我國加入GPA的挑戰(zhàn)及其對(duì)策研究

【摘要】我國加入GPA的談判正在進(jìn)行中，GPA的啟動(dòng)必然會(huì)給我國政府和企業(yè)帶來許多挑戰(zhàn)，我國應(yīng)該積極主動(dòng)的面對(duì)這些挑戰(zhàn)，從完善制度建設(shè)、控制市場開放、推進(jìn)電子化采購技術(shù)以及提高企業(yè)競爭力等多方面出發(fā)，為加入GPA做好充分準(zhǔn)備。

【關(guān)鍵詞】GPA 政府采購 挑戰(zhàn) 對(duì)策

一、引言

（一）選題的背景及意義

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國際貿(mào)易自由化的發(fā)展，政府采購市場逐步從封閉走向開放。國際貿(mào)易組織在發(fā)達(dá)國家的極力倡導(dǎo)下制定了WTO《政府采購協(xié)議》（以下簡稱GPA）。該協(xié)議的目的就是推進(jìn)各國對(duì)本國政府采購市場的開放。[1]目前，加入?yún)f(xié)議的成員主要是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。我國在融入WTO的進(jìn)程中，不斷加快政府采購國際化進(jìn)程。2007年12月28日正式啟動(dòng)了加入GPA的談判，2008年與GPA成員開展了首輪談判，公布了加入GPA的初步出價(jià)清單，2010年提交了第一份修改后的出價(jià)，2012年5月4日在舉行的第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，我國承諾在2012年WTO政府采購委員會(huì)最后一次會(huì)議前，提交一份新的綜合性修改出價(jià)。但是我國的政府采購制度起步較晚，還沒有完善的體制，對(duì)最新版本GPA的研究才剛剛起步，所以在GPA框架下考察我國政府采購的專題文章不是很多，這種狀況與我國加入GPA談判的要求有較大差距。而且我國企業(yè)參與國際競爭的能力比較低，加入GPA必然會(huì)給我國政府和企業(yè)帶來許多挑戰(zhàn)。因此，我們關(guān)注和分析GPA框架下我國政府采購面臨的挑戰(zhàn)并探討相應(yīng)對(duì)策，對(duì)我國加入GPA以及加入后如何應(yīng)對(duì)的問題都具有深遠(yuǎn)的理論和實(shí)踐意義。

（二）研究方法和目的

本文試圖通過對(duì)新版GPA的認(rèn)真研究，從我國的政府采購現(xiàn)狀出發(fā)，全面分析我國加入GPA面臨的挑戰(zhàn)，并借鑒國外的一些有益經(jīng)驗(yàn)，提出了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策，為我國加入GPA、政府采購制度的完善、經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展盡一份力量。

二、GPA的簡要介紹

（一）GPA的概況

GPA是WTO的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，目的是建立一個(gè)有效的多邊體制，以實(shí)現(xiàn)國際貿(mào)易更大程度的自由化和擴(kuò)大化，改進(jìn)國際貿(mào)易的指導(dǎo)框架。[1]由WTO成員自愿加入。1979年只有美國、加拿大等少數(shù)幾個(gè)成員，現(xiàn)在增至41個(gè)國家和地區(qū)，主要以發(fā)達(dá)國家和地區(qū)為主，歐盟成員占了近70%。

（二）GPA的適用范圍

GPA對(duì)適用范圍做了明確的規(guī)定。采購主體以附件形式列入，清單以外的其他本國政府采購實(shí)體則不是。采購對(duì)象為貨物（不包括武器、彈藥、戰(zhàn)爭物資，其他產(chǎn)品都包括在內(nèi)）、工程（不包括基本建設(shè)工程特許合同的采購）和服務(wù)（除貨物和工程以外的任何采購）。契約形式?jīng)]有約束，主要包括購買、租賃、分期付款、有無期權(quán)購買以及產(chǎn)品與服務(wù)聯(lián)合的采購。采購限額明確規(guī)定各締約方中央政府為13萬特別提款權(quán)，地方政府和其他主體由各締約方自行列入GPA的附件中，但國際慣例比中央門檻高。GPA還規(guī)定了適用的排除，即政府在采購國家安全所需的物資時(shí)可以不適用該協(xié)議。[2]

三、我國加入GPA面對(duì)的挑戰(zhàn)

加入GPA對(duì)我國而言，在開拓全球政府采購市場的同時(shí)，還面臨很多的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)并非來自某個(gè)國家或個(gè)人的具體要求，而是源于GPA本身的要求，主要集中在政府采購制度、采購市場開放、采購技術(shù)手段、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展等方面。

（一）政府采購制度不完善

1.我國政府采購制度與GPA存在銜接問題。政府采購制度與GPA全面接軌是我國加入GPA必然面對(duì)的挑戰(zhàn)。根據(jù)GPA的規(guī)定，在該協(xié)議生效之日前必須制定與其相符合的政府采購法律、法規(guī)及管理程序。[3]因此我國政府從談判開始到正式加入前，必須遵循GPA的要求修訂、完善現(xiàn)行的政府采購法律體系。

與GPA相比，我國《政府采購法》在采購主體、采購對(duì)象、契約形式方面規(guī)定的范圍較窄；[4]在采購限額方面規(guī)定不明晰，沒有以法律的形式對(duì)采購限額標(biāo)準(zhǔn)做出明確具體的規(guī)定，實(shí)踐中與GPA成員相反；在采購方式和程序方面規(guī)定的過于簡略，缺乏配套的具體規(guī)范，操作性不強(qiáng)。我國現(xiàn)行政府采購的主要法規(guī)是《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，兩者的不協(xié)調(diào)以及在適用范圍上的重疊，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)管部門、監(jiān)管對(duì)象、審批機(jī)關(guān)、中標(biāo)原則和法律責(zé)任等方面會(huì)發(fā)生沖突，無法適應(yīng)GPA的需要。[5]

2.我國采購管理體制不健全。首先，缺乏規(guī)范的組織設(shè)置。我國現(xiàn)階段以集中采購方式為主，但機(jī)構(gòu)設(shè)置問題突出，表現(xiàn)為對(duì)集中采購機(jī)構(gòu)屬性缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，到底是“半政府機(jī)關(guān)”、“獨(dú)立事業(yè)單位”還是“特殊非營利企業(yè)”，存在爭論。[6]此外，各地方政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置存在差異，造成了市場的地區(qū)隔閡，降低了采購制度的透明度，導(dǎo)致供應(yīng)商在采購活動(dòng)中無所適從。

第二，缺乏有效的監(jiān)督管理。雖然我國政府采購管理體制改革取得了較大進(jìn)展，但是政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)“合署辦公”或“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，[6]行使政府采購監(jiān)督管理和具體采購事務(wù)雙重職能的情況還較為普遍。而且各監(jiān)督管理部門之間職責(zé)劃分不清晰、工作不協(xié)調(diào)。

第三，缺少專業(yè)化的隊(duì)伍。政府采購環(huán)節(jié)眾多，包括許多技術(shù)環(huán)節(jié)，同時(shí)還需要從業(yè)人員了解所采購的商品、服務(wù)、工程的相關(guān)市場行情、技術(shù)特性，尤其是國際采購時(shí)，還要掌握專業(yè)理論、業(yè)務(wù)操作、WTO相關(guān)規(guī)則、外語、國際貿(mào)易、公共關(guān)系、職業(yè)道德等知識(shí)。因此，對(duì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)要求較高，而目前我國還缺少這樣的人才。我國在服務(wù)職能和運(yùn)行效率上也有所欠缺，忽視了信息搜集和傳播工作，更缺少綜合的信息咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。[7]

（二）政府采購市場面臨調(diào)整

加入GPA要求開放國內(nèi)政府采購市場，那么我國原有的政府采購市場就要面臨調(diào)整。加入GPA后政府采購的市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)、供應(yīng)商都將發(fā)生變化。2011年中國政府采購規(guī)模為11332.5億元人民幣，按照其中的15%～20%對(duì)外開放這一保守比例計(jì)算，加入GPA后，市場對(duì)外開放規(guī)模約為1700億～2267億元人民幣（約合272億～363億美元）。也就是說，中國將有至少318億美元的政府采購市場對(duì)國外供應(yīng)商開放，國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品將直接面對(duì)國際競爭，政府采購主體和國內(nèi)供應(yīng)商需要盡快適應(yīng)。

加入GPA并不意味著中國政府采購市場必須全部對(duì)外開放。美國、日本等發(fā)達(dá)國家也沒有全面開放本國的政府采購市場。因此，控制政府采購市場開放的范圍和程度是我們加入GPA必須考慮的問題。

（三）政府采購技術(shù)手段落后

政府采購要求公開、透明、高效，要求采購人的利益最大化，因此需要信息手段的支持。[8]電子化政府采購模式作為一種新型的政府采購方式，適應(yīng)了全球貿(mào)易自由化與全球網(wǎng)絡(luò)化的要求，成為市場經(jīng)濟(jì)國家政府采購的必然趨勢。GPA引入了電子采購的內(nèi)容以創(chuàng)新政府采購方式，彌補(bǔ)其他采購方式的不足。而我國政府采購電子化水平落后，運(yùn)用信息手段進(jìn)行政府采購還需要一段路走。

（四）國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

加入GPA，開放政府采購市場會(huì)對(duì)我國某些產(chǎn)業(yè)造成沖擊。我國政府采購的重點(diǎn)商品和服務(wù)，如軟件、汽車等長期處于政府保護(hù)中，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏技術(shù)創(chuàng)新能力，國際競爭經(jīng)驗(yàn)不足，必將受到強(qiáng)烈沖擊。[9]政府采購從其誕生之日起就被賦予了保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的任務(wù)，無論是哪個(gè)國家都在設(shè)置各種符合WTO規(guī)則的限制性措施來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不受沖擊。因此如何充分利用現(xiàn)有規(guī)則保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，減小其所受沖擊是我們必須要考慮的問題。

（五）國內(nèi)企業(yè)缺乏國際競爭力

我國加入GPA將為企業(yè)發(fā)展帶來很大的挑戰(zhàn)。我國企業(yè)在商品和服務(wù)的品質(zhì)、技術(shù)、營銷網(wǎng)絡(luò)和售后服務(wù)水平等方面與發(fā)達(dá)國家相比處于劣勢。我國眾多生產(chǎn)企業(yè)對(duì)GPA的規(guī)則還很陌生，而國外供應(yīng)商都能夠熟練運(yùn)用GPA規(guī)則，在市場開放后，國內(nèi)企業(yè)很難與國外企業(yè)競爭。

總之，中國加入GPA會(huì)遇到很多挑戰(zhàn)，如果我們勇于面對(duì)挑戰(zhàn)和善于解決問題，挑戰(zhàn)也可以轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

四、中國加入GPA應(yīng)采取的對(duì)策

我們應(yīng)該積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，從完善制度建設(shè)、控制市場開放、推進(jìn)采購技術(shù)信息化以及提高企業(yè)能力等多方面出發(fā)，為加入GPA做好充分準(zhǔn)備。

（一）建立全面和統(tǒng)一的政府采購制度

1.修改和完善現(xiàn)行政府采購法律體系。修改現(xiàn)行的《政府采購法》中與GPA相沖突的規(guī)定，對(duì)GPA中模糊的規(guī)定做出有利于我國的合理解釋，補(bǔ)充具體規(guī)定；完善《政府采購法》的配套法規(guī)，使各種法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)；還要相應(yīng)制定一些可操作性的實(shí)施細(xì)則，使我國的政府采購工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

2.設(shè)置專門的統(tǒng)一的政府采購機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國家一般都由政府設(shè)立專門從事政府采購的機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦政府采購政策管理辦公室、加拿大的采購中心、韓國的國家供應(yīng)局等。[9]根據(jù)我國國情，我們應(yīng)成立專門的、隸屬于各級(jí)政府的、性質(zhì)屬于非盈利性事業(yè)法人的政府采購中心，統(tǒng)一各地政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置。

3.建立相互制約的政府采購監(jiān)督體制。我們應(yīng)該鞏固和完善“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機(jī)制，建立政府采購審查與仲裁機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步落實(shí)政府采購各方當(dāng)事人的職責(zé)，形成財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等部門共同參與監(jiān)督的多元化監(jiān)管機(jī)制，[10]努力營造公平、競爭、透明、誠信的政府采購環(huán)境。

4.加強(qiáng)政府采購機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的政府采購隊(duì)伍，以滿足采購活動(dòng)國際化、專業(yè)化、規(guī)范化的需要。盡快建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度，規(guī)范政府采購用人機(jī)制；建立和完善培訓(xùn)及考核機(jī)制，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，使其系統(tǒng)掌握國際政府采購規(guī)則，特別是熟練掌握與國際接軌的采購技術(shù)，把握好國內(nèi)政府采購政策要求與國際對(duì)等規(guī)則的界限，避免各種不規(guī)則操作引起的糾紛；建立專門的政府采購信息服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，以低盈利的價(jià)格提供政府采購信息，為中國企業(yè)抓住政府采購市場開放的機(jī)遇，積極參與外國政府采購活動(dòng)，提供有力的支持。

（二）循序漸進(jìn)，有次序地開放政府采購市場

從國際上的實(shí)踐來看，政府采購市場的開放都講究漸進(jìn)性與次序性。美國加入GPA后在電信領(lǐng)域仍不對(duì)歐盟開放；泰國法律規(guī)定，如本國產(chǎn)品符合國家標(biāo)準(zhǔn)，只要價(jià)格不高于其他國家產(chǎn)品的10%則優(yōu)先購買本國產(chǎn)品等等。[11]我國也可以循序漸進(jìn)，有次序的開放政府采購市場。對(duì)國外供應(yīng)商的進(jìn)入采用逐步準(zhǔn)入原則；采購實(shí)體由中央向地方、政府向事業(yè)、國有企業(yè)逐步開放；區(qū)域從經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海向內(nèi)地逐步推進(jìn)；產(chǎn)業(yè)由競爭力較強(qiáng)的辦公設(shè)備、家用電器、電子、紡織等產(chǎn)業(yè)向幼稚產(chǎn)業(yè)逐步開放，重點(diǎn)保護(hù)戰(zhàn)略性、主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于有關(guān)國計(jì)民生、涉及國家安全和公共利益的產(chǎn)業(yè)或部門，則可運(yùn)用GPA中的相關(guān)條款和國際經(jīng)驗(yàn)合法規(guī)避不予開放；采購類別由商品貨物向工程及服務(wù)逐步開放。

（三）推進(jìn)信息化政府采購建設(shè)

借鑒GPA成員國先進(jìn)的政府采購手段，比如德國聯(lián)邦一級(jí)政府的所有通用貨物和服務(wù)都是通過政府統(tǒng)一開發(fā)的電子平臺(tái)采購；墨西哥實(shí)行政府采購網(wǎng)上訂貨。[12]以現(xiàn)代先進(jìn)信息化技術(shù)為支撐，建設(shè)全國管理交易系統(tǒng)。還可以利用GPA中關(guān)于發(fā)達(dá)國家在電子化政府采購方面向發(fā)展中國家提供無條件技術(shù)援助的規(guī)定，推進(jìn)我國的電子化政府采購建設(shè)，接軌國際政府采購技術(shù)，如建立政府采購的國際投招標(biāo)系統(tǒng)和平臺(tái)，以及建立國際融資和信用系統(tǒng)，以便保證國際采購活動(dòng)的進(jìn)行。

（四）利用GPA規(guī)則保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展

利用GPA規(guī)則立法保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家利益。根據(jù)協(xié)議的例外條款和關(guān)于發(fā)展中國家的特殊待遇及技術(shù)援助規(guī)定，設(shè)立政府采購準(zhǔn)入制度，最大限度的保護(hù)和促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展。[3]比如在政府采購立法中，使用外匯支付平衡、國家安全、保護(hù)環(huán)境等“協(xié)議例外”的正當(dāng)理由，禁止或限制外國供應(yīng)商進(jìn)入我國政府采購市場的某些領(lǐng)域，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；[9]規(guī)定國際采購的本地的產(chǎn)品和勞動(dòng)含量，保護(hù)國內(nèi)企業(yè)；要求貿(mào)易補(bǔ)償來培育本國產(chǎn)業(yè)或改善國際收支。

（五）加強(qiáng)企業(yè)能力建設(shè)，提高企業(yè)國際競爭力

一方面發(fā)揮我國企業(yè)本土優(yōu)勢，在保持原有的政府采購渠道和份額的基礎(chǔ)上開創(chuàng)國內(nèi)政府采購市場的新領(lǐng)域；另一方面，要利用政府采購市場之間對(duì)等開放的機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，積極參與國際政府采購市場的競爭。

加大自主創(chuàng)新的科研投入，提高我國企業(yè)產(chǎn)品科技含量，形成一大批我們自己的具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)與品牌，具有國際競爭力的產(chǎn)品和企業(yè)。

增強(qiáng)企業(yè)對(duì)國際政府采購市場的參與意識(shí)，鼓勵(lì)那些具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品和服務(wù)，積極進(jìn)入國際政府采購市場。采取金融信貸、國外保險(xiǎn)和擔(dān)保制度等政策手段，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與國際政府采購競爭的積極性和主動(dòng)性。

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作者簡介：陳文（1987-），女，河南信陽人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2011級(jí)稅務(wù)專業(yè)碩士，研究方向：稅收理論與政策。