多地多點探索版

為了盡快推動土地管理制度改革破題，近年來，國土資源部部署多個城市試點征地拆遷制度改革、集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等多項改革內(nèi)容。

按照國土資源部部長徐紹史的要求，多項土地管理制度改革試點將在今年以總結(jié)、深化、新設形式浮出水面，從而為即將成熟的土地改革增加活力。

在今年年初召開的全國國土資源工作會議上，徐紹史部長還要求土地改革要“穩(wěn)中求進”，加快制度供給。進一步解放思想和轉(zhuǎn)變觀念，充分尊重地方基層和人民群眾的首創(chuàng)精神；圍繞突出問題切實加強調(diào)查研究；及時總結(jié)提升新探索、新經(jīng)驗；加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成改革合力。

《財經(jīng)國家周刊》了解到，圍繞社會高度關注的征地拆遷問題，國土部將總結(jié)福建“三到位”、河南鄭東新區(qū)“和諧拆遷”、海南陵水農(nóng)民自主實施征地拆遷等實踐探索經(jīng)驗；同時，在節(jié)約集約用地方面，成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革經(jīng)驗，以及廣東的“三舊”改造試點成果都有可能在制度層面得到提升或推廣。

然而，在有些專家看來，雖然近年來各地對土地改革有諸多實踐，但這些實踐大都以增加用地指標為目的，在制度層面的實質(zhì)性突破仍然有限。

試水征地改革

違法拆遷、野蠻拆遷一直是近年來城市建設中矛盾最突出的領域。早在2001年，國土資源部就啟動了上海市青浦區(qū)和江蘇省南京市等5省9市的征地制度改革試點。2010年，新一輪征地制度改革再次啟動，天津和唐山等11個城市被列為試點。

其中較有影響的是河南鄭東新區(qū)的“和諧拆遷”和海南陵水的農(nóng)民自主實施征地拆遷。

所謂和諧拆遷，就是貫徹“先安置后拆遷”的政策，在拆遷村莊附近建立高標準安置小區(qū)；在土地、附屬物等補償標準的確定上均嚴格執(zhí)行國家、省市的相關規(guī)定，并在政策允許的范圍內(nèi)，按照“就高不就低、就寬不就嚴”的標準執(zhí)行；建立失地農(nóng)民就業(yè)的基本養(yǎng)老保障、生活保障制度。

緊隨鄭州之后，江蘇、河北、湖北和貴州等全國大多數(shù)省市也相繼提出了和諧拆遷概念。但因拆遷所導致的種種社會矛盾并未就此根除。正源于此，業(yè)內(nèi)人士近年來一直呼吁，和諧拆遷，落實比口號更重要。

真正打破政府拆遷舊模式的是海南陵水的“農(nóng)民自主拆遷”。這種模式的關鍵在于建立“村委會拆遷公司”，村民任股東，由公司完成征地和各項賠償，同時獲得土地平整、相關設施配套開發(fā)等商業(yè)機會，用以發(fā)展集體經(jīng)濟。

對于這種新模式，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英認為，陵水縣在實踐中探索出一套“政府主導、農(nóng)民參與、收益共享、多方共贏”的新征地模式，讓農(nóng)民成為征地拆遷的主體，調(diào)整政府、開發(fā)商和農(nóng)民三者之間的利益關系，創(chuàng)新預留用地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，從根本上解決了城市化進程中的失地農(nóng)民問題。

今年3月8日，國土資源部調(diào)研組前往陵水縣調(diào)研征地制度改革工作，調(diào)控與監(jiān)測司司長劉隨臣對陵水模式給予較高評價，表示陵水在征地安置工作方面的先進經(jīng)驗將會成為各開發(fā)區(qū)征地工作的學習榜樣。

但這種模式也有潛在的問題，中山大學政治與公共事務學院副教授朱亞鵬認為，這是向理想模式邁進的一步，但政府在組建拆遷公司、進行拆遷費用評估中的作用仍然很明顯。未來還是要盡可能弱化政府的角色，防止出現(xiàn)少數(shù)人壟斷權(quán)力和利益的問題。

推廣試點經(jīng)驗

作為全國惟一一個試點“三舊”改造的省份，廣東省的經(jīng)驗或許將會形成一套制度成果，在全國推廣。

2009年，廣東省與國土資源部合作，率先以省部合作的方式在廣東開展節(jié)約集約用地試點，并提出“一年初見成效，兩年突破性進展，三年大改觀”的階段性目標。

如今，三年的期限已到。國土資源部部長徐紹史在今年5月視察廣州三舊改造時，就督促廣州應全面總結(jié)梳理“三舊”改造試點和節(jié)約集約示范建設的具體做法經(jīng)驗，爭取盡早形成一套能夠推而廣之的制度成果。

廣東的三舊改造，最早開始于2008年7月的佛山。彼時，廣東省的城市面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型和環(huán)境再造的任務，佛山率先推出針對“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的三舊改造。

2009年8月，廣東省出臺《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，要求以推進“三舊”改造為載體，促進存量建設用地的“二次開發(fā)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

上述意見中提到“三舊”改造的實現(xiàn)形式要因地制宜。其中，舊城鎮(zhèn)改造范圍內(nèi)，在符合總體規(guī)劃的前提下，各地塊的使用權(quán)人可共同成立項目公司，聯(lián)合自行改造；對于舊村莊改造，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者用地單位自行組織實施，但不得用于商品住宅開發(fā)。

試點三年來，廣東累計完成改造面積14萬畝，節(jié)約用地6.1萬畝，這也得到了徐紹史部長的肯定，認為此次試點推動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，促進了節(jié)約集約用地。

但中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵卻對“三舊”改造能否大面積推廣提出質(zhì)疑?！霸趶V東乃至全國需要拆遷改造的面積太多，沒有那么多房地產(chǎn)或綜合體項目能夠補償?shù)闷??！崩铊F建議，改造也可以嘗試讓農(nóng)民自己改，政府把基礎設施修進去就可以。舊城的改造是長期的事情，政府不應操之過急。

此前曾與徐紹史一同赴廣州調(diào)研的中國人民大學公共管理學院副院長、土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明也認為，廣州三舊改造可以推廣，但是會出現(xiàn)拆遷成本上升等一系列問題。

與廣東一樣，成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，其中一些土改經(jīng)驗也有望得到推廣。

2009年，《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》（下稱方案）得到國務院批復，使得土地制度各項改革工作有了清晰的政策依據(jù)。方案中明確提出要推進農(nóng)村的市場化改革，落實農(nóng)民對土地的使用權(quán)。同時探索耕地保護和土地節(jié)約集約利用的新機制，在嚴格保護耕地和農(nóng)民利益的基礎上，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。同時要界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，開展農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試驗。

北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁認為，當前農(nóng)村土地制度改革的第一重要的內(nèi)容，就是確權(quán)。這也是成都最引人注目的經(jīng)驗。

而對于成都經(jīng)驗如何推廣，官方表態(tài)頗為謹慎。在成都試點兩年的研討會上，國土資源部部長徐紹史曾強調(diào)，探索創(chuàng)新總體上應該在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行。需要突破現(xiàn)行法律的，應該履行申報程序。改革試點應該做到“全面探索、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控”。

據(jù)知情人透露，今年國土部將在總結(jié)成都經(jīng)驗的基礎上，新設一批土地制度改革試點。

在嚴金明看來，目前成都的耕地保護基金制度是得到公眾認可的。主要做法是從土地出讓金中拿出一部分資金對耕地和基本農(nóng)民進行補貼。但該經(jīng)驗如在全國試點，則應考慮地方政府的經(jīng)濟實力。

下一步試點

今年初，徐紹史表示還要“部署安排新設一批改革試點”。力爭啟動中原經(jīng)濟區(qū)、義烏國際貿(mào)易綜合改革試驗區(qū)、沈陽經(jīng)濟區(qū)等配套土地管理制度改革，開展土地調(diào)控差別化政策試點探索。

對于義烏改革試驗，此前國家已大力支持義烏在經(jīng)濟發(fā)展中“先行先試”。包括批準義烏為全國首批外事審批權(quán)試點縣級市；公安部授權(quán)義烏受理、審批、發(fā)放外國人簽證和居留許可；商務部、最高人民法院、海關總署、國家口岸辦，都在為義烏試點開通先行條件。

2011年國慶前夕，國務院正式出臺《國務院關于支持河南省加快建設中原經(jīng)濟區(qū)的指導意見》，建設中原經(jīng)濟區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。今年8月8日，發(fā)改委將30個市2個縣納入中原經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃范圍。這意味著，下一步某些土地政策的改革試點，將在此范圍內(nèi)產(chǎn)生。

此外，沈陽經(jīng)濟區(qū)在被批準為國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗區(qū)后，成為繼上海浦東、天津濱海新區(qū)、成都、重慶、武漢城市圈、長株潭城市群和深圳后，國務院批準設立的第八個國家綜合配套改革試驗區(qū)?！跋刃邢仍嚒备母锾貦?quán)的獲取，也將為當?shù)氐耐恋刂贫雀母镒⑷雱恿Α?/p>

在總結(jié)推廣成都、佛山等地建設保護補償機制的基礎上，在部分地區(qū)開展集體建設用地建設租賃住房試點也將是下一步試點的一項重要內(nèi)容。這方面，已獲國土資源部批準的北京市，目前正積極試點農(nóng)村集體建設用地建設租賃房改革。

而在新一輪征地制度改革試點中，國土資源部明確提出，要區(qū)分公益性和非公益性用地，縮小征地范圍，同時在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙和成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍和非公益性用地的取得方式等內(nèi)容。

這些信號表明，下一步土地管理制度改革的重大突破，或?qū)碜缘胤秸韵露系膶嵺`探索。