在論爭(zhēng)中演進(jìn)

農(nóng)村集體土地征收制度改革的破曉之音再次傳來(lái)。

8月21日，中共中央辦公廳法規(guī)局召開(kāi)了一場(chǎng)小范圍的“農(nóng)村土地征收制度改革問(wèn)題”專(zhuān)家座談會(huì)?！敦?cái)經(jīng)國(guó)家周刊》獲悉，座談會(huì)就現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度存在的主要問(wèn)題、改革農(nóng)村土地征收制度的意見(jiàn)和建議、修訂土地管理法和制定集體土地征收補(bǔ)償條例的建議等三方面進(jìn)行了探討。

據(jù)了解，與會(huì)專(zhuān)家較普遍的建議是，今后集體土地征收應(yīng)逐步縮小征地范圍，同時(shí)盡快推動(dòng)集體建設(shè)用地入市。而從相關(guān)部門(mén)的態(tài)度反饋來(lái)看，對(duì)“縮小征地范圍”并無(wú)異議，但強(qiáng)調(diào)除涉及公共利益的領(lǐng)域需要繼續(xù)征地外，“城建開(kāi)發(fā)”依然要被納入可征地范疇。至于集體建設(shè)用地入市，有關(guān)人員“態(tài)度依然謹(jǐn)慎”。

上述座談會(huì)的參會(huì)人員中，除中共中央辦公廳法規(guī)局相關(guān)人員外，還包括來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、清華大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)和中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院等單位的幾位業(yè)界資深土地問(wèn)題專(zhuān)家。

跡象表明，備受社會(huì)各界關(guān)注的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》出臺(tái)步伐正在加快。這也被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是“農(nóng)村土地制度改革‘再出發(fā)’的前奏”。

農(nóng)地入市倒計(jì)時(shí)

8月6日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十二五規(guī)劃》，再次提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這一起自2008年中共十七屆三中全會(huì)的土地管理制度改革目標(biāo)，由此步入落實(shí)執(zhí)行的“倒計(jì)時(shí)”階段。

農(nóng)村土地管理制度改革方向已定，下一步的關(guān)鍵是如何推進(jìn)落實(shí)。專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略日漸清晰，為農(nóng)村土地管理制度改革迎來(lái)了難得的“破題”機(jī)遇。

“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化首要解決的兩大核心問(wèn)題，一是戶(hù)籍制度改革，二是農(nóng)村土地管理制度改革。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》采訪時(shí)表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革，是未來(lái)擴(kuò)大城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略破題的一個(gè)關(guān)鍵所在。在這方面，業(yè)內(nèi)比較普遍地認(rèn)為“淡化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)”將是農(nóng)地改革的大勢(shì)所趨。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公眾意見(jiàn)研究部主任馮楚軍看來(lái)，鼓勵(lì)農(nóng)民以地入股、推進(jìn)農(nóng)地資本化、增加農(nóng)民土地一級(jí)開(kāi)發(fā)增值收益，以及配套財(cái)稅體制改革、改變地方財(cái)政依賴(lài)大規(guī)模征地的發(fā)展模式，將是十八大以后土地管理改革的重點(diǎn)“攻堅(jiān)”目標(biāo)。

征地制度改革，是農(nóng)村土地管理制度改革的抓手。

早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。而出于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》修訂、土地財(cái)政體制等配套改革尚未完成，這一既定目標(biāo)推進(jìn)緩慢。

2009年，國(guó)土資源部起草關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范性文件。隨后，《農(nóng)村集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例》作為《土地管理法》修訂的配套法規(guī)被列入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃。

記者了解到，目前國(guó)土資源部已開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地管理?xiàng)l例的起草工作，并在“省部合作”協(xié)議的框架內(nèi)，指導(dǎo)多地開(kāi)展集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“平等化待遇”的改革目標(biāo)積累經(jīng)驗(yàn)。

在年初召開(kāi)的“全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議”上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史首次披露，允許地方試點(diǎn)集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，北京、上海已獲批準(zhǔn)。他表示，對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，由省級(jí)政府審核同意并報(bào)部批準(zhǔn)后，可以開(kāi)展集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。這里所說(shuō)的試點(diǎn)城市，主要即指北京和上海。

據(jù)了解，出于緩解保障性安居工程建設(shè)的供地壓力，落實(shí)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、保障農(nóng)民就業(yè)增收等多方面的考量，北京市在2011年初已向國(guó)土資源部提出試點(diǎn)申請(qǐng)，要求在符合規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房，并在北京市海淀區(qū)唐家?guī)X地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)。

而由于擔(dān)心地方政府借“試點(diǎn)”之機(jī)變相建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，這項(xiàng)改革并未進(jìn)一步推廣擴(kuò)大。2011年6月，國(guó)土資源部下發(fā)通知，要求未經(jīng)批準(zhǔn)，其他地方一律不得利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。

北京市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，目前北京市對(duì)試點(diǎn)工作較為謹(jǐn)慎，僅在海淀區(qū)唐家?guī)X地區(qū)開(kāi)展了一處試點(diǎn)。相比之下，上海則進(jìn)展較為迅猛，全市各個(gè)區(qū)縣都已開(kāi)始布置，并就集體建設(shè)用地建租賃房做了總體和單項(xiàng)的試點(diǎn)規(guī)劃。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在采訪中得知，在北京市區(qū)周邊的郊區(qū)縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村對(duì)集體建設(shè)用地使用、流轉(zhuǎn)等改革政策十分期待。一些村集體組織自發(fā)進(jìn)行的改革探索，事實(shí)上早已出現(xiàn)。但迄今，除了由北京市政府主導(dǎo)的唐家?guī)X集體建設(shè)用地建租賃房改革試點(diǎn)外，其他民間“土改”實(shí)踐大都未獲得國(guó)土資源部及更高決策層的認(rèn)可。

在清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授看來(lái)，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)提上中央議事日程。在今年的政府工作報(bào)告中，溫家寶總理曾明確提出今年要制訂出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例?，F(xiàn)在面臨的尷尬是，作為上位法的《土地管理法》尚未完成修改，“在這種背景下，如果要制定一個(gè)好的農(nóng)村土地征收條例，就有難度的”。

據(jù)悉，為了加強(qiáng)土地管理，完善土地征收補(bǔ)償制度，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益，《土地管理法修訂草案》正由國(guó)土資源部起草，并被列入今年力爭(zhēng)完成的立法項(xiàng)目。

截至6月底，國(guó)土資源部牽頭的農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作發(fā)證率已達(dá)到78%，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到85%，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到80%。按照國(guó)務(wù)院要求，集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作要在今年底前完成，使用權(quán)發(fā)證要在2013年底前完成。

蔡繼明告訴記者，確權(quán)本身并不意味著土地管理制度有什么變化，但確權(quán)完成會(huì)為后面的土地管理制度改革打一個(gè)基礎(chǔ)。

小產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)正懸念

在籌謀推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革進(jìn)程中，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，已成為一道亟待破解的障礙性難題。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》了解到，按照國(guó)土資源部的部署，小產(chǎn)權(quán)房不在當(dāng)前集體土地確權(quán)登記的發(fā)證工作之列。小產(chǎn)權(quán)，這一困擾農(nóng)村土地制度改革的“攔路虎”如何清除？深圳近期的改革試驗(yàn)動(dòng)向曾讓業(yè)界抱有期待。

今年5月下旬，深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)正式啟動(dòng)，這個(gè)被國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史稱(chēng)為“我國(guó)土地管理制度改革史上又一次里程碑式的重大抉擇”的改革，讓業(yè)界看到了加快推進(jìn)土地制度改革的希望。

對(duì)于深圳開(kāi)啟此輪土地改革的背景，徐紹史表示，深圳是高度城市化地區(qū)的典型代表，面臨著土地空間不足與存量土地粗放低效利用同時(shí)并存、土地利用方式落后和調(diào)控手段困難相互制約等難題。要求深圳在探索土地配置市場(chǎng)化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面積累新經(jīng)驗(yàn)，探索新路子。

解讀獲批的《深圳市土地管理制度改革總體方案》，改革實(shí)驗(yàn)的重點(diǎn)在于探索土地分類(lèi)確權(quán)、土地市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制完善和土地資本化實(shí)現(xiàn)?？傮w思路是明確權(quán)益與二次開(kāi)發(fā)相結(jié)合，通過(guò)城中村工業(yè)用地和原居民宅基地的改造和再開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)從集體實(shí)際控制土地到國(guó)有土地的完全轉(zhuǎn)換。

業(yè)界普遍關(guān)心的是，深圳能否通過(guò)土地管理制度改革，成為部、省、市協(xié)調(diào)推進(jìn)的一個(gè)改革范本，成為土地管理制度改革理論的先行者、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)拓者和制度供給的開(kāi)拓者。

在深圳拋出土地管理制度改革方案幾個(gè)月后，一條有關(guān)將“非法建筑納入住房保障體系”的提議引發(fā)業(yè)界極大關(guān)注。坊間一度盛傳，深圳大鵬新區(qū)一處總建面超過(guò)10萬(wàn)平方米的非法建筑，可能被政府罰沒(méi)納入保障房體系。輿論對(duì)此的普遍解讀是“深圳首例小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正”。

這一敏感話題所引發(fā)的連鎖反應(yīng)超出政府預(yù)計(jì)。8月13日，深圳市規(guī)劃土地監(jiān)察支隊(duì)出面辟謠，表示已對(duì)上述大鵬新區(qū)非法建筑立案查處，深圳小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)轉(zhuǎn)正的說(shuō)法系誤傳，并將對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“繼續(xù)進(jìn)行嚴(yán)查”。

專(zhuān)家分析，與其他城市相比，深圳存在特殊性，經(jīng)過(guò)1992年、2004年兩次農(nóng)村城市化改造，原農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員已全部轉(zhuǎn)為城市居民，法律上土地所有權(quán)已經(jīng)宣布國(guó)有，但由于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題細(xì)化配套政策久未出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上二元結(jié)構(gòu)并未變?yōu)橐辉Y(jié)構(gòu)，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然占用深圳約390平方公里土地，和深圳建設(shè)用地的42%。

處理上述特有問(wèn)題，被認(rèn)為是深圳土地管理制度改革的源動(dòng)力，因此深圳土地管理制度改革的借鑒意義也一度被認(rèn)為屬于特例，難以復(fù)制。也正因如此，“深圳小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正”不具普遍適用意義。

而在國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史看來(lái)，深圳現(xiàn)在存在的土地空間不足、存量土地粗放利用等問(wèn)題，也是未來(lái)其他許多城市發(fā)展必須面對(duì)和破解的突出問(wèn)題，這也正是深圳此次土地管理制度改革對(duì)于其他城市的借鑒意義所在。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英則認(rèn)為，深圳這次土地管理制度改革的難點(diǎn)和破題，主要是探索怎樣將上述那些不合法進(jìn)入城市化進(jìn)程的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市管理體系，以及權(quán)利構(gòu)建問(wèn)題，這也是這次試點(diǎn)的最重要的價(jià)值。

在區(qū)分占用耕地和集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，將一部分農(nóng)民自建的小產(chǎn)權(quán)房合法化（比如用作保障房），是近兩年來(lái)諸多業(yè)界學(xué)者的看法。十一屆全國(guó)政協(xié)委員郭松海等一些學(xué)者，曾連續(xù)多年就小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正問(wèn)題，在全國(guó)兩會(huì)上遞交提案。國(guó)土資源部對(duì)此項(xiàng)提議一直未做明確表態(tài)。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授認(rèn)為，國(guó)土部等決策層不采納小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正建議，主要的“心理障礙”在于小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策相矛盾。要為小產(chǎn)權(quán)房正身，前提是必須先要否定現(xiàn)行法制中某些條款。

小產(chǎn)權(quán)房在體制、政策等方面的突破，顯然要進(jìn)一步依賴(lài)地方試點(diǎn)城市的“先行先試”。據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪了解，“嚴(yán)防集體土地建租賃房試點(diǎn)變相淪為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)”，仍然是目前國(guó)土資源部較為擔(dān)心的問(wèn)題。

也正因如此，北京市目前在唐家?guī)X地區(qū)展開(kāi)的集體建設(shè)用地建租賃房試點(diǎn)中，格外強(qiáng)調(diào)“政府控制”，要求將總占地5.8公頃，總建筑面積近10萬(wàn)平方米的租賃房項(xiàng)目建成后，全部“封閉運(yùn)行”，由區(qū)政府“躉租”，作為保障房房源供應(yīng)市場(chǎng)。

在北京市國(guó)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，出租運(yùn)營(yíng)過(guò)程是不是由政府控制，是這批“試點(diǎn)房”區(qū)別于小產(chǎn)權(quán)房的關(guān)鍵所在。

新突破口

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公眾意見(jiàn)研究部主任馮楚軍認(rèn)為，近年來(lái)，雖然地方政府對(duì)土地管理制度改革的探索實(shí)踐很多，例如福建的“三到位”、河南鄭東新區(qū)的“和諧拆遷”、海南陵水的農(nóng)民自主實(shí)施征地拆遷、重慶的地票交易制度、成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革經(jīng)驗(yàn)，以及廣東的“三舊改造”等等。但這些由地方主導(dǎo)的土地管理制度改革探索，“主要目標(biāo)大都在于增加土地指標(biāo)供給、繞開(kāi)18億耕地紅線等，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)土地管理制度改革創(chuàng)新”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英也直言，國(guó)土部正在做的宅基地和集體建設(shè)用地的確權(quán)登記工作，是值得肯定的，但是在小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的處理等其他方面的改革推進(jìn)乏善可陳。

黨國(guó)英認(rèn)為，在十七屆三中全會(huì)定調(diào)農(nóng)村土地管理制度改革后，相關(guān)部門(mén)進(jìn)行的一些細(xì)節(jié)性的工作尚不能稱(chēng)為改革，只能算是基礎(chǔ)性的工作?！昂芏嗟胤桨压芾矸绞降耐晟扑阕鞲母锪??！?/p>

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎同時(shí)認(rèn)為，自2008年十七屆三中全會(huì)指出農(nóng)村土地管理制度改革的方向后，各地都在努力朝著讓集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)這個(gè)方向進(jìn)行改革推進(jìn)，包括完善土地招拍掛制度、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、允許在集體土地建設(shè)公租房等試點(diǎn)措施，而落實(shí)效果不盡如人意。

按照國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英的預(yù)測(cè)，在未來(lái)10年，中國(guó)仍處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段，隨之土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期、由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾高發(fā)期。農(nóng)村土地管理制度改革事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，必須推進(jìn)。

專(zhuān)家指出，農(nóng)村集體土地制度改革不能一蹴而就，但是當(dāng)前國(guó)家不一定非要通過(guò)征地方式使用農(nóng)民集體土地，還可以考慮通過(guò)土地股份合作制方式開(kāi)發(fā)和使用農(nóng)民集體土地。

跡象表明，支持土地作價(jià)入股、允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，將成為農(nóng)村土地管理制度改革能否“實(shí)質(zhì)突破”的最大焦點(diǎn)。

2011年11月，在以“深化土地制度改革”為主題的中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)上，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元在講話中明確表示，鼓勵(lì)有條件的地方開(kāi)展集體土地股份制改革，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民享有充分的集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

據(jù)了解，今年11月份召開(kāi)的中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)，將再次聚焦土地制度改革，年會(huì)將圍繞“征地制度改革與維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益”、“農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記”、“土地產(chǎn)權(quán)明晰與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的有效途徑和形式”、“農(nóng)村建設(shè)用地管理制度創(chuàng)新與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”四個(gè)議題展開(kāi)討論。

馮楚軍認(rèn)為，十八大后土地管理制度改革的推進(jìn)可能會(huì)是兩大方向：

一是進(jìn)一步保障農(nóng)民的合法權(quán)益。具體途徑是以土地資本化或者股份化的方式，村集體成立土地股份公司，以土地入股與政府合資成立土地開(kāi)發(fā)公司，農(nóng)民按比例獲得土地開(kāi)發(fā)的增值收益?！斑@條路徑跟目前的政策法律沒(méi)有沖突，農(nóng)民歡迎，技術(shù)上可操作。同時(shí)，還將誘發(fā)地方政府推動(dòng)和尊重農(nóng)村基層自治的動(dòng)力，可謂一石二鳥(niǎo)?！?/p>

二是同步推進(jìn)財(cái)稅體制改革和戶(hù)籍制度改革，讓地方財(cái)政不再大比例依賴(lài)征地。提高城鎮(zhèn)用地單位的占地成本，既降低城市房?jī)r(jià)，同時(shí)也能提高城市用地的集約化程度。

在中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然看來(lái)，未來(lái)土地管理制度改革最需要推動(dòng)的，就是城中村和城郊村的集體建設(shè)用地入市。

陶然說(shuō)：“這個(gè)過(guò)程可以對(duì)房地產(chǎn)投機(jī)者釋放一個(gè)重要信號(hào)，就是房地產(chǎn)炒作沒(méi)有前途?！?/p>