從國外經(jīng)驗(yàn)看我國的住房保障制度

【摘要】目前國內(nèi)多數(shù)學(xué)者對(duì)中國的住房保障體系的研究都是從探究國外住房保障的經(jīng)驗(yàn)入手。本文也從這個(gè)角度出發(fā)，通過文獻(xiàn)資料總結(jié)了歐美地區(qū)德國、英國、美國，亞洲地區(qū)的日本、新加坡及中國香港的住房保障制度經(jīng)驗(yàn)，并以這些經(jīng)驗(yàn)為模板為我國的住房保障制度提出參考意見。

【關(guān)鍵詞】住房保障 公共福利住房 住房補(bǔ)貼 購房支持 政策支持

住房保障制度，從廣義上理解即為政府保障社會(huì)住房資源的分配，以求得社會(huì)的穩(wěn)定和整體福利的增進(jìn)。從狹義來講，其最終目的就是保障社會(huì)上最弱勢的那一部分人，也能夠居有其所，滿足其生存所必須的條件。目前全球許多社會(huì)比較進(jìn)步的國家，都有根據(jù)自身國情設(shè)定的住房保障制度。通過比較研究一些國家卓有成效的住房保障制度，可以對(duì)目前中國的住房保障困境提供有益的啟示。

一、國外住房保障制度簡介

（一）政府福利房保障政策

1.德國的公共福利住房制度。政府結(jié)合社會(huì)上各方面的力量共同建造住宅建筑物，建好后主要面向經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)比較重的人群出售或出租，例如多子女家庭、殘疾人、低收入者以及養(yǎng)老金少或領(lǐng)救濟(jì)金的居民。這套公共福利住房制度使德國住房短缺的問題得到根本解決，并一度成為保障低收入人群住房問題的重要手段。

2.美國的公共住房政策。美國的這些公共住房由政府參與建造，為低收入家庭提供。聯(lián)邦政府對(duì)于符合要求的入住居民，收取占家庭收入20%左右的租金，其他超過部分由政府財(cái)政補(bǔ)貼。這一保障制度不僅保障了低收入家庭，也保障了退休老年群體的住房問題。并且政府對(duì)于承建這些公共住房的開發(fā)商提供低息貸款等優(yōu)惠政策。

3.新加坡的公共租屋計(jì)劃。新加坡每五年都制定一個(gè)建造“組屋”計(jì)劃，旨在保障全民住房的政府租屋計(jì)劃。這個(gè)惠及全民的住房保障計(jì)劃，由政府大力扶持和補(bǔ)貼，并為其公共組屋的建造注入了大量的貸款和津貼。到如今，新加坡85%的居民都居住在由政府建造出售的組屋內(nèi)，其中大部分住戶已經(jīng)擁有組屋產(chǎn)權(quán)，一度使新加坡成為全球國民擁屋率最高的國家之一。

4.香港公屋制度。香港自從五十年代推出公屋制度，旨在解決中低收入階層以及老年人的住房問題。這種制度主要包括以下幾個(gè)層次：第一是針對(duì)低收入家庭推出的公共租住屋，以及針對(duì)中低收入家庭置業(yè)需求而推出的公租房折價(jià)出售計(jì)劃。第二是針對(duì)長期租住房屋的群體，提出租者購其屋計(jì)劃，但主要針對(duì)90年代之前建造的房屋。第三是針對(duì)中等收入人群推出的住房保障計(jì)劃。針對(duì)收入水平不足以購置市場價(jià)房屋，但又無資格申請(qǐng)公共租房的中等收入群體，政府委托香港房屋協(xié)會(huì)興建公共房屋，以限制轉(zhuǎn)售時(shí)間的條件售予符合條件的中等收入群體。第四是針對(duì)香港老年群體住房保障需要而設(shè)立的，主要是政府考慮到老齡化社會(huì)的到來，老年群體人數(shù)增多，健康護(hù)理、福利保障方面的需求而推出的住房福利計(jì)劃。

（二）住房補(bǔ)貼政策

1.德國的房屋租賃及房租補(bǔ)貼制度。德國制定《租房法》來規(guī)范房屋租賃市場的秩序。對(duì)房屋租賃合同的簽訂、解除、時(shí)間期限效力等做出詳細(xì)規(guī)定。例如規(guī)定一旦租房合同成立，即長期有效，房東無法定事由不得隨意解除合同。這樣的一種制度，其實(shí)是在最大限度的保護(hù)租戶的住房利益，保障正常尋租住戶能夠得到長期住房保障，不因房東的個(gè)人意志或其他突發(fā)事由而影響其住房問題。德國的房租由政府指導(dǎo)價(jià)格，其價(jià)格被限定在保障租戶長期權(quán)益的基礎(chǔ)上。并規(guī)定但凡收入條件達(dá)不到租住適合自身居住房屋時(shí)，即可向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼。

2.美國的住房補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠。針對(duì)美國的中低收入者，美國政府以發(fā)放房券的形式直接補(bǔ)貼租戶，以補(bǔ)貼那些房租占家庭總收入超過了25%的家庭。這是美國住房保障的一個(gè)典型特點(diǎn)。政府為保障各層次人群的住房福利，對(duì)于收入水平處于中低檔的群體，也設(shè)置了一定的稅后減免政策，以鼓勵(lì)中低收入家庭也能夠購買的起自有產(chǎn)權(quán)住房。政府利用稅收調(diào)控的手段來保障中低收入群體的住房問題，減少了直接行政干預(yù)而帶來的市場成本增加。

3.日本分層次的租房保障制度。日本政府和地方公共團(tuán)體針對(duì)低收入人群提供價(jià)格低廉的房屋出租。針對(duì)中等收入人群，由地方公共團(tuán)體提供特定優(yōu)良租賃住宅，這種類型的住宅建設(shè)多由民間承建，然后由公共團(tuán)體購買向特定階層提供，國家不再參與。另外還有一種專門針對(duì)老年人的老年人優(yōu)良租賃住宅，其建造和提供方式與中等收入群體的特定優(yōu)良租賃住宅相同，而且有專門的地方住宅公團(tuán)或社會(huì)福利法人管理。

（三）購房支持制度

1.德國住宅儲(chǔ)蓄制度及購建房財(cái)政稅收的優(yōu)惠。德國的住宅儲(chǔ)蓄制度是為了幫助個(gè)人實(shí)現(xiàn)購建房而建立的互助合作融資體系。主要的形式是，先進(jìn)行儲(chǔ)蓄，當(dāng)儲(chǔ)蓄金額達(dá)到一定比例后，才可以為自身購建房申請(qǐng)貸款。德國住房儲(chǔ)蓄銀行、住宅互助儲(chǔ)金信貸社、住宅信貸協(xié)會(huì)、私人建筑協(xié)會(huì)和公營建筑協(xié)會(huì)都是在吸收個(gè)人存款的基礎(chǔ)上，發(fā)放房地產(chǎn)貸款。這種專項(xiàng)的房地產(chǎn)儲(chǔ)蓄貸款，儲(chǔ)蓄利率固定，貸款利息低廉，與德國資本市場的關(guān)聯(lián)度不大，利率不受供求關(guān)系和通貨膨脹等因素的影響。再加之政府對(duì)住宅價(jià)格的調(diào)控，使得住宅儲(chǔ)蓄的購買力不會(huì)發(fā)生大的變化。因此，德國的住房融資有將近一半來自這種住房儲(chǔ)蓄。另一方面，政府又鼓勵(lì)私人自建房，或按照市場價(jià)購房。通過減免稅和其他獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼的形式來資助私人購建房者。

2.英國的購房保障政策。英國政府近年來的住房政策主要針對(duì)幫助低收入人群能夠買得起公共住房，并在2004年專門對(duì)此發(fā)布了《住房法》。2006年英國政府在此基礎(chǔ)上開始實(shí)施一項(xiàng)“分享式產(chǎn)權(quán)購房計(jì)劃”，幫助公房租戶、無房或棲身臨時(shí)住所家庭、首次購房者和社區(qū)關(guān)鍵崗位人員，如教師、護(hù)士和警察等購買住房。另外，具體有針對(duì)購買首套房的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼的福利，對(duì)收入較低、年齡較輕的首次購房者及不能得到建筑協(xié)會(huì)貸款的購房者，采取固定利率的辦法，由地方政府提供貸款等方面的福利。

3.美國購房金融支撐體系。針對(duì)美國低收入家庭購置自有產(chǎn)權(quán)住房，除了稅收減免優(yōu)惠外，政府還為這個(gè)群體提供購房貸款保險(xiǎn)，由聯(lián)邦政府擔(dān)保，目的是為了降低中低收入家庭的購房首付款。與此同時(shí)，銀行可以將住房抵押貸款證券化，從而使商業(yè)銀行資金流動(dòng)性增強(qiáng)，這樣的政策有利于刺激銀行對(duì)于房地產(chǎn)政策的積極性回應(yīng)。

4.新加坡的中央公積金制度。新加坡的住房保障制度以中央公積金制度為主體，這是根據(jù)其1955年頒布的《中央公積金法》而設(shè)定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，是國家規(guī)定的一種強(qiáng)制社會(huì)保障。公積金的繳交由雇主和雇員各按雇員工資收入的一定比例逐月繳納，公積金的本息歸雇員所有，通過強(qiáng)制加納、限制使用的方式實(shí)行。

（四）住房保障制度的政策支持

1.法律保障。各個(gè)住房保障制度運(yùn)行卓有成效的國家和地區(qū)，都有著完善及嚴(yán)密的法律體系做支撐。例如，美國針對(duì)住房保障制度的各項(xiàng)法律頒布十分詳盡，有《住房法》、《住宅抵押貸款法》、《國民住房法》、《國民可承擔(dān)住宅法》等，都是針對(duì)低收入群體的住房保障法律詳文規(guī)定，以保障美國公民的基本住房權(quán)益。日本通過法律建構(gòu)了多層次保障住房供給體系，以期針對(duì)不同階層不斷完善保障住房結(jié)構(gòu)，有《公營住宅法》、《住宅金融公庫法》、《住宅公團(tuán)法》、《產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者住宅資金融通法》和《住生活基本法》等40多部與住房保障密切相關(guān)的法律、法規(guī)。新加坡頒布的《建屋與發(fā)展法》《建屋局法》和《特別物權(quán)法》等法令既保障了政府公共住房福利在民眾分配中的公平合理性，又使得新加坡不同階層的居民都享有了政府提供的住房福利。

2.土地供給。日本政府運(yùn)用各種形式處理國家與土地所有者之間的權(quán)益關(guān)系，以保障國民住房用地的供給。其次，日本政府用財(cái)政對(duì)住房保障進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，主要由針對(duì)居民個(gè)人的住房補(bǔ)貼以及財(cái)政撥款支持的住房貸款的發(fā)放。新加坡專門頒布《土地征用法令》，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造公共租屋。以此法令來保障政府建造公共住房的土地供給問題。

3.保障制度監(jiān)管體系。在一個(gè)有效的住房保障制度運(yùn)行的過程中，如果能有良好的監(jiān)督體系，將起到事半功倍的效果。例如香港的公屋制度的實(shí)行就有一套嚴(yán)密的監(jiān)督體系。在香港，申請(qǐng)公屋如果弄虛作假很可能被刑事起訴。而為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公屋濫用方面的調(diào)查及執(zhí)法工作，香港房屋署還成立了“打擊濫用公屋資源特遣隊(duì)”。這樣的一些監(jiān)管最大限度的維護(hù)了政府推行公屋制度的初衷。

二、我國住房保障制度現(xiàn)狀及問題

目前我國的住房保障制度，簡單來說，分為三個(gè)板塊。第一是住房公積金制度。第二是經(jīng)濟(jì)適用房制度。第三是廉租房制度。我國實(shí)行的這些制度主要目標(biāo)也是解決國民住房特別是中低收入人群的住房問題。但目前制度運(yùn)行出現(xiàn)了一些瓶頸。

一是住房公積金惠及目標(biāo)人群不明確。住房公積金制度針對(duì)的目標(biāo)人群沒有明確定位，但從現(xiàn)實(shí)制度的情況來看，受惠最多的是中高收入工薪階層，低層工薪階層所受福利微乎其微。

二是住房保障的法律體系不夠嚴(yán)密，政策執(zhí)行持續(xù)性不夠。中國的住房保障制度，許多都是國務(wù)院、住建部、中國人民銀行等國家行政職能部門下達(dá)的指導(dǎo)性文件，真正形成法律的文件并不是特別多，法律權(quán)威能夠保障其政策執(zhí)行性和連續(xù)性的是少之又少。

三是經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房制度的實(shí)行沒有得到有效監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房的保障目標(biāo)是低收入人群，但現(xiàn)實(shí)情況是，由于其準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度的實(shí)行缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致這個(gè)保障政策被很多“走關(guān)系”的人鉆了空子，部分真正需要的弱勢群體被排除在外。而針對(duì)廣大中間階層民眾住房保障的政策幾乎很少。

四是住房調(diào)控政策涉及了高端和低端人群，卻讓中間階層處于住房保障的真空地帶。高端人群可以按照市場行情購入住房，低端人群住房問題有國家的廉租房以及經(jīng)濟(jì)適用房制度來保障。在大城市工作的中等收入人群，買房跟不上房價(jià)上漲速度，租金也成為不小的生活壓力。例如剛畢業(yè)進(jìn)入社會(huì)的青年群體，國家針對(duì)這樣一些特殊的群體的住房問題沒有明確的保障。

三、國外經(jīng)驗(yàn)給予我國住房保障制度建設(shè)的啟示

一是制定細(xì)致的分層次的住房保障政策。針對(duì)目前的租房、購房市場作出實(shí)地調(diào)研，確保住房保障政策貼近實(shí)際。首先要對(duì)目前需要得到住房保障的人群進(jìn)行細(xì)分，根據(jù)不同的目標(biāo)人群，制定不同層次的保障政策。

二是推出適合中國國情的公共福利房，并制定嚴(yán)格的準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度。從國外經(jīng)驗(yàn)可以看出，要解決住房問題，不能光靠市場，還要依靠政府力量推行保障中低收入人群的公共住房。并且為防止公共住房資源的合理分配，政府針對(duì)公共住房申請(qǐng)和退出方面要做出詳盡的規(guī)定和監(jiān)管。

三是為推行住房保障制度實(shí)施相應(yīng)的政策支持。首先是完善我國住房保障相關(guān)的法律法規(guī)，保證其政策的執(zhí)行力和持續(xù)性。其次，由于我國是土地國有，因此住房保障的土地供給方面，政府也應(yīng)該調(diào)節(jié)市場需求與福利保障需求的土地分配量。

四是住房補(bǔ)貼與購房支持。針對(duì)不同收入的家庭，實(shí)行不同等級(jí)的住房補(bǔ)貼，這樣可以緩解政府提供公共住房的壓力，轉(zhuǎn)移一部分群體去租住私人住房。

五是購房金融支撐。引導(dǎo)有購房需求的國民通過參與住房金融保障體系，幫助其實(shí)現(xiàn)購房目標(biāo)。除去現(xiàn)行的住房公積金制度改革，使其更具有保障針對(duì)性以外，我國還可以推行其他的購房金融支持體系，例如與商業(yè)銀行聯(lián)合推行住房儲(chǔ)蓄貸款計(jì)劃等。

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作者簡介：方晶晶（1984-），女，湖北枝江人，廣西大學(xué)商學(xué)院金融專業(yè)碩士研究生，研究方向：國際金融；余永波（1988-），男，湖南辰溪人，廣西大學(xué)商學(xué)院金融專業(yè)碩士研究生，研究方向：銀行管理。