諫言“新土改”

對(duì)話嘉賓

楊重光（國土資源部中國礦產(chǎn)土地法律中心顧問 ） 嚴(yán)金明（中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任）

黨國英（中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任） 黃小虎（中國土地學(xué)會(huì)副理事長）

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化成為理論界熱衷探討的話題。新型城鎮(zhèn)化對(duì)土地制度改革有哪些新的要求？

楊重光：就城市來講，第一，城市的土地規(guī)劃很重要?，F(xiàn)在的城市通過攤大餅，無限制地發(fā)展，實(shí)際上應(yīng)該從數(shù)量的增加、規(guī)模的擴(kuò)大轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)的調(diào)整、質(zhì)量的提高、城市各種配置的優(yōu)化和城市各個(gè)要素的協(xié)調(diào)。

第二，中國城市的發(fā)展已經(jīng)到了劃定城市邊界的時(shí)候，劃定邊界后就是內(nèi)部調(diào)整，促使增量土地得到限制，存量土地充分地利用。

第三，根據(jù)一個(gè)城市的人口、工業(yè)和經(jīng)濟(jì)等發(fā)展?fàn)顩r，國家要對(duì)這個(gè)城市土地的總量進(jìn)行控制。比如北京2000萬人口，就給你2000平方公里土地。

從農(nóng)村來講，要很好地研究農(nóng)村在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的變化及規(guī)律。因?yàn)榧w土地是一個(gè)變化的過程，在這個(gè)過程中最大的變化就是農(nóng)村人口減少，土地也會(huì)閑置。人進(jìn)城了，土地怎么辦，這就是今后改革中很大的方面。處理不好，既影響城市的發(fā)展，也影響農(nóng)村的發(fā)展。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，前提就是要促進(jìn)財(cái)富的流動(dòng)，人口的流動(dòng)和土地的流轉(zhuǎn)。用控制土地的方式來控制人的流動(dòng)和財(cái)富的流動(dòng)，這實(shí)際上是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。土地是一種財(cái)富，這種財(cái)富不完全是政府的，也是農(nóng)民的財(cái)富。

嚴(yán)金明：土地制度改革并不是城鎮(zhèn)化的原因，而是在于土地制度本身。土地的城鎮(zhèn)化就意味著土地的高度非農(nóng)化。在城市的擴(kuò)展和蔓延中，耕地和一些高質(zhì)量的農(nóng)田都非農(nóng)化了。在這個(gè)過程中要集約和節(jié)約，不能粗放地利用，不能夠高投入、低產(chǎn)出，要提高土地的利用效率。要注意存量用地，舊廠房、舊村鎮(zhèn)、舊城鎮(zhèn)之類要合理改造。增量用地還是得嚴(yán)格控制，確實(shí)要用的土地，得精打細(xì)算。

黨國英：新型城鎮(zhèn)化中央在2008年已經(jīng)開始討論了。中央提出要城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。新型城市化實(shí)際上就是要兼顧農(nóng)村居民，克服城市中已經(jīng)表現(xiàn)出來的問題。之前農(nóng)村不夠受重視，農(nóng)民進(jìn)城也扎不下根，這其實(shí)就是個(gè)糾偏的過程。

黃小虎：十七屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度已經(jīng)有方向，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，這句話的含義在于單純由政府主導(dǎo)的城市化，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡龑?dǎo)下，由農(nóng)民等群體自主參與到這個(gè)進(jìn)程中來。

具體到土地制度上，要打破現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割土地制度，要承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)，允許農(nóng)民利用土地財(cái)產(chǎn)，來自主參與到城市化進(jìn)程中去。國家要進(jìn)一步改革征地制度，能不征的就不征，同時(shí)要有政府主導(dǎo)的規(guī)劃。大家按照統(tǒng)一規(guī)劃，打破過去“搞建設(shè)必須需要國有土地”的制約，不能城市發(fā)展到哪里，就把地征到哪里，否則就不能縮小征地范圍。

關(guān)鍵在于要允許在集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入市場(chǎng)。那么許多建設(shè)項(xiàng)目就不一定要用國有土地。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：當(dāng)前土地制度改革的熱點(diǎn)和難點(diǎn)是什么？

楊重光：第一，法律上關(guān)于土地的所有權(quán)不明確。在我國，城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。但國家是個(gè)虛的概念，實(shí)際上由國務(wù)院行使所有權(quán)，而各個(gè)地方來實(shí)行管理。這個(gè)體制下，地方政府就有很大的權(quán)力，在城市發(fā)展中，建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，國家法律和政策卻限制不住。

第二，過度依賴土地和房地產(chǎn)財(cái)政，城市為了發(fā)展或是某種需要，就無限制地出讓土地，從國家管理層面上應(yīng)該加強(qiáng)宏觀調(diào)控進(jìn)行控制。

第三，農(nóng)村集體土地征地要進(jìn)行根本的改革。征地是可以的，但是得解決征地范圍和征地價(jià)格，價(jià)格要根據(jù)市場(chǎng)的行情來征收。我認(rèn)為征地從整個(gè)法律法規(guī)上都需要改。只有城市公共利益需要的土地才可以對(duì)農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)土地上進(jìn)行征收；私人企業(yè)應(yīng)該通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則去進(jìn)行交換或者說購買，當(dāng)然這需要一定的條件，也需要國家的規(guī)劃。這些雖然在2008年僅從原則上提到，但沒有進(jìn)一步推進(jìn)，也沒有進(jìn)一步形成法律。

嚴(yán)金明：土地分城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩塊。上世紀(jì)80年代初期，城鎮(zhèn)的土地改革已經(jīng)相對(duì)成熟，城鎮(zhèn)土地由原來不能流轉(zhuǎn)到可以自由流轉(zhuǎn)，問題比較少一點(diǎn)?，F(xiàn)在難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村的難點(diǎn)又在農(nóng)村土地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在這方面的政策還是空白。比如說小產(chǎn)權(quán)房，沒有相應(yīng)的法律去處理。在面對(duì)這個(gè)問題怎么處理上，十七屆三中全會(huì)規(guī)定，城市規(guī)劃圈外，農(nóng)村集體土地可以參與非公益性項(xiàng)目，也就是涉及到農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)。但是盡管提出這些年來，還沒有怎么突破，這是我們的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

黨國英：我一直堅(jiān)持大型的公益性項(xiàng)目才可以征地，而且應(yīng)該由開發(fā)商和土地的主人（如農(nóng)村的村集體組織）商量。如果不是重大公益項(xiàng)目，土地的主人不同意，開發(fā)商就得再找其他地方。國土資源部說，公益性項(xiàng)目才能征地，但對(duì)這個(gè)“公益性項(xiàng)目”的界定與邊界目前還不清晰，給許多地方留下了一個(gè)“口子”。

二是城市建設(shè)用地40、70年使用權(quán)限，導(dǎo)致很多人臨時(shí)投資的思想。70年的限制給交易帶來很大的困難，有產(chǎn)權(quán)限制，要把城市搞漂亮就非常困難，我認(rèn)為應(yīng)該長久不變。土地制度改革還是要明確產(chǎn)權(quán)明細(xì)，在農(nóng)村要把土地承包權(quán)做實(shí)，也應(yīng)該長久不變。

三是對(duì)產(chǎn)權(quán)的錯(cuò)誤理解，有些人以為有了產(chǎn)權(quán)以后可以為所欲為。我提倡給城市住宅和農(nóng)民承包地長期產(chǎn)權(quán)，但這需要有個(gè)規(guī)劃問題的補(bǔ)充。就是對(duì)使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)權(quán)之后的一種分割，主要表現(xiàn)在用途管制，即規(guī)定一塊地存在的人口密度、綠地面積、建筑的樣式風(fēng)格等等。

黃小虎：盡管目前在增加補(bǔ)償、解決被征地農(nóng)民安置問題已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，唯一還沒有突破的就是集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。這還有很多的思想障礙。障礙的深層問題是，現(xiàn)行土地制度由此形成的土地財(cái)政和土地金融。這對(duì)地方造成很大的路徑依賴，擔(dān)心放開集體建設(shè)用地是否影響城市的發(fā)展。我認(rèn)為不會(huì)，因?yàn)榉砰_后，經(jīng)濟(jì)更活了，稅源增多了，進(jìn)一步開征土地財(cái)產(chǎn)稅，原來的發(fā)展方式就徹底轉(zhuǎn)變了；原來單純地把土地集中到政府，自負(fù)盈虧，導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾和不和諧。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：對(duì)十八大后土地管理制度改革的期待是什么？

楊重光：首先就是改變現(xiàn)行制度背后的理論依據(jù)。對(duì)于土地所有權(quán)制度，我認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持，但是土地所有制實(shí)現(xiàn)形式有點(diǎn)僵化。比如從空間上來劃分城市土地和國有土地，從某種意義上講是荒謬的。我們土地所有權(quán)制度的理論基礎(chǔ)和歷史延續(xù)都缺乏一定根據(jù)和道理?！锻恋毓芾矸ā番F(xiàn)在之所以許多人有意見、修改不好，就因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā芬恍├碚摶A(chǔ)不扎實(shí)，沒有依據(jù)。

另外就是使用者、承包者、開發(fā)商的權(quán)力都要細(xì)分，都得有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在都沒有。這也是造成當(dāng)前的拆遷混亂。拆遷的根本目的，不能光考慮國家的利益，也要考慮城市利益和個(gè)人利益。

十八大后，政府對(duì)土地要深入地了解，國家職能也要改變。不要管得太多，調(diào)控是越來越細(xì)，但越來越無效。大的方面管住就行了。耕地保護(hù)，土地節(jié)約利用，土地基本權(quán)利得到保障等等。

嚴(yán)金明：首先把保護(hù)農(nóng)民利益作為長遠(yuǎn)考慮，這在一定的可預(yù)計(jì)的時(shí)間內(nèi)還是核心的問題；二是在土地宏觀調(diào)控上，在市場(chǎng)化條件下，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置，保障效率最高、收益最大化。實(shí)際上，我們現(xiàn)在的土地管理是非常嚴(yán)格的，土地是實(shí)行計(jì)劃的，怎么跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合還是需要考慮的。

另外，各個(gè)地方要根據(jù)自己的實(shí)際情況考慮，有些地方確實(shí)走在了中央的前面。比如說，海南陵水的征地制度改革；成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的成效；江蘇蘇南地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如實(shí)行股份制化改造方面。還有全國其他方面都進(jìn)行了很好的探索。

同時(shí)，在土地制度改革中，還要有配套的財(cái)稅體制改革。就土地談土地，是非常狹隘的。土地既是經(jīng)濟(jì)問題，又是社會(huì)和政治問題，所以財(cái)稅方面還要考慮。土地的財(cái)稅、改革一定要結(jié)合起來，才能把土地改革往深里發(fā)展。

黨國英：新方向肯定是市場(chǎng)化，如果不是市場(chǎng)化就不叫改革了，就變成倒退了。市場(chǎng)化并非不要政府的介入，可以通過用途管制參與這個(gè)市場(chǎng)。政府承認(rèn)你的產(chǎn)權(quán)，但是使用要通過政府的規(guī)劃，使用的方式得有一個(gè)限制。然后就是深化規(guī)劃的科學(xué)化、民主化和法制化。

按照十七屆三中全會(huì)的精神，如果能夠在十八大之后把問題解決，那就柳暗花明了。有些很細(xì)節(jié)的東西不叫改革，叫管理。只能算基礎(chǔ)性的工作，管理水平更規(guī)范。改革會(huì)觸碰大的利益關(guān)系，要解放思想。很多地方把管理方式的完善算作改革了。

黃小虎：2008年的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)指出土地改革的方向。十八大后，需要堅(jiān)持這些原則和方向。其中允許集體建設(shè)用地上市是最主要的方面，為了這一點(diǎn)需要改變政府經(jīng)營土地制度。