我國農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)問題初探

【摘要】農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)事關(guān)我國農(nóng)村的金融發(fā)展和社會穩(wěn)定。長期以來，由于農(nóng)村金融體系殘缺、偏重金融機(jī)構(gòu)利益保護(hù)的體制、投訴受理機(jī)制缺失和農(nóng)村金融消費教育滯后等原因，導(dǎo)致我國農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)處于十分嚴(yán)峻的境地。城鄉(xiāng)金融消費的差異表明，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)制度和體制建設(shè)，重點保護(hù)對農(nóng)村金融消費者的自由選擇權(quán)、財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)和受教育權(quán)等基本權(quán)利。

【關(guān)鍵詞】金融消費者 權(quán)益保護(hù) 農(nóng)村地區(qū)

2008年以來的美國次貸危機(jī)，引發(fā)了金融消費者權(quán)益保護(hù)問題空前突顯。在美、英等國紛紛完善金融消費者保護(hù)相關(guān)法律制度背景下，我國金融消費者權(quán)益保護(hù)實踐也迅速展開。農(nóng)村金融是我國金融系統(tǒng)中人口最多、地域最廣，同時也最為薄弱的部分，研究農(nóng)村地區(qū)金融消費者權(quán)益保護(hù)問題，對維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益、擴(kuò)大農(nóng)村消費、促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展和緩解“三農(nóng)”問題具有重要意義。

一、金融消費者權(quán)益保護(hù)相關(guān)概念

一般認(rèn)為，金融消費是指購買金融機(jī)構(gòu)所提供的金融商品、享有金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)的行為或過程，因此“金融消費者”是消費者概念在金融領(lǐng)域的延伸，是指為了滿足自身生產(chǎn)和生活消費需求，享受金融機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)和購買金融產(chǎn)品的行為主體[1]?！敖鹑谙M者權(quán)益”則是金融消費者在購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)時享有的權(quán)利與利益，一般分為安全權(quán)、知情權(quán)、隱私權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、收益權(quán)、損害賠償權(quán)、受教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)等[2]。我們認(rèn)為，這些權(quán)益構(gòu)成在不同經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中是動態(tài)調(diào)整的。

金融消費者權(quán)益保護(hù)的法理依據(jù)是什么？一般認(rèn)為，基于以下三點[3]：金融消費者與金融機(jī)構(gòu)之間存在利益沖突；金融消費者與金融機(jī)構(gòu)之間存在信息不對稱；金融消費者的弱勢地位。同時，保護(hù)金融消費者權(quán)益是金融行業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展乃至社會安定的基礎(chǔ)。因此，法律應(yīng)對弱勢一方給予正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。

二、我國農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)問題分析

近年來，我國金融消費已經(jīng)由過去的少數(shù)、小量消費變轉(zhuǎn)成了大眾大量消費，金融產(chǎn)品種類由少到多、結(jié)構(gòu)由簡變繁。近年來，隨著農(nóng)村金融消費市場的逐步啟動和發(fā)展，城鄉(xiāng)交流不斷深入和農(nóng)村消費者維權(quán)意識不斷上升，農(nóng)村金融消費者權(quán)益受損的案例迅速增加，農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)成為影響農(nóng)村金融穩(wěn)定和發(fā)展的突出問題。

第一，農(nóng)村金融體系殘缺導(dǎo)致農(nóng)村金融消費公平性缺失。

自上世紀(jì)90年代以來，為農(nóng)民提供產(chǎn)品和服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)紛紛大量撤離農(nóng)村市場。據(jù)統(tǒng)計，2007年末全國縣域金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點數(shù)為12.4萬個，比2004年減少9811個，全國有2868個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）沒有任何金融機(jī)構(gòu)[4]。目前，多數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以農(nóng)村信用社為主體，其金融創(chuàng)新能力、服務(wù)能力均比較欠缺；金融消費便利設(shè)施相當(dāng)落后，現(xiàn)代化管理投入和手段不足；農(nóng)村金融消費以小額貸款投放和中間業(yè)務(wù)為主，如農(nóng)村助學(xué)貸款僧多粥少、微乎其微，小額擔(dān)保貸款“雷聲大雨點小”，其規(guī)模和效果難以達(dá)到“金融消費”的層面。由于農(nóng)村金融體系缺陷和金融產(chǎn)品供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費者難以享受不到與城市消費者同等同質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)；在同等情況下，農(nóng)村消費者獲取金融產(chǎn)品的成本高于城市消費者。

究其原因，一是我國歷史上長期城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元體制在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)，金融體系的商業(yè)化改革沒有考慮到農(nóng)村的特殊情況，而扶持農(nóng)村的政策性金融又長期不能到位。二是金融機(jī)構(gòu)在制度設(shè)計上準(zhǔn)入“門檻”過高，一刀切的格式化合同以表面公平代替了城鄉(xiāng)差距下的實質(zhì)不公平，使得農(nóng)村居民難以得到貸款扶持和享受到更多的金融服務(wù)。三是商業(yè)銀行的逐利性使得國家政策性業(yè)務(wù)難以真正落實，減少了農(nóng)村消費者可選的范圍和數(shù)量。比如農(nóng)村小額信貸、扶貧貸款、國家助學(xué)貸款等業(yè)務(wù)，經(jīng)辦銀行往往因其風(fēng)險和成本原因而積極性不高。

第二，現(xiàn)行體制偏重保護(hù)金融機(jī)構(gòu)利益，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費者“弱者更弱”。

目前，我國金融消費者保護(hù)體制存在著重大缺陷：一是“金融消費者保護(hù)”概念還沒有從法律和制度層面確立，金融立法的指導(dǎo)思想往往側(cè)重于金融機(jī)構(gòu)安全與效益而忽視消費者權(quán)益，沒有將金融消費者保護(hù)放到應(yīng)有高度；二是目前國家工商局、中國人民銀行和中國銀監(jiān)會均未專門設(shè)立金融消費者權(quán)益保護(hù)的受理機(jī)構(gòu)，明確承擔(dān)、受理消費者投訴和履行金融消費者保護(hù)職責(zé)；三是金融機(jī)構(gòu)自律管理作用有限，而銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會等自律機(jī)構(gòu)很大程度上只是政府監(jiān)管權(quán)力的延伸，無論是信息披露還是實質(zhì)監(jiān)管都比較匱乏，消費者保護(hù)功能也尚待改進(jìn)[5]。

在上述背景下，由于農(nóng)村金融供給嚴(yán)重不足、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)意識和能力缺乏，再加上農(nóng)村金融消費者缺乏必要的金融知識和維權(quán)意識淡薄，使得農(nóng)村金融消費者相對于金融機(jī)構(gòu)和城市金融消費者的弱勢地位更加突出，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費者權(quán)益缺失更加嚴(yán)重。集中表現(xiàn)在：第一，知悉權(quán)缺失。在消費金融服務(wù)和產(chǎn)品的過程中，金融機(jī)構(gòu)往往有意或無意地忽略對金融產(chǎn)品信息的應(yīng)有提示，大多數(shù)農(nóng)村金融消費者難以全面了解服務(wù)項目的權(quán)利義務(wù)和收費狀況，導(dǎo)致信息嚴(yán)重不對稱。第二，安全權(quán)缺失。大多數(shù)農(nóng)村居民對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險缺乏識別，對金融機(jī)構(gòu)的誤導(dǎo)消費、霸王條款和亂收費等缺乏基本的防范意識，在交易過程中不注意私人信息保密，常常導(dǎo)致其財產(chǎn)安全權(quán)受到侵害，比如存款被冒領(lǐng)、存單變保單、保險誤導(dǎo)銷售都是在農(nóng)村屢見不鮮的案例。第三，消費質(zhì)量缺失。由于長期的金融壟斷和信息強(qiáng)勢地位，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)往往以管理者自居，缺乏服務(wù)于消費者的意識[6]，再加上工作人員素質(zhì)、消費環(huán)境設(shè)施和服務(wù)水平等參差不齊，導(dǎo)致農(nóng)村金融消費者得到的整體消費質(zhì)量不高。

第三，農(nóng)村金融消費糾紛處理渠道不暢，金融消費者投訴無門。

目前，我國金融消費糾紛的正常處理途徑主要有三條：一是作為我國金融監(jiān)管體系的“一行三會”，二是各級消費者協(xié)會，三是通過法院走訴訟途徑。但實際上，“一行三會”沒有專門負(fù)責(zé)消費者保護(hù)事務(wù)的部門，也沒有一個處理消費者投訴和解決糾紛的機(jī)制；銀監(jiān)會信訪處受理消費者投訴僅是一種象征意義的、缺乏透明的、非常規(guī)的制度安排；各級消費者協(xié)會側(cè)重于消費者非金融性商品消費和勞務(wù)消費的保護(hù)，對于專業(yè)性和風(fēng)險性很強(qiáng)的金融消費者權(quán)益往往有心無力。同時，在人民銀行與銀監(jiān)部門、金融機(jī)構(gòu)、地方工商、消費者協(xié)會之間還缺乏廣泛有效的聯(lián)系機(jī)制，一些需要多部門配合的問題不容易得到有效解決。

在廣大農(nóng)村，“一行三會”和消協(xié)這兩類機(jī)構(gòu)的組織不健全、力量比較薄弱，基本無力顧及金融消費糾紛的解決，而法律訴訟的最終解決方式成本很高、耗時很長，對于個體的農(nóng)村消費者而言幾乎是可望而不可及，因此更加缺乏消費者投訴維權(quán)、解決爭議的暢通途徑和平臺。當(dāng)農(nóng)村消費者和金融機(jī)構(gòu)發(fā)生利益沖突、農(nóng)村消費者權(quán)益受損時，如果金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴不能解決問題，往往很容易發(fā)展到以暴力、非法集會等非正常的極端形式來解決。

第四，農(nóng)村金融消費者難以獲得充足的、正規(guī)的金融教育。

隨著我國金融產(chǎn)品和服務(wù)的不斷豐富和日趨復(fù)雜，農(nóng)村消費者的金融知識、素質(zhì)和能力也亟需提高，對農(nóng)村金融消費者進(jìn)行現(xiàn)代金融知識的相關(guān)教育日趨迫切。作為金融機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)，向消費者普及金融知識、進(jìn)行風(fēng)險提示，提升消費者投資和理財能力，改善消費者與金融機(jī)構(gòu)關(guān)系，不但是實現(xiàn)金融消費者保護(hù)的重要前提，也對形成一個更加透明、高效、穩(wěn)健且具競爭力的金融體系具有重要意義，因此應(yīng)當(dāng)成為他們的應(yīng)有職責(zé)。

但事實上，由于農(nóng)村金融從業(yè)人員的素質(zhì)、知識認(rèn)識和利益等原因，他們較少或很難主動進(jìn)行消費者的宣傳教育，部分人員甚至可能會為獲取利益而對消費者進(jìn)行錯誤或虛假的引導(dǎo)，導(dǎo)致消費者的財產(chǎn)利益和知情權(quán)受到損害。因此，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村金融消費者教育領(lǐng)域投入更多資源，通過建立規(guī)范的協(xié)作機(jī)制，使金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、金融機(jī)構(gòu)、教育部門、新聞媒體和社會專業(yè)機(jī)構(gòu)整體聯(lián)動，共同推進(jìn)我國金融消費者素質(zhì)的提高。

三、農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)的對策建議

第一，高度重視農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)，推動農(nóng)村金融消費的發(fā)展。農(nóng)村金融消費者群體是我國擴(kuò)大內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要力量，但農(nóng)村金融消費者無論相對于金融機(jī)構(gòu)，還是相對于城市消費者，整體上都處于劣勢地位，因此我們應(yīng)該更加重視農(nóng)村金融消費者權(quán)益保護(hù)。首先，在制定相關(guān)政策法規(guī)時，應(yīng)充分理解農(nóng)村金融消費者合法權(quán)益保護(hù)的特殊地位和作用；其次，對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)立足于農(nóng)村消費者權(quán)益的特殊構(gòu)成，適當(dāng)側(cè)重于對金融機(jī)構(gòu)濫用強(qiáng)勢地位的行為進(jìn)行限制與約束；其三，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)更新監(jiān)管理念，維護(hù)公平交易和弱勢群體的利益，正確引導(dǎo)非正規(guī)金融消費，解決好農(nóng)村金融消費的教育、監(jiān)管與發(fā)展問題。

第二，健全金融消費者保護(hù)的法律制度，對農(nóng)村金融消費者適度傾斜保護(hù)。農(nóng)村金融消費者作為特殊的弱勢消費者，在與金融機(jī)構(gòu)博弈中勢單力薄，專業(yè)知識非常有限，面對天然具有壟斷強(qiáng)勢地位的金融機(jī)構(gòu)以及層出不窮的金融創(chuàng)新，其各項消費權(quán)益隨時可能受到侵害，而且難以通過一般的維權(quán)途徑保護(hù)自身利益。因此，應(yīng)當(dāng)在不斷健全和完善金融消費者保護(hù)基本法律制度的前提下，對農(nóng)村金融消費者實行適度傾斜保護(hù)原則，并建立相應(yīng)的特殊保護(hù)機(jī)制，如強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)法定義務(wù)、引入團(tuán)體訴訟、設(shè)置舉證責(zé)任倒置原則、設(shè)定反悔期等以提高農(nóng)村消費者獲得權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會。

第三，建立多元化的農(nóng)村金融消費糾紛處理機(jī)制。根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況和政策目標(biāo)，形成一套農(nóng)村金融消費者保護(hù)機(jī)制和農(nóng)村金融糾紛處理機(jī)制，包括投訴受理機(jī)制、問題調(diào)查機(jī)制、裁決機(jī)制和處理懲罰機(jī)制，其目標(biāo)是減少農(nóng)村金融消費者受侵害的損失和加大金融消費者侵害的成本。首先，應(yīng)在在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立健全消費者爭議解決程序。其次，成立專門負(fù)責(zé)金融消費者行政保護(hù)、金融消費者糾紛處理等機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)。再次，要充實和改善我國各級消費者協(xié)會、消費仲裁機(jī)構(gòu)、金融行業(yè)自律組織等，完善其在投訴和處理金融消費糾紛方面的力量和職能。最為關(guān)鍵的是，要推進(jìn)以上各種爭議解決機(jī)制和分支機(jī)構(gòu)向農(nóng)村的適當(dāng)延伸并構(gòu)成全面覆蓋的網(wǎng)絡(luò)。

第四，開展農(nóng)村金融消費者教育，提高其自我保護(hù)能力。監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、金融機(jī)構(gòu)、高等院校、民間消費者保護(hù)組織都應(yīng)對農(nóng)村消費者主動開展多種形式的金融知識普及教育，構(gòu)建多維的金融消費者教育網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村金融消費者素質(zhì)，增強(qiáng)消費者風(fēng)險意識和防范風(fēng)險的能力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或消費者保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)把金融消費者教育作為自身社會責(zé)任的重要部分，不斷提高消費者對金融產(chǎn)品和服務(wù)、金融風(fēng)險的識別能力，增強(qiáng)其維權(quán)意識和自我保護(hù)能力。

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基金項目：本文為陜西科技廳軟科學(xué)《陜南循環(huán)發(fā)展的生態(tài)融資模式研究》（2012KRM35）和陜西理工學(xué)院科研基金SLGKY11-19項目的初步成果。

作者簡介：李永生（1973-），男，陜西省信合南鄭聯(lián)社主任，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)村金融發(fā)展；石林（1972-），男，陜西理工學(xué)院管理學(xué)院副教授，碩士，研究方向：農(nóng)村金融。