人民銀行國庫組織體系建設(shè)的研究

【摘要】人民銀行基層國庫業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，人員配備相對(duì)不足，崗位設(shè)置流于形式，從整體上講存在業(yè)務(wù)管理“頭重腳輕”、機(jī)構(gòu)建設(shè)“徒有虛名”、隊(duì)伍建設(shè)“環(huán)境堪憂”等問題。本文對(duì)人民銀行國庫組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)進(jìn)行了研究，提出了改進(jìn)的建議與對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】人民銀行 國庫組織體系 干部培養(yǎng)

近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及國庫集中收付改革步伐加快，各級(jí)人民銀行國庫經(jīng)理預(yù)算收支業(yè)務(wù)筆數(shù)與金額迅猛增長，政府預(yù)算收支工作對(duì)經(jīng)理國庫的要求越來越高，與此形成強(qiáng)烈反差的則是，人民銀行組織體系建設(shè)相對(duì)滯后，甚至有所倒退，國庫干部隊(duì)伍建設(shè)也沒有跟上業(yè)務(wù)發(fā)展的步伐。本文站在國家利益的高度，從宏觀與發(fā)展的視角，認(rèn)真研究分析人民銀行國庫組織體系與干部隊(duì)伍配備管理現(xiàn)狀，呼吁加快人民銀行國庫組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)。

一、研究人民銀行國庫組織體系建設(shè)與干部隊(duì)伍培養(yǎng)需要準(zhǔn)備把握的三個(gè)方面問題

（一）關(guān)于國庫業(yè)務(wù)量與工作量的區(qū)分

許多研究國庫組織體系與干部隊(duì)伍建設(shè)的人士，普遍將國庫經(jīng)辦的業(yè)務(wù)量作為分析研究的重要依據(jù)。這有一定的道理，但如果忽視了其他方面的參考依據(jù)，則會(huì)使國庫研究誤入歧途。其實(shí)，國庫業(yè)務(wù)量是指各級(jí)國庫辦理的預(yù)算收入收納、撥款支撥、收入退庫、預(yù)算收入更正等業(yè)務(wù)筆數(shù)，而國庫工作量則是除了國庫辦理的上述基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)之外的在其他方面需要承擔(dān)的客觀的具體的工作。比如，近年來，總行國庫局對(duì)國庫部門的要求標(biāo)準(zhǔn)較高，要求各級(jí)國庫做好庫存日?qǐng)?bào)、預(yù)算收支月報(bào)、退庫月報(bào)編制以及分析，要求編制上報(bào)國債發(fā)行周報(bào)、國債持有量月報(bào)以及國債發(fā)行信息，要求開展國庫收支專題調(diào)研與綜合調(diào)研分析，要求組織開展代理支庫業(yè)務(wù)、國庫集中支付業(yè)務(wù)、國債發(fā)行兌付業(yè)務(wù)、國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)等現(xiàn)場(chǎng)檢查，國庫部門還需要與財(cái)政、稅務(wù)等外部單位就財(cái)政國庫集中收付改革、稅收政策改革等進(jìn)行大量的溝通與協(xié)調(diào)，這都需要國庫部門付出很多的精力，這個(gè)工作量累加起來是十分巨大的，必須予以統(tǒng)籌考慮。

（二）關(guān)于國庫服務(wù)屬性與管理屬性的界定

在研究國庫組織體系與隊(duì)伍建設(shè)上，大多數(shù)同志喜歡將國庫定位于傳統(tǒng)的服務(wù)型的業(yè)務(wù)工作。其實(shí)這種定性本質(zhì)上沒有什么錯(cuò)誤，本來國庫是為國家預(yù)算收支工作服務(wù)的。但是，隨著社會(huì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)變革，也為國庫賦予了許多管理職能。比如，對(duì)各種預(yù)算撥款用途合規(guī)性、計(jì)劃性、規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)預(yù)算收入在金融機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)預(yù)算收入退庫進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)各級(jí)財(cái)政資金賬戶進(jìn)行監(jiān)督，等等。所以從這個(gè)意義上講，國庫是一種兼有服務(wù)與管理職能的綜合性部門。如果這樣界定國庫服務(wù)與管理的屬性，更容易客觀辯證地看待國庫組織體系建設(shè)以及國庫干部隊(duì)伍培養(yǎng)。

（三）關(guān)于國庫干部隊(duì)伍正式與非正式的管理

目前，人民銀行，尤其是中心支行以下的干部隊(duì)伍普遍緊張，如果僅僅向人民銀行內(nèi)部挖潛人力資源，國庫干部隊(duì)伍的配備將無法得到有效地滿足。各級(jí)人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理的國庫，既包括了中央國庫，又包括了地方國庫。也就是說，人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理國庫一方面收納上解中央級(jí)預(yù)算收入，劃撥中央財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，在為中央預(yù)算收支工作服務(wù)，另一方面還要為地方預(yù)算收支工作服務(wù)。那么，在國庫人員配備上，就可以與地方政府協(xié)調(diào)，適當(dāng)招聘一些從事地方國庫業(yè)務(wù)操作的人員，幫助解決基層人民銀行國庫隊(duì)伍匱乏問題。

二、人民銀行國庫組織體系與隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

（一）基層國庫管理的現(xiàn)狀

1.業(yè)務(wù)增長突飛猛進(jìn)，發(fā)展后勁不可估量。近年來，國庫業(yè)務(wù)發(fā)展十分迅猛，發(fā)展動(dòng)力多來自外部的推動(dòng)。比如國庫集中收付管理制度改革與推進(jìn)，促使各級(jí)社?；?、水資源費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等政府預(yù)算內(nèi)外收入逐步納入國庫核算與管理。同時(shí)，國庫自身建設(shè)與要求也在不斷提升，直接辦理國債兌付業(yè)務(wù)、涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)等創(chuàng)新性工作，也相應(yīng)增加了國庫部門的業(yè)務(wù)量。同時(shí)，近年來國庫外部協(xié)調(diào)工作量、國庫執(zhí)法檢查工作量、國庫信息反映數(shù)量、國庫調(diào)研數(shù)量以及國庫向人民銀行內(nèi)審、事后、會(huì)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門報(bào)送的相關(guān)報(bào)表、材料等，都增長了很多。在今后相當(dāng)長的一段時(shí)期，政府以及社會(huì)各界對(duì)國庫服務(wù)需求越來越高，僅農(nóng)村社保的試點(diǎn)與擴(kuò)面，就可以使國庫業(yè)務(wù)量倍增。隨著國庫服務(wù)手段不斷改進(jìn)，各種政府預(yù)算收入將全部納入國庫核算，許多政府預(yù)算支出將直接由國庫直達(dá)收款人，所以國庫業(yè)務(wù)發(fā)展后勁不可估量。

2.人員配備相對(duì)不足，穩(wěn)定難度不可小視。當(dāng)前，中心支庫及其以上國庫的人員配備相對(duì)充足，縣市支庫人員配備相對(duì)緊張。縣市支庫人員年齡結(jié)構(gòu)老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化、認(rèn)識(shí)理念老化也是不容爭(zhēng)辯的事實(shí)。另外，由于支庫人員工作量相對(duì)人民銀行其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來說相對(duì)較大，承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作壓力、績效考核壓力、風(fēng)險(xiǎn)防范壓力在縣市支行也是最大的，而個(gè)人進(jìn)步與事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，在很大程度上影響了縣市支庫人員的配備與穩(wěn)定。在一些縣市支行，許多國庫人員調(diào)離國庫部門的意愿非常強(qiáng)烈，但從其他部門安排到國庫部門則往往需要行長做工作予以爭(zhēng)取，“老實(shí)人干國庫事，國庫人干老實(shí)事”是許多地方人民銀行員工的共識(shí)。

3.崗位設(shè)置流于形式，內(nèi)部制約不可放松。根據(jù)總行國庫相關(guān)規(guī)定，各級(jí)國庫需要設(shè)置會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)計(jì)分析、國庫監(jiān)管、國債管理、系統(tǒng)維護(hù)等10多個(gè)具體崗位，縣市支庫也不例外。這樣，支庫為了應(yīng)付眾多的崗位設(shè)置，只好模糊應(yīng)對(duì)。現(xiàn)在，除了國庫會(huì)計(jì)核算具體崗位外，其他相對(duì)較虛的崗位常常是有人無崗，或有崗無責(zé)，即便是上級(jí)國庫安排布置的工作，也是馬虎應(yīng)對(duì)。當(dāng)前，一些縣市支行進(jìn)行了內(nèi)設(shè)崗位與職能整合，支行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于國庫工作的要求，也常常是滿足于賬平表對(duì)、不出風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)國庫安排的需要高標(biāo)準(zhǔn)完成的工作，由于沒有素質(zhì)較高、責(zé)任心較強(qiáng)的人員作保證，也常常是應(yīng)對(duì)了事。

（二）存在的問題與根源

1.業(yè)務(wù)管理“頭重腳輕”，難以實(shí)現(xiàn)“平衡發(fā)展”。人民銀行依法經(jīng)理國庫工作，在總行層面是十分重視的。總行國庫局無論是國庫制度體系、國庫資金匯劃體系以及國庫監(jiān)管體系建設(shè)，還是國庫統(tǒng)計(jì)分析體系、國庫信息化體系以及國庫文化體系建設(shè)，都是十分迅速，工作要求也是十分高的，且總局也有高素質(zhì)的人才作保證，所以，人民銀行總行經(jīng)理國庫水平非常高。同時(shí)，總行國庫局也按照做大做強(qiáng)國庫的思路，對(duì)下級(jí)國庫的各個(gè)方面工作嚴(yán)格要求，希望促進(jìn)人民銀行經(jīng)理國庫整體水平的提高。然而，自上而下，人民銀行國庫部門的人員配備越來越緊，國庫人員綜合素質(zhì)也越來越低，經(jīng)理國庫工作水平也相應(yīng)呈下降趨勢(shì)。所以，人民銀行國庫的人員管理、業(yè)務(wù)素質(zhì)、制度建設(shè)、內(nèi)控能力、工作水平等就像一個(gè)“倒金字塔”，顯得“頭重腳輕”，嚴(yán)重制約了人民銀行經(jīng)理國庫事業(yè)的平衡發(fā)展。

2.機(jī)構(gòu)建設(shè)“徒有虛名”，難以實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等”。人民銀行經(jīng)理國庫是為了滿足國家預(yù)算收支工作而存在的。在國家預(yù)算收支工作的征收、劃繳、入庫、使用管理的環(huán)節(jié)中，國家相應(yīng)設(shè)立了預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)（國稅、地稅、海關(guān)、社保等）、劃繳（商業(yè)銀行、信用社）、入庫（國庫）、資金管理（財(cái)政）等單位，只有國庫是人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其他單位都是機(jī)構(gòu)編制相對(duì)獨(dú)立的單位。同時(shí)，由于基層人民銀行職能弱化等原因，縣市支行國庫內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多被與其他職能部門合并，支行國庫股的招牌在縣市級(jí)人民銀行已經(jīng)很少見。可以說，人民銀行國庫在地方政府預(yù)算收支工作中承擔(dān)了很大的法定職責(zé)與義務(wù)，但在機(jī)構(gòu)管理中沒有相應(yīng)匹配。在一個(gè)地方中，常常是人民銀行國庫部門的幾名工作人員，辦理了數(shù)百、上千名的稅務(wù)征收人員、上百名的財(cái)政人員所經(jīng)辦的業(yè)務(wù)，因?yàn)?，一個(gè)地方的所有預(yù)算收入最終都要進(jìn)行人民銀行國庫，所有預(yù)算收支都要從人民銀行國庫撥出。由于國庫機(jī)構(gòu)建設(shè)的長期滯后，縣市人民銀行國庫就像“小牛拉大車”一樣，負(fù)重前行。

3.隊(duì)伍建設(shè)“環(huán)境堪憂”，難以實(shí)現(xiàn)“持續(xù)發(fā)展”。在國庫隊(duì)伍建設(shè)上存在一個(gè)難以有效解決的“瓶頸”問題，就是地方政府對(duì)經(jīng)理國庫精細(xì)化的管理、高標(biāo)準(zhǔn)的要求與人民銀行國庫隊(duì)伍綜合素質(zhì)難以提高的矛盾。一方面，地方政府實(shí)施的國庫集中收付、社會(huì)保險(xiǎn)、稅收征管等改革，需要國庫予以配套，需要國庫不斷改進(jìn)服務(wù)，提高政府資金的使用效率，需要國庫加強(qiáng)內(nèi)控，確保國庫資金的安全完整，需要國庫加強(qiáng)收支分析，提供有價(jià)值的參考信息。另一方面，由于基層國庫一般僅有3～5人名人員，在忙完日常資金收納報(bào)解、會(huì)計(jì)核算、賬平表對(duì)、國庫收支分析等基礎(chǔ)性的工作后，已經(jīng)鮮有精力完成其他方面的工作和任務(wù)。再者，多年來許多人民銀行分支機(jī)構(gòu)把國庫作為一種傳統(tǒng)的服務(wù)性工作，對(duì)人員素質(zhì)要求不十分高，所以國庫人員一般也難以在晉級(jí)、升職等個(gè)人進(jìn)步上取得較大的收獲，國庫人才使用、發(fā)揮、管理的環(huán)境不十分理想，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的國庫隊(duì)伍，也只是各級(jí)人民銀行對(duì)國庫隊(duì)伍建設(shè)提出的理想化的戰(zhàn)略口號(hào)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。

三、建議與對(duì)策

（一）樹立全局意識(shí)，統(tǒng)籌國庫事業(yè)發(fā)展

在分析研究國庫組織體系建設(shè)與隊(duì)伍培養(yǎng)上，既要結(jié)合人民銀行的實(shí)際工作，又要跳出人民銀行的固定思維。國庫是為國家預(yù)算收支工作服務(wù)，并以此促進(jìn)國家各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)國家財(cái)政、稅務(wù)政策的順利實(shí)施，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)文明進(jìn)步?，F(xiàn)代國庫的職能作用十分巨大，尤其是建設(shè)中國特色社會(huì)主義與國庫的職能發(fā)揮息息相關(guān)。為此，我們必須樹立全局意識(shí)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌研究和決策國庫職能作用的定位、國庫組織體系的構(gòu)建以及國庫事業(yè)的發(fā)展。

（二）樹立發(fā)展意識(shí)，保障國庫機(jī)構(gòu)建設(shè)

國庫事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，需要有健全完善的國庫組織機(jī)構(gòu)作保障。當(dāng)前，國庫組織機(jī)構(gòu)建設(shè)可以分三步走。第一步，健全“末梢機(jī)構(gòu)”。國庫末梢機(jī)構(gòu)，即縣市國庫的辦公機(jī)構(gòu)。要迅速扭轉(zhuǎn)縣市支行撤銷國庫股、合并綜合業(yè)務(wù)股的做法。積極穩(wěn)妥的做法為：保留現(xiàn)有的國庫股，與綜合業(yè)務(wù)股合署辦公，原來沒有設(shè)立國庫股的支行，也要盡快設(shè)立與綜合業(yè)務(wù)股合署辦公的國庫股。第二步，運(yùn)作“金庫機(jī)構(gòu)”。多年來，國家金庫印章僅僅作為加蓋業(yè)務(wù)報(bào)表等使用，不能對(duì)外發(fā)文、發(fā)函，也就是說沒有獨(dú)立行文的效能。當(dāng)前，應(yīng)該允許各級(jí)國庫在嚴(yán)格遵守人民銀行發(fā)文各種管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，單獨(dú)就國庫工作對(duì)外行文，擴(kuò)大國庫的社會(huì)影響。三是升格“國庫機(jī)構(gòu)”。積極向國家決策層爭(zhēng)取，尊重人民銀行國庫在國家預(yù)算收支工作中的地位與職能作用，參照國家外匯管理局的模式，對(duì)國庫辦公機(jī)構(gòu)作適當(dāng)?shù)纳瘛１热?，人民銀行總行對(duì)外單獨(dú)運(yùn)作國家金庫總庫的職能，按照不同的管理職責(zé)設(shè)立若干個(gè)司級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)比照設(shè)立國庫辦公機(jī)構(gòu)。

（三）樹立人本意識(shí)，保證國庫人員配備

當(dāng)前，要徹底解決人民銀行國庫人員相對(duì)不足的問題，可以從兩個(gè)方面統(tǒng)籌考慮。一方面，對(duì)國庫隊(duì)伍進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化，建立一支高素質(zhì)的專職正式國庫隊(duì)伍。比如，縣市支行應(yīng)對(duì)配備3～5人專職正式國庫人員。另一方面，由各級(jí)地方政府承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，面向社會(huì)公開招聘專職國庫人員，納入人民銀行國庫人員管理。比如，縣市支行對(duì)外招聘3～5名專職國庫人員。如此，縣市支行國庫專職人員可以達(dá)到6～10名，可以很好地解決國庫崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)發(fā)展對(duì)人員的合理要求。至于國庫人員業(yè)務(wù)與崗位分工，可以考慮將招聘的人員分配到具體核算等操作性的崗位，人民銀行正式國庫人員從事管理性與調(diào)研分析工作。中心支行與分行也可以參照此辦法，解決國庫人員的配備問題。

（四）樹立和諧意識(shí)，優(yōu)化國庫外部環(huán)境

國庫發(fā)展需要良好的內(nèi)部與外部環(huán)境。就內(nèi)部而言，各級(jí)人民銀行既要高度重視國庫業(yè)務(wù)管理工作，更要重視國庫隊(duì)伍培養(yǎng)工作。就外部而言，各級(jí)人民銀行要積極向地方黨委、政府爭(zhēng)取國庫地位，要多就國庫工作向地方政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、請(qǐng)示，要多宣傳人民銀行經(jīng)理國庫職能、作用以及做出的貢獻(xiàn)、取得的成績，使各級(jí)地方黨委、政府關(guān)心、重視、支持人民銀行國庫。要講求服務(wù)與管理的策略與藝術(shù)，該提供的服務(wù)，要及時(shí)、全面、高效地提供；該實(shí)施的管理，要依法、依規(guī)、嚴(yán)格地實(shí)施。

作者簡介：常華清，男，供職于中國人民銀行襄陽市中心支行。