當前基層央行績效審計淺析

績效審計也稱“3E”審計，世界審計組織的審計準則中定義為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經濟性、效率性和有效性的審計”。廣泛開展績效審計，是當今世界審計的主流，也是審計工作的發(fā)展方向。我國審計署在《2008-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出，到2012年每年所有的審計項目都要開展績效審計。

對于承擔著貨幣發(fā)行、支付清算和經理國庫等職能的人民銀行而言，業(yè)務引發(fā)風險的潛在可能性較大，一旦出現(xiàn)風險后造成的社會破壞性和影響力也極為嚴重，業(yè)務風險的存在客觀上要求人民銀行內審工作引入績效審計；隨著電子信息技術的廣泛應用和人民銀行職能的調整發(fā)展，傳統(tǒng)的審計模式已難完全適應當前的工作，以更先進的績效審計來更替顯得十分必要，也是促進基層人民銀行提升內審效率的當務之急。為此，總行于2010年提出了內審轉型的要求，目前在績效審計的探索和實踐方面已取得了一定成果，但相應的問題也隨之產生。本文針對基層央行內部績效審計存在的問題與對策作些探討。

一、績效審計中存在的問題

（一）績效審計影響不大，未引起審計對象的足夠重視

一是績效審計是基層內審部門一項新的審計業(yè)務，審計對象普遍對該項審計業(yè)務的內容、目的和意義知之甚少，有的甚至錯誤的認為屬非盈利機構的人民銀行無需強調經濟性、效率性和效果性，績效審計沒有開展的必要，從而對績效審計不重視、不理解、不支持，制約了基層央行績效審計工作的有效推進。二是近年來基層行雖進行了一系列績效審計項目，但真正發(fā)現(xiàn)深層次、讓人耳目一新、令人震撼的管理性風險問題少之又少，有的即使有所發(fā)現(xiàn)，受披露限制影響，又不能完全反映，影響了項目的質量，降低了影響力。

（二）評價方法、評價指標權威性不足

現(xiàn)行的績效審計評價方法和評價指標，由于是在探索階段，上級行往往以指導性意見下發(fā)，有的還是基層單位自身探索建立的，其權威性和影響力相對欠缺。缺乏評價績效的標準是制約績效審計開展的重要因素?？冃徲嬛饕獙徲嬝攧召Y金使用效益、管理效益和社會效益，央行績效審計的對象千差萬變，特別是對基層央行的各類考核效益的定性指標遠遠高于定量指標，審計對象差異很大，審計評價標準難以統(tǒng)一，基層央行普遍未建立一套科學可行的績效審計指標評價體系，從而制約了績效審計工作的推廣和試點進程。

（三）定性指標過多，定量指標過少，影響績效分析的客觀性

人民銀行作為執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務和維護金融穩(wěn)定的非贏利性國家機關，其業(yè)務活動主要體現(xiàn)在社會效益和宏觀影響方面，很多指標是無形的，無法直接量化。完全依靠審計人員的綜合素質和對審計內容掌握的深度來主觀判斷，這些都給相關指標的評價帶來很大困惑，也給績效審計的整體評估帶來直接困難，最終影響其評價的客觀性。

（四）現(xiàn)行體制難以適應、內審人員綜合素質較難達到績效審計的要求

對領導決策行為的審計，是央行績效審計的主要內容之一，由于各級分支行的內審部門，審計監(jiān)督的權力和審計決策的執(zhí)行，都受到本級黨委和行長的制約，審計的獨立性得不到充分的保證，很難在真正意義上起到對本單位領導的決策行為進行監(jiān)督的作用?？冃徲嫾纫槌鰡栴}，又要從宏觀和微觀的角度分析問題，要求審計人員既要有傳統(tǒng)的合規(guī)性審計能力，又要有較強的口頭溝通、文字綜合、邏輯分析、綜合判斷能力，以便形成準確而客觀的判斷和分析，提出改進的對策和途徑。就基層央行績效審計來說，具有審計范圍廣泛、審計方法多樣、審計結論具有建設性等特征，這對審計人員的素質和業(yè)務政策水平提出了更高的要求，審計人員在結構上必須是具有高層次、高素質、多門類的專業(yè)人才，才能高質量地完成績效審計工作。但目前基層央行績效審計還處于探索階段，內部審計的規(guī)范中也沒有對績效審計進行過規(guī)范，大部分內部審計人員對傳統(tǒng)的審計技術比較熟悉，而對于計算機等現(xiàn)代審計技術不甚精通，綜合分析能力不強，與績效審計的高要求不相適應。

二、化解績效審計中存在問題的對策

（一）轉變內部審計理念，加大績效審計宣傳力度

樹立知識化、信息化、和價值導向觀念，通過各種渠道、采取多種形式，大力宣傳績效審計理念和實施績效審計的必要性和重要性，使得央行各級分支行領導和廣大員工，了解實施績效審計的目的意義，充分認識到績效審計是央行內部審計發(fā)展的趨勢，通過審計創(chuàng)造價值，并提升管理水平，將績效審計納入央行內部審計的主要工作內容，在現(xiàn)有條件下逐步增加績效審計在內部審計工作中的比重，積累績效審計的知識、技能和經驗，把績效審計作為提高央行資金使用效益的重要舉措。加大績效審計知識的普及力度，通過系統(tǒng)內網(wǎng)、宣傳欄、知識講座等方式加強績效審計宣傳，提高干部職工對績效審計的認知度，實現(xiàn)審計對象從了解到支持配合的轉變；并重視和利用好績效審計成果，為績效審計全面推廣營造良好的外部環(huán)境。

（二）建立績效評價體系，促進績效審計有序開展

制訂頒發(fā)規(guī)范性的績效審計評價方法和指標。建議上級行針對目前已成熟的便于操作，易于體現(xiàn)績效成果的審計內容，制訂頒發(fā)權威性績效審計辦法制度。如基本建設管理、集中采購管理、財務開支管理、大型活動成本效益管理等方面，其效益性、效率性、效果性定量指標多，客觀性強，好操作，易體現(xiàn)成果和提高影響，也是績效審計從易到難，各點擊破的原則體現(xiàn)，應盡快制訂這些方面的績效指標體糸。最好在各級分支行內審部門履職審計、離任審計和專項審計中取得的效益評價方面的經驗基礎上，結合財務收支審計的審計準則，制定較為系統(tǒng)、操作性較強的央行績效審計工作指引，在指引中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告等作出規(guī)定，明確開展績效審計的目的、對象、范圍、標準和原則，并在此基礎上建立一套科學可行的指標評價體系，效益審計指標內容必須包括對經濟效益的評價、管理效益的評價、社會效益的評價，評價指標既要有定量的，也要有定性的，更要對不同地區(qū)的審計對象制定相應的不同的參數(shù)指標，確保審計人員在績效審計工作中有法可依、有規(guī)可據(jù)。

（三）注重審計成果運用，發(fā)揮績效分析參謀作用

提升績效審計質量，注重提高影響力。一是針對當前績效審計質量整體水平不高的現(xiàn)狀，基層內審部門應堅持寧缺毋濫、單點突破的原則，抓好重點，多選擇有影響力、領導職工關注的內容進行審計，要達到審一個精一個，影響一片的目的。具體實施時，不必追求完整的經濟性、效率性、效果性“三性”分析，可選擇部分3E性強、易操作理解的指標分析即可。二是績效分析的審計結論其法規(guī)依據(jù)雖不完全具備常規(guī)審計結論的剛性高度，但其揭露的潛在風險問題或道德問題往往符合事情的客觀屬性，即雖無直接剛性依據(jù)證明其違規(guī)違法，但審計結論與事實還是高度一致的。因此對績效分析的結論，管理層應高度重視，可將其作為考核干部、評價工作得失、加強內控管理的重要依據(jù)。

（四）加大審計人才培訓力度，提高審計人員業(yè)務素質

績效審計的復雜性和技術性，對審計人員的綜合素質提出了更高的要求，因此，央行內部審計部門一方面要抓好現(xiàn)有人員的在職培訓，通過脫產培訓、以查代訓等多種方式，特別是多樣化、創(chuàng)新的方法訓練，使審計人員更新知識、提高技能，著力培養(yǎng)復合型人才，優(yōu)化審計隊伍的知識結構，使之適應央行績效審計的發(fā)展趨勢；另一方面，央行應建立內審人才培訓培養(yǎng)機制，通過完善競爭、激勵獎懲等機制，創(chuàng)造有利于優(yōu)秀審計人才成長的環(huán)境，努力造就一支資源豐富、結構合理、素質較高的審計隊伍，為推進央行績效審計提供強有力的人力資源保障。