北京：“框架內(nèi)”謹慎試點

曾因“蟻族”現(xiàn)象引發(fā)社會強烈關(guān)注的唐家?guī)X地區(qū)，位于北京市海淀區(qū)西北五環(huán)外，屬于典型的城鄉(xiāng)接合部。

這片占地約為5.8公頃的農(nóng)村集體建設(shè)用地，與代表北京科技創(chuàng)新實力的上地信息產(chǎn)業(yè)基地和中關(guān)村軟件園只有一路之隔。幾年前，當?shù)卦奂?萬名以上外來人口，其中約有1.7萬名剛畢業(yè)的大學生。

“屌絲”的“樂園”，卻是北京市城市規(guī)劃落實過程中城鄉(xiāng)割裂的現(xiàn)實之痛。

2011年9月27日，國土資源部正式下達批示意見，“原則同意”北京市開展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點工作。這是北京市自2003年被列為集體土地流轉(zhuǎn)試點城市之后的又一次重大改革實踐。

唐家?guī)X地區(qū)村民的命運迎來轉(zhuǎn)機。按照北京市的構(gòu)想，政府希望借助唐家?guī)X地區(qū)集體建設(shè)用地改革試驗，探索出一系列推進新型城市化的經(jīng)驗，譬如：落實城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、促進相關(guān)規(guī)劃項目實施，解決民生問題、探索為外來人口提供住房保障新思路，推進北京世界性城市建設(shè)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，增加郊區(qū)農(nóng)民收入、促進當?shù)剞r(nóng)村就業(yè)，等等。

然而，土地管理制度改革關(guān)系重大，牽一發(fā)動全身。決策層在下放給北京市“先行先試”試點權(quán)的同時，對試點所應(yīng)觸及的制度邊界仍感拿捏不準。在國土資源部的批示意見中，數(shù)項“嚴格”條款令人印象深刻：嚴格遵守城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴格控制試點范圍和規(guī)模，嚴格履行報批程序，嚴禁以各種名義擴大用地和建設(shè)規(guī)模，等等。

在專家看來，為“試點”限定框架雖然能夠確保制度平穩(wěn)過渡，但某種程度上也可能會制約試點城市改革的創(chuàng)新和突破能力。

如何在“現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)”完成改革創(chuàng)新實踐？這無疑給北京市出了一道思考題。

合作社取代村委會

2012年1月份，按照事先商定的“具體試點方案單獨報備”原則，國土資源部對《北京唐家?guī)X地區(qū)集體土地建租賃房項目建設(shè)實施方案》進行了批復(fù)。大致四條意見：一是要認真抓好落實，二是要嚴格按照方案組織實施，及時總結(jié)經(jīng)驗，并注意研究進一步深化改革、完善試點的意見；三是要強調(diào)國土資源部將加強指導(dǎo)，確保改革積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序推進；四是要在試點過程中如遇到重大問題，或需要調(diào)整政策，要及時向部溝通匯報。

《財經(jīng)國家周刊》了解到，目前唐家?guī)X地區(qū)試點確定的集體建設(shè)用地建租賃房方案是，由當?shù)卮迕窠M成土地股份制合作社，取代以往由村委會代表的機制，作為完成土地產(chǎn)權(quán)制度改革后的產(chǎn)權(quán)主體。

此后，再以合作社作為集體經(jīng)濟組織，履行占地開發(fā)手續(xù)；租賃房建成后，將由區(qū)政府統(tǒng)一組織對外出租。

按照目前的設(shè)想，擬由海淀區(qū)政府按市場價格預(yù)付給村民10年期的房屋租金，將房屋“躉租”，然后再以低于市場的價格，作為保障性住房，配租給北京市劃定的住房保障對象。

這一試點模式的操作要點在于，所建租賃房產(chǎn)權(quán)上屬于村民土地股份制合作社，收益歸屬全體合作社成員，但政府控制其經(jīng)營過程，確保所建房源在保障房范疇內(nèi)封閉運行。

北京市國土資源局耕地保護處處長陳少瓊告訴記者，作為全市第一個集體土地改革試點項目，要堅持政府主導(dǎo)，目的是切實防范村民自發(fā)地將所建房屋“以租代售”，使其變相成為小產(chǎn)權(quán)房?！叭绻霈F(xiàn)類似情況，就會破壞下一步的試點擴大”。

據(jù)陳少瓊處長介紹，北京市在選擇試點項目時考慮“慎之又慎”：一是不能選擇已掛牌的違法違規(guī)項目做試點，“這和改革初衷不吻合，部里也不會同意”；二是試點必須具備（房屋出租的）市場需求，還要滿足城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃條件，“比如規(guī)劃中是產(chǎn)業(yè)用地的，就不可能變成居住用地”。

此外，集體經(jīng)濟組織本身也要有此意愿才行，而且還要具備一定資金實力，“因為集體建設(shè)用地建成租賃房后，將要靠著租金收益慢慢回收成本，前期建設(shè)資金壓力會很大”。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，目前國土資源部對北京市的試點方案持肯定態(tài)度。包括徐紹史在內(nèi)的多位部領(lǐng)導(dǎo)實地考察時均表示，“希望北京市還能繼續(xù)擴大試點”。

對此，北京市國土資源局目前正在研究下一步試點擴大計劃。初步計劃選址海淀區(qū)太舟塢和大興區(qū)西紅門片區(qū)。此外，記者實地調(diào)查得知，朝陽、昌平、懷柔和平谷等區(qū)屬農(nóng)村也均表露出期待試點的意向。

“小心行事”

實際上早在2003年，北京市就曾被國土部列入集體土地流轉(zhuǎn)試點城市之一。北京市當時也正式出臺試點方案和管理辦法。但由于當時選取的集體土地流轉(zhuǎn)試點均比較偏遠（懷柔的廟城和延慶的大榆樹），土地流轉(zhuǎn)缺乏市場需求支撐，因而并不成功。當時真正按照試點方案履行流轉(zhuǎn)手續(xù)的僅有一起案例，即懷柔廟城地區(qū)的匯源果汁廠土地租賃?！懊娣e不大，僅此一宗”。

此后，從部委到地方政府，有關(guān)加快擴大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的呼吁不斷，但坐實的案例并不見增多。“因為北京畢竟是首都，做任何改革嘗試都要相對謹慎”。

2006年，國土資源部發(fā)布了一項關(guān)于“嚴格規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)”的通知。其中，至少有五條以“嚴格”開頭的限制性條款，讓試點城市感到無所是從。鑒于此，北京市認為，此時不宜頂風擴大試點。“部里領(lǐng)導(dǎo)也曾口頭建議，北京不要走得太快”。

當時相關(guān)決策者的想法是，如果集體建設(shè)用地的收益分配機制沒有建立健全，就貿(mào)然推動土地流轉(zhuǎn)，很可能會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟、法律和社會問題。比如，土地收益可能會被個別權(quán)力者所壟斷。在個別郊區(qū)縣，類似開發(fā)商或村委會侵占村民土地收益的現(xiàn)象時有發(fā)生，群眾上訪不斷。

鑒于此，有決策者認為，“如果產(chǎn)權(quán)尚未明確，土地流轉(zhuǎn)的收益最終恐怕落不到村民頭上”。

近兩年來，由于城市化、工業(yè)化快速擴張，北京市國有土地用地指標日益緊張，對農(nóng)村用地的需求不斷高漲。由此，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地再次被提上改革議程。

在此前的構(gòu)想中，北京市曾考慮通過盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，讓村集體組織自建辦公樓、廠房甚至商業(yè)，租給那些產(chǎn)品生命周期較短的產(chǎn)業(yè)項目，以改變昔日產(chǎn)業(yè)用地租期均為40年的局限——這種土地利用方式越來越被認為是極大的浪費。

據(jù)知情人告訴記者，當年在規(guī)劃北京市金融后臺——麗澤商務(wù)區(qū)時，就曾有過讓當?shù)卮迕褡越ㄙe館、酒店出租經(jīng)營的考慮。

上述改革設(shè)想，均為后來“集體建設(shè)用地建租賃房”試點方案的提出埋下伏筆。在業(yè)內(nèi)人士看來，北京市這次試點方案之所以能夠獲得批準，深層次原因，是近年來農(nóng)村土地管理制度改革不斷累積的“倒逼”壓力；同時，“也搭上了保障房加速建設(shè)的直接快車”。

然而，北京市試點方案獲批近一年來，一直是“小心行事”，“帶著鐐銬跳舞”。原因在于，從部委到地方“始終擔心試點變相成為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)”。

據(jù)了解，目前北京市住建委等相關(guān)部門，正在就集體用地建租賃房試點進行配套政策研究。

或許在不久的將來，這批被試點出來的租賃房，將配發(fā)與現(xiàn)在的商品房、保障房截然不同的產(chǎn)權(quán)證。