我國社會保障費(fèi)改稅爭論的理性思考

【摘要】關(guān)于我國社會保障資金籌集方式，尤其是社會保障費(fèi)改稅的問題，理論界一直存在著激烈的爭論。在回顧與梳理我國學(xué)界在社會保障費(fèi)改稅方面的研究成果，對社會保障費(fèi)與稅進(jìn)行比較分析，認(rèn)為社會保障費(fèi)稅之爭不是簡單的繳款方式之爭，而是關(guān)乎社會保障制度模式選擇的重大問題，并提出在我國統(tǒng)賬結(jié)合制度下完善社會保障繳費(fèi)制的政策建議，以期有所裨益。

【關(guān)鍵詞】社會保障稅 社會保障費(fèi) 理性思考

在我國關(guān)于“開征社會保障稅”的提法最早在1996年（“九五”計(jì)劃）出現(xiàn)，開始探討社會保障稅是否是我國現(xiàn)實(shí)需要，能否解決中國社會保障制度可持續(xù)等系列問題。最近的一次大爭議發(fā)生在兩年前，即2010年4月1日，財(cái)政部長謝旭人在《求是》上發(fā)表《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》一文提出“完善社會保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級次相配合，研究開征社會保障稅。積極運(yùn)用財(cái)稅手段，努力縮小收入分配差距”。有關(guān)媒體評論“作為主管財(cái)稅政策的部門高官，謝旭人是首位明確提出要開征社會保障稅者。”[1]是否“開征社會保障稅”是一項(xiàng)重要的公共政策，不應(yīng)當(dāng)以某位官員的話作為是否開征的依據(jù)，有必要對我國社會保障費(fèi)改稅進(jìn)行理性思考。

一、社會保障費(fèi)改稅理論的回顧與梳理

（一）關(guān)于社會保障費(fèi)改稅的五種觀點(diǎn)

關(guān)于中國社會保障費(fèi)改稅問題的爭論由來已久。對前人研究成果的挖掘和梳理是不可或缺的基礎(chǔ)性工作。目前，學(xué)界對社會保障稅費(fèi)改革主要有五種觀點(diǎn)：第一種是應(yīng)予費(fèi)改稅論。認(rèn)為我國在現(xiàn)階段推進(jìn)社會保險(xiǎn)費(fèi)改稅既是必要的，也是可行的，主張對社會保險(xiǎn)費(fèi)的社會統(tǒng)籌部分實(shí)行“費(fèi)改稅”。第二種是漸進(jìn)費(fèi)改稅論。在制度變遷過程中，堅(jiān)持稅務(wù)部門征收，實(shí)際上以社會保險(xiǎn)稅為改革方向，避免了改革目標(biāo)被“鎖定”為社會保險(xiǎn)費(fèi)而導(dǎo)致停滯；正視外部條件制約和部門利益等“路徑依賴”，逐步通過合作博弈達(dá)成新的制度安排，以漸進(jìn)的方式推進(jìn)改革，避免了改革進(jìn)程中的效率損失。第三種是緩行費(fèi)改稅論。認(rèn)為征費(fèi)與征稅的效果是一致的，我國目前所遇到的社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳難并非是采用征費(fèi)方式造成的，而是客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、立法與執(zhí)法力度以及歷史欠賬未能有效化解等因素綜合影響的結(jié)果，如果我們不想改變正在確立中的統(tǒng)賬結(jié)合模式，便不要匆忙地輕易改變社會保險(xiǎn)的現(xiàn)行籌資方式；即使國家確定社會保險(xiǎn)稅是社會保險(xiǎn)費(fèi)的改革方向，費(fèi)改稅也應(yīng)當(dāng)緩行。第四種是不宜費(fèi)改稅論。主張以維持社會保險(xiǎn)資金的現(xiàn)有籌集方式為妥。第五種是反稅論。[2]社會保障費(fèi)改稅存在八個弊端，反對社會保障費(fèi)改稅。

（二）社會保障費(fèi)改稅的兩大派別

上述關(guān)于社會保障費(fèi)改稅的五種主要觀點(diǎn)，形成了“從稅派”和“維費(fèi)派”兩個派別。[3]兩個派別主要圍繞現(xiàn)階段開征社會保障稅條件是否成熟，開征后稅收制度如何設(shè)計(jì)，相關(guān)制度應(yīng)如何配套完善等問題展開探討。[4]總而言之，從稅派認(rèn)為開征社會保障稅是我國籌措社會保障資金的必然選擇，也是完善我國社會保障制度的必然選擇。理論界主張費(fèi)改稅的主要依據(jù)有：一是可以與國際接軌，認(rèn)為國外發(fā)達(dá)國家中大多數(shù)都是稅，不是費(fèi)，費(fèi)改稅是國際改革的大潮流；二是費(fèi)改稅可以提高征繳率，提升征繳權(quán)威性，增強(qiáng)征繳的強(qiáng)制性；三是費(fèi)改稅可以建立稅務(wù)機(jī)關(guān)征收、財(cái)政部門管理、社保部門支出的管理體制，三位一體，相互制約，相互監(jiān)督，這種“三管齊下”的格局可以加強(qiáng)社保資金的安全性，有效防止挪用擠占和腐敗。而維費(fèi)派不贊成費(fèi)改稅主要是基于現(xiàn)有制度性約束、“稅”和“費(fèi)”征收力度和效果差異的質(zhì)疑以及客觀條件的限制等方面的考量，但是，維費(fèi)派也認(rèn)識到現(xiàn)有社會保障制度的缺陷，并致力于提出各項(xiàng)整改措施，以完善社會保障制度。

由五種主要觀點(diǎn)到兩派之爭可以看出，當(dāng)前社會保障費(fèi)稅改革的爭論焦點(diǎn)在于圍繞現(xiàn)階段開征社會保障稅條件是否成熟，開征后稅收制度如何設(shè)計(jì)，相關(guān)制度應(yīng)如何配套完善等問題，這些問題的討論無不浮于社會保障制度本身，尤其是忽略了我國當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合制度的討論。

二、統(tǒng)賬結(jié)合模式下社會保障繳費(fèi)制是我國最佳選擇

（一）“統(tǒng)賬結(jié)合”制度是我國社會保障制度的重要特征

當(dāng)前我國社會保障制度由社會救助、社會保險(xiǎn)、社會福利、優(yōu)撫安置四個部分組成。其中社會保險(xiǎn)是我國社會保障制度最重要的組成部分，因此本文主要從社會保險(xiǎn)著手分析我國社會保障資金籌集的現(xiàn)狀。我國的社會保障制度是由我國國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處時代決定的。1994年“中國社會保障的體制選擇與經(jīng)濟(jì)分析課題組”根據(jù)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的不確定性，經(jīng)濟(jì)走向穩(wěn)態(tài)難以保證高速增長；2010年中國勞動力供應(yīng)出現(xiàn)拐點(diǎn)，2015年人口紅利開始下降，2035年老齡人口出現(xiàn)峰值。[5]這些具體國情決定我們選擇了“社會統(tǒng)籌和個人賬戶”的新型社會保險(xiǎn)模式。以采用預(yù)籌集類資金的“供款基準(zhǔn)制”為基礎(chǔ)，結(jié)合“收益基準(zhǔn)制”形成我國獨(dú)特的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式。

吳敬璉在回答為什么十四屆三中全會決定實(shí)施個人賬戶制時，說道“一個很重要的原因，是世界上沒有一個國家的財(cái)政能夠在現(xiàn)收現(xiàn)付制的情況下長期支撐?！薄斑@個決定是正確的，應(yīng)該堅(jiān)持的。”關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的模式，胡鞍鋼認(rèn)為現(xiàn)在不能退后。應(yīng)該說，統(tǒng)賬結(jié)合在這些年的摸索中已取得比較明確的共識。這個問題上沒有太多的疑問。統(tǒng)賬結(jié)合是目前我國社會保障制度最重要的特征，討論社會保障籌資模式必須建立在統(tǒng)賬結(jié)合的視角下。

（二）統(tǒng)賬結(jié)合制度下的社會保障資金繳款方式的選擇

在社會保障稅收對應(yīng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，政府作為債務(wù)人在征收社會保險(xiǎn)稅的同時已存在債務(wù)，這時的社會保障債務(wù)由于表現(xiàn)為政府的財(cái)政收入，但實(shí)際上是政府的隱性債務(wù)（指社會保障現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的當(dāng)期社會保障費(fèi)用）；造成隱性債務(wù)常常易被忽略。我國當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合“空賬做實(shí)”則是導(dǎo)致養(yǎng)老金債務(wù)顯性化，即出現(xiàn)轉(zhuǎn)軌成本。從這個角度看，社會保障稅費(fèi)之爭的本質(zhì)就是社會保障財(cái)務(wù)模式之爭，即現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制之爭。如果目前實(shí)行“費(fèi)改稅”，那么轉(zhuǎn)軌成本產(chǎn)生的顯性債務(wù)將不存在；然而轉(zhuǎn)軌成本不存在并不意味著政府隱性債務(wù)的消失，因?yàn)檎鳛閭鶆?wù)人在征收社會保障稅的同時已存在對應(yīng)的債務(wù)。停留在現(xiàn)收現(xiàn)付制之中，雖然不需要填補(bǔ)轉(zhuǎn)軌成本，但這將嚴(yán)重依賴財(cái)政藏著巨大的隱患。政府的財(cái)政目標(biāo)是收支平衡、或略有節(jié)余，一定的財(cái)政赤字。社會保障的目標(biāo)是解決社會生活中人們的后顧之憂?？梢钥吹剑?cái)政目標(biāo)是難以解決未來人口老齡高峰所需的社會保障資金，即政府財(cái)政目標(biāo)與社會保障目標(biāo)（尤其是養(yǎng)老保障）不能保持一致，也不應(yīng)該保持一致；同時經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定不確定的因素，在未來相當(dāng)長一段時期更強(qiáng)調(diào)要有足夠的資金積累。如果開征社會保障稅，就會使政府陷入對未來社保支出負(fù)無限責(zé)任的困境。[6]2011年的希臘政府債務(wù)危機(jī)就是一個深刻的教訓(xùn)。

對我國目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，以征收社會保障稅來為其融資，實(shí)質(zhì)上就是為了試圖擺脫目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融資困境而設(shè)計(jì)的一個替代辦法，對一個旨在發(fā)育為強(qiáng)制性繳費(fèi)的養(yǎng)老金計(jì)劃而言，這應(yīng)當(dāng)只是一種臨時性的應(yīng)急措施。然而一旦開始實(shí)施并且在一段較長的時期內(nèi)使用下去，這樣，最終的結(jié)果則可能會是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度回歸于現(xiàn)收現(xiàn)付的融資方式。[7]如果，繼續(xù)實(shí)行社會保障繳費(fèi)制的話，那么空賬作實(shí)則是必需的，不然，統(tǒng)賬結(jié)合制度就是形同虛設(shè)，社會保障制度的可持續(xù)性將受到重創(chuàng)。因此，個人賬戶一定要做實(shí)，而且要全部做實(shí)。當(dāng)然做實(shí)個人賬戶面臨的最大問題就是資金缺口，不能因?yàn)檠矍暗睦щy就而放棄正確的道路。吳敬璉呼吁堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的原則，盡早解決空賬問題。目前的空賬是可以解決的，關(guān)鍵是要建立起好的體制和機(jī)制；[8]減持國有資產(chǎn)做實(shí)個人賬戶是解決空賬問題的關(guān)鍵。

做實(shí)個人賬戶是人口老齡化危機(jī)的應(yīng)對之策。這項(xiàng)中國養(yǎng)老金制度的戰(zhàn)略安排，既要堅(jiān)持以“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”為基本原則，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的雙向養(yǎng)老模式；同時強(qiáng)調(diào)對養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶進(jìn)行區(qū)分，強(qiáng)化個人進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄的責(zé)任，保障個人享受養(yǎng)老金的權(quán)利。[9]統(tǒng)賬結(jié)合制度下，政策規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金是該地上一年度平均工資的20%。以上海市為例，2010城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為3896×20%=779.2元，上海市城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金為1908元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅占40.8%，近60%養(yǎng)老金來自個人賬戶。由此該制度體現(xiàn)了繳款人的當(dāng)前供款與未來待遇之間的關(guān)系存在比較緊密的精算關(guān)系。所以我們的制度既然設(shè)計(jì)需要這種聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)個人和企業(yè)的激勵機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)選擇繳費(fèi)制。

三、完善社會保障繳費(fèi)制度的建議措施

在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合做實(shí)個人賬戶所需資金能否由社會保障稅解決，成為社會保障費(fèi)改稅的關(guān)鍵問題。我國目前的社會保障制度是由我國現(xiàn)實(shí)國情決定的?？偠灾?dāng)前社會保障制度是存在一些問題，但這些問題應(yīng)該通過進(jìn)一步深化社會保障制度改革來解決，而不僅僅是改變籌集資金的方式。統(tǒng)賬結(jié)合是目前我國社會保障制度最重要的特征，討論社會保障籌資模式必須建立在統(tǒng)賬結(jié)合制度的基礎(chǔ)上，探索完善社會保障繳費(fèi)制是當(dāng)前社會保障建設(shè)的題中之意。

（一）提高社會保障統(tǒng)籌層次、擴(kuò)大覆蓋面

目前，確保我國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大覆蓋面的首要前提是給予個人和企業(yè)盡可能多的激勵，要繼續(xù)做實(shí)個人賬戶，鼓勵自我積累、自我保障?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》中，首次確立了“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。從參保人角度上說，最根本是要設(shè)置一個合理和有效的社會保障制度，讓受眾主動自愿繳納，從而拓寬社會保障的實(shí)際覆蓋面。我國的社會保障制度還處于初級階段，是世界上最年輕的社保制度；對于一個如此年輕的制度，關(guān)鍵是激勵問題，讓全體國民都自愿地而不是被迫地加入到這個制度當(dāng)中來。

（二）拓寬社會保障資金籌集渠道

社會保障資金的來源主要有個人和企業(yè)的繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)償債、發(fā)行國債和社會保障彩票等。面臨經(jīng)濟(jì)波動、人口紅利消失，未來很長一段時間需要不斷拓寬社會保障資金籌集渠道，應(yīng)對社會保障資金缺口的重大問題。今后若干年內(nèi)可以考慮每年發(fā)行一定的社會保障特種國債用以補(bǔ)充社會保障資金。這樣既可以保證社會保障支出，有可以改善人們的預(yù)期，對于拉動內(nèi)需具有積極作用，也不致引發(fā)通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。完善福利有獎募捐制度，發(fā)行社會保障彩票，并使之經(jīng)?；?、持續(xù)化。

（三）與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)手，提高收繳率

以浙江省為例，據(jù)《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的規(guī)定，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收社會保險(xiǎn)費(fèi)。2005年6月1日實(shí)施的《浙江省社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳辦法》浙江省人民政府令第188號，浙江省實(shí)行社會保險(xiǎn)費(fèi)地稅征收6年來，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)參保人數(shù)穩(wěn)步增長，基金收入總量較快增長，環(huán)比平均增幅達(dá)30%，社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳率穩(wěn)中有升，取得較好效果。客觀評估稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保障費(fèi)的方式和作用，對完善社會保險(xiǎn)征收管理，促進(jìn)社會保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展頗有裨益。[10]

（四）推進(jìn)法制建設(shè)，完善政策法規(guī)體系

立法先行是國際慣例，世界上社會保障制度完善的國家都已具備了較為完善的社會保障法律體系。在鑒定實(shí)施《社會保險(xiǎn)法》的同時，可參照《稅收征收管理法》，盡快完善《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，補(bǔ)充缺陷，提高層級，盡快上升《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳法》，除明確社保基金征繳的條件、標(biāo)準(zhǔn)、比例外，還要細(xì)化征繳方法，定出與之相當(dāng)?shù)倪`法責(zé)任以及監(jiān)管稽核等細(xì)則。

四、結(jié)語

關(guān)于我國社會保障費(fèi)改稅問題不是簡單的繳款方式之爭，而是關(guān)乎社會保障制度模式選擇的重大問題，國際潮流由現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式轉(zhuǎn)向部分積累或完全積累的制度模式。我國實(shí)行的以繳費(fèi)為籌資手段的統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累模式既符合了當(dāng)前國際社會保障制度的改革和發(fā)展趨勢，也符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中國社會文化。因此，我國并不事宜對社會保障實(shí)行費(fèi)改稅。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目：本文為華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（20113046）“上海市綜保、小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)繳城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)實(shí)踐調(diào)研”的階段性成果之一。

作者簡介：陳曉嘉（1987-），男，重慶萬縣人，華東政法大學(xué)2011級社會保障專業(yè)碩士研究生。