的“支出標(biāo)準(zhǔn)”，并沒有根據(jù)不同縣市的不同情況進(jìn)行區(qū)分，有可能造成該支出標(biāo)準(zhǔn)并不符合該縣的實(shí)際水平。

“以工資為例，省里去年制定的支出標(biāo)準(zhǔn)是每人每年1萬(wàn)元，但是我們的實(shí)際情況是每人每年要發(fā)15000元的工資。而轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力保障，只要按照1萬(wàn)元的水平進(jìn)行調(diào)配，就算解決了財(cái)力缺口，但是這并不能滿足我們的實(shí)際需求?！倍艝|光說(shuō)。另外，有很多在實(shí)際支出中要花錢的項(xiàng)目，并沒有列在省級(jí)支出標(biāo)準(zhǔn)中。

在轉(zhuǎn)移支付方面，雖然上級(jí)轉(zhuǎn)移支付在逐年增加，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重依然偏高。

“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是必須跟著項(xiàng)目走的，我們必須等有合適的項(xiàng)目來(lái)了，才能申請(qǐng)，太散了。而真正需要錢的地方反而用不到?！倍艝|光說(shuō)。

另外，“上級(jí)定調(diào)子，下級(jí)拿票子”的壓力依然不減，各項(xiàng)民生工程建設(shè)政策的出臺(tái)，都需地方出配套資金。因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目建設(shè)和各項(xiàng)民生工程要求的配套資金多，使得很多縣級(jí)財(cái)政無(wú)力承擔(dān)，反而加大了縣級(jí)財(cái)政的支出壓力。

“去年開始建的保障性住房給我們的壓力就很大。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付給了我們5000萬(wàn)元，但是按照河北省的‘三保支出項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)’，不包括土地，最后我們自己還拿了1億元出來(lái)?！倍艝|光說(shuō)。

改變稅收分成比例是關(guān)鍵？

財(cái)政部財(cái)科所基礎(chǔ)理論研究室主任楊良初認(rèn)為，由于縣級(jí)基本財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制缺乏，使得各省在縣級(jí)財(cái)力保障的過(guò)程中隨意性增大，不利于公共服務(wù)均等化及縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“在縣級(jí)基本財(cái)力保障方面，都是各省根據(jù)自身情況摸著石頭過(guò)河，什么情況下需要省級(jí)財(cái)力提供補(bǔ)助，什么情況下需要給予獎(jiǎng)勵(lì)，縣級(jí)基本財(cái)力保障的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是什么等等，都并未形成一個(gè)統(tǒng)一的看法?！?/p>

“現(xiàn)在的基層財(cái)政困難，是分稅制改革不徹底遺留的問(wèn)題，如果想根本解決這一問(wèn)題，要通過(guò)改變現(xiàn)行分稅制的稅收分成比例來(lái)進(jìn)行。”楊良初說(shuō)。

四川省財(cái)科所《四川省縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制問(wèn)題研究》項(xiàng)目的主筆人陳格楠對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者分析說(shuō)，2010年四川省縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入為分稅制改革之初的1994年的7倍之多，但財(cái)政自給率卻從1994年86.45%下降了56.74個(gè)百分點(diǎn)，年平均下降3.34個(gè)百分點(diǎn)。

據(jù)四川省財(cái)科所介紹，從該省財(cái)政收入結(jié)構(gòu)看，增值稅、企業(yè)所得稅是省財(cái)政收入中份額較大、增長(zhǎng)活躍的稅種，2010年分別占到稅收收入總量的60%和16%。但是增值稅的分享比例為中央75%、省8.75%、市7.5%（部分市）、縣8.75%；企業(yè)所得稅的分享比例為中央60%、省14%、市12%（部分市）、縣14%。

可以看出縣級(jí)分享比例較小。這樣的體制，造成了縣級(jí)一般預(yù)算收入增收乏力，多收不能多得，不利于調(diào)動(dòng)縣級(jí)培植財(cái)源和增收節(jié)支的積極性，影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，調(diào)整分稅比例是各省實(shí)現(xiàn)財(cái)力下傾的重要方式。

江蘇省曾在2008年放開省級(jí)財(cái)政對(duì)營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城維稅、印花稅的集中權(quán)，使省級(jí)財(cái)政對(duì)地方一般預(yù)算收入增量的集中比例由20%直降至9%。

而有江蘇省財(cái)科所人士認(rèn)為，這樣的分稅比例對(duì)于縣級(jí)收入集中比例相對(duì)還是較小，根據(jù)2010年結(jié)算，江蘇省市縣一般預(yù)算收入增量的平均集中比例仍然只有8.3%。

“應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整分稅比例，加大對(duì)縣級(jí)收入集中的比例，繼續(xù)大力向市縣一級(jí)傾斜，并且為未來(lái)央地的分稅比例調(diào)整做好準(zhǔn)備?！睏盍汲跽f(shuō)。

有財(cái)稅專家曾向決策層諫言，中央與地方分稅比例應(yīng)調(diào)整到4：6，讓地方政府發(fā)展民生“不差錢”。2011年1月1日起，廣東省率先實(shí)施新的分稅制財(cái)政管理體制，省級(jí)與市縣按“五五”比例分享。率先開啟分稅比例調(diào)整。

“由于涉及到中央和地方、地方與地方之間的財(cái)政關(guān)系，短期內(nèi)并不容易改動(dòng)。現(xiàn)在增值稅改革已經(jīng)動(dòng)起來(lái)了，可以預(yù)見的是，未來(lái)不同層級(jí)政府間圍繞財(cái)力、事權(quán)博弈將會(huì)更加激烈?！睏盍汲跽f(shuō)。

（文中杜東光為化名）