國庫制度體系建設存在的問題及建議

【摘要】國庫制度體系建設是保障國庫資金有序運行的關鍵。隨著國庫改革和業(yè)務創(chuàng)新，當前地方國庫制度體系建設暴露出諸多不足，針對國庫制度體系建設存在的問題提出了完善國庫制度體系建設的建議。

【關鍵詞】國庫 制度體系 建設

國庫制度體系是規(guī)范國庫資金有序運行的關鍵，其健全與否直接關系著國庫資金能否安全、準確、高效運轉。隨著我國經濟的迅猛發(fā)展，國庫資金收支規(guī)模越來越大，進一步建立健全適應新形勢、涵蓋新業(yè)務、具有較強操作性的國庫制度體系，規(guī)范國庫資金運行勢在必行。

一、當前國庫制度體系建設概況

（一）相關法律法規(guī)明確了人民銀行依法經理國庫的法律地位和職責

1985年7月27日國務院頒布的《中華人民共和國國家金庫條例》及隨后由財政部、人民銀行公布施行的《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》，第一次明確了國庫的地位、職責、權限，賦予了國庫對有關國庫業(yè)務和行為進行監(jiān)督管理的權限；1994年頒布實施的《中華人民共和國預算法》首次以法律形式確認了人民銀行經理國庫的法律地位，并相應賦予人民銀行國庫對有關金融機構辦理國庫相關業(yè)務的檢查監(jiān)督和處罰權限。至此，初步形成了比較系統(tǒng)的人民銀行經理國庫法律法規(guī)體系。

（二）大力開展規(guī)章制度研究和建設，為履職提供依據和保障

中國人民銀行2001年頒布實施的《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》是人民銀行為規(guī)范商業(yè)銀行、信用社代理國庫相關業(yè)務行為而制定的部門規(guī)章；人民銀行先后印發(fā)的《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規(guī)定》等一系列制度辦法和指導性文件，具體規(guī)定了國庫機構、人員、內控制度、管理職責、操作流程、處理手續(xù)等事宜，不斷加強內部管理，夯實內部控制，規(guī)范業(yè)務操作和監(jiān)督管理行為，確保國庫資金安全提供了有力保障。

（三）因地制宜，基層國庫制定了一系列實施細則和操作規(guī)程

根據“總行制定原則層面的基本制度，分支行結合轄內情況制定實施細則或操作規(guī)程”的制度建設基本思路，基層國庫認真貫徹落實上級行制度文件精神，根據本轄區(qū)業(yè)務狀況對上級行制度進行細化，制定出臺本轄區(qū)相關管理規(guī)定、業(yè)務操作規(guī)程及內部控制制度等，將各項規(guī)章制度落實到國庫業(yè)務辦理的各個環(huán)節(jié)，確保制度執(zhí)行到位，嚴防各種資金風險。

二、當前地方國庫制度體系建設中存在的問題

（一）基層國庫對制度建設重視不夠

隨著國庫職能及服務范圍不斷拓展，國庫服務領域已從傳統(tǒng)的財稅部門擴大到地方政府機構乃至社會公眾，國庫統(tǒng)計分析、國債管理、國庫監(jiān)管的內容不斷豐富，但從基層國庫機構設置現狀來看，人民銀行縣支行職能調整以后，一直沒有真正意義上的獨立國庫機構，加上人員少、綜合素質較差，一些縣支庫對制度工作不夠重視，內控意識淡薄，缺乏對制度建設工作的統(tǒng)籌安排，制定的制度缺乏針對性和可操作性。部分國庫部門負責人乃至國庫主任（副主任）在日常工作中難以采取行之有效的方式、方法對制度進行完善和檢查，部分國庫業(yè)務人員對制度理解不夠深入，落實不夠扎實，存在麻痹思想和僥幸心理，導致有章不循、有令不行、有禁不止，使制定的規(guī)章制度成為應付上級檢查的擺設。

（二）國庫制度建設不夠完善

部分制度建設不夠科學、嚴密，規(guī)章制度內容不夠全面，沒有涵蓋各類國庫業(yè)務以及國庫業(yè)務的各個環(huán)節(jié)；新制度建設滯后，國庫改革和創(chuàng)新業(yè)務缺乏制度約束。一是國庫集中支付業(yè)務缺乏制度約束。由于目前國庫集中支付業(yè)務絕大部分采取商業(yè)銀行代理支付模式，由代理銀行先行墊付資金，支付后再向人民銀行國庫進行清算，國庫處于被動清算的地位，只要商業(yè)銀行清算資金與額度清算單一致，國庫就要及時劃撥資金，缺乏對預算執(zhí)行的直接監(jiān)督，對預算單位和代理銀行的制約機制幾乎喪失，存在違規(guī)支付風險。二是國庫創(chuàng)新業(yè)務缺乏制度保障。近年來地方一些國庫辦理了社保基金、工會經費征繳及多項直接支付業(yè)務，各地國庫業(yè)務創(chuàng)新的內容、做法不一，增加了基層國庫與相關部門的溝通協(xié)調難度，基層國庫只能自行摸索業(yè)務管理和操作規(guī)程，甚至只重視業(yè)務開展，輕視制度建設，導致創(chuàng)新業(yè)務的操作流程、會計核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務的順利開展。

（三）部分操作制度修訂不及時

隨著國庫信息化建設和國庫業(yè)務創(chuàng)新步伐的加快，國庫制度建設步伐明顯滯后，部分基層國庫未能根據國庫業(yè)務發(fā)展變化中出現的新問題、新情況，及時對相關國庫制度進行修訂，對不適應新形勢、新業(yè)務、新流程的實施細則進行完善，對現行制度未能覆蓋到的環(huán)節(jié)進行補充，造成現有制度難以有效規(guī)范各項國庫業(yè)務，出現制度覆蓋真空。

（四）個別制度缺乏操作性

如：有關退庫的制度方面，《國庫會計管理基本規(guī)定》第三十七、三十八條雖然作了明確規(guī)定，但在實際業(yè)務操作中，由于退庫種類、退庫原因、退庫單位不同，處理退庫業(yè)務需審核的內容不同，哪些需財政部門審批、哪些由財政部門授權部門審批不確定，文件依據如何掌握不明確，而涉及具體操作的文件依據又散落在跨度超過20年的各類文件中，且每年財政部門、征收機關還在不斷出臺新的有關收入退庫方面的文件規(guī)定，在實行橫向聯(lián)網條件下如何進行退庫審核及具體操作等問題都亟待解決。

（五）國庫監(jiān)管相關制度不夠完善

一是相關法律、法規(guī)規(guī)定了國庫在實現國家預算收支任務中，要充分發(fā)揮執(zhí)行、促進和監(jiān)督作用，協(xié)助財政、征收機關組織預算收入及時入庫，監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥等監(jiān)督職能，但在實際執(zhí)行中，對預算撥款及收入退庫業(yè)務的監(jiān)督只能停留在對憑證的審核上，對財政、征收機關出現的延壓預算收入、超范圍支撥庫款、違規(guī)退庫、不重視會計對賬等違規(guī)業(yè)務操作缺乏相應的約束機制，既無檢查權，又無處罰權，監(jiān)督職能有名無實。二是個別監(jiān)管制度不夠完善。缺乏監(jiān)督的具體操作流程、監(jiān)督發(fā)現問題的處理方式、方法，特別是對集中支付代理銀行、辦理預算收支業(yè)務過程中涉及財政、稅務部門的違規(guī)業(yè)務如何協(xié)調處理沒有明確，制約了基層國庫有效開展國庫監(jiān)督。

三、進一步做好地方國庫制度建設的建議

（一）提高對國庫制度建設工作的認識，明確國庫制度體系建設的層級責任

建議確立國庫制度體系建設的長遠目標、原則及根本途徑，明確各級國庫在制度建設中的職能與責任。對需要全國統(tǒng)一的基本制度、操作規(guī)程及涉及到法律責任及處理方法的制度，由總行制定；對需要結合基本制度在全省范圍內予以統(tǒng)一或細化的補充規(guī)定和實施細則以及在全省范圍內全部適用的業(yè)務制度及操作規(guī)程，由省分庫制定；對中心支庫、縣支庫等基層國庫，其制度建設任務主要應放在內部控制制度、風險管理、應急預案、業(yè)務處理的規(guī)范化及僅在本地適用的操作制度等。同時，國庫作為國家預算管理體制中的重要環(huán)節(jié)，國庫制度的制定與財政、稅務、海關業(yè)務及金融體制息息相關，要注意整體性和協(xié)調性，避免各項法律、法規(guī)相互矛盾、沖突。

（二）盡快完善相關業(yè)務操作制度

一是要盡快制定《國庫集中支付業(yè)務管理辦法》，對國庫集中支付改革的目標、方向、操作規(guī)程、參與各方的職責、違規(guī)責任等內容予以明確，明確國庫在集中支付業(yè)務辦理過程中的監(jiān)督方法，盡快擺脫地方國庫在辦理集中支付業(yè)務中的被動地位。依托人民銀行支付優(yōu)勢，拓展國庫服務范圍，積極推動商業(yè)銀行代理制向國庫直接辦理集中支付模式過渡，減少資金撥付環(huán)節(jié)，提高資金清算效率。二是全面規(guī)范退庫依據，嚴密退庫核算手續(xù)，由財、稅、庫聯(lián)合對現行的退庫依據進行全面清理和規(guī)范，盡快制定《預算收入退庫管理辦法》，對退庫的審批權、退庫的范圍、退庫的操作程序、具體處理手續(xù)以及對退庫工作中違規(guī)行為的責任追究做出明確規(guī)定，使退庫管理工作有法可依，逐步走向法制化和規(guī)范化。

（三）根據業(yè)務發(fā)展形勢對國庫制度實行動態(tài)完善

一是要按照“制度全覆蓋、監(jiān)督無盲區(qū)”的原則，經常對制度進行查漏補缺，定期對各項內部控制制度和業(yè)務操作規(guī)程進行梳理排查，清理各項制度中與業(yè)務實際不相符的內容，并加以修訂完善，使國庫制度全面覆蓋國庫工作的各個方面及業(yè)務處理的全部環(huán)節(jié)，更加具有可操作性和適用性。二是要根據國庫發(fā)展和創(chuàng)新的需要，按照“制度先行”的原則，及時制定新業(yè)務的相關配套制度，確保新業(yè)務規(guī)范有序開展。

（四）強化國庫監(jiān)管制度建設

在制定監(jiān)督制度時，應該對國庫發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、具體操作流程予以明確，尤其是對在監(jiān)督過程中發(fā)現問題的處理方式予以明確規(guī)定，同時增加對在監(jiān)督預算收支業(yè)務處理過程中發(fā)現的違規(guī)問題劃分責任，使地方各級國庫監(jiān)督管理工作依法有據開展。

（五）著力強化制度落實

制度的建設是基礎，制度的落實是關鍵。要將制度執(zhí)行情況作為國庫制度建設的重要一環(huán)，通過國庫實地業(yè)務檢查等方式加大對地方國庫制度建設工作的檢查力度，通過采取風險評估、跟蹤問責等多種方式確保各項制度執(zhí)行到位。對有章不循、違規(guī)操作的情況，要責令整改并實行責任追究。通過建立科學高效的內控管理機制，提高基層國庫的制度執(zhí)行力，切實防范國庫資金風險。

參考文獻

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[2]王維民，聶剛，李佳.國庫資金風險防范體系研究[J].華北金融，2005，（2）：65-66.

作者簡介：原靜（1970-），女，河南封丘人，本科，經濟師；任慧新（1973-），女，河南輝縣人，本科，經濟師。