北歐福利國家的財政政策

摘 要：致力于提升社會福利水平的財政政策經(jīng)濟(jì)理論為北歐國家的財政政策制定和執(zhí)行提供了理論框架，使北歐國家逐步發(fā)展為福利國家。然而本文認(rèn)為該理論的某些假設(shè)并不切合實際。

關(guān)鍵詞：財政政策；福利國家；政策制定

Abstract：Fiscal policy theory which intends to upgrade social welfare level is the theoretical framework of Northern European countries fiscal policy formulation and implication，which helps the Northern European countries become welfare countries gradually. However，this paper considers that some hypothesis of this theory is not accordance with the reality.

Key Words：fiscal policy，welfare country，policy formulation

中圖分類號：F11.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）07-0068-04

在二十世紀(jì)50和60年代，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注“集體行動”（collective action）。“如果一個國家并非是個人融入整體的有機(jī)單位，也沒有一個關(guān)心世人的統(tǒng)治者”，而且國家僅重視個人的意見，那么，如何基于個人選票的綜合結(jié)果來指導(dǎo)政策制定？首先選民選出自己在政府中的代表，然后這些代表們可能會按照選舉前的承諾來制定政策。不過，這些代表可能并不能正確理解選民意見，甚至還有可能故意曲解選民的意見，來為自己或團(tuán)體謀取私利。此外，選民可能沒興趣投入時間和金錢來研究具體政策，因為投資意味著成本，他們可能認(rèn)為自己的選票在百萬選票中微不足道，不會改變選舉結(jié)果，從而使問題更為復(fù)雜。隨著政府職能的擴(kuò)大以及選民隊伍的壯大，這一問題變得更加突出。選民很有可能會選擇“理性無知”（rationally ignorant）。因此，“中間選民”的概念是沒有價值的。有關(guān)“集體行動”的論述很有意思也充滿智慧，但它對政策的實際制定并不能產(chǎn)生多大影響。

除了各種理論外，歷史上有些事件可能對其后政府職能的影響更大、更持久，并推動了政府支出的增長。這些事件包括二十世紀(jì)30年代的大蕭條、前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)以及“凱恩斯革命”（Keynesian Revolution）等。

一、財政政策經(jīng)濟(jì)理論

北歐地區(qū)包括5個國家：丹麥、芬蘭、挪威、瑞典和冰島，其中，瑞典的面積最大、人口最多。在有影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家和其他專家的推動下，迫于各種各樣的政治壓力，北歐國家于二十世紀(jì)50年代啟動了一項進(jìn)程，該進(jìn)程使之在隨后數(shù)年內(nèi)發(fā)展成為世界上最發(fā)達(dá)的“福利國家”。而在進(jìn)程啟動的20年前，“堅定的自由放任主義學(xué)說還主導(dǎo)著瑞典的經(jīng)濟(jì)學(xué)講壇”，其他北歐國家也是如此。在這一轉(zhuǎn)變期間，一些創(chuàng)建了“財政政策經(jīng)濟(jì)理論”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)指引施加了一定的影響，其中最重要的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)這樣表述：“經(jīng)濟(jì)學(xué)家的目的必須是創(chuàng)建一種經(jīng)濟(jì)模型，從而能夠提供有關(guān)財政政策效果的相當(dāng)準(zhǔn)確的信息”。財政政策經(jīng)濟(jì)理論借鑒了弗里希和廷伯根（R.Frisch 和 J. Tinbergen）的觀點，即政府設(shè)定了一些擬實現(xiàn)的目標(biāo)，同時也擁有可用來實現(xiàn)目標(biāo)的政策工具。該觀點用于財政領(lǐng)域就是財政政策經(jīng)濟(jì)理論。該理論重點關(guān)注政府?dāng)M實現(xiàn)的目標(biāo)、所擁有的工具以及二者之間的關(guān)系。在此理論下，政府目標(biāo)不僅僅限于凱恩斯主義的充分就業(yè)目標(biāo)，其最終目標(biāo)設(shè)定為提升社會或集體福利水平。

哈韋爾莫（Haavelmo）提出，“所謂的福利國家是指，無論在短期內(nèi)還是長期內(nèi)，該社會的最終目標(biāo)是為其人民謀取經(jīng)濟(jì)福利”，“福利國家在現(xiàn)有社會下構(gòu)建了一套監(jiān)管規(guī)則體系，社會成員在此體系的約束下開展活動，實現(xiàn)該社會特有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在目標(biāo)實現(xiàn)后，社會成員再推動政治程序來改變游戲規(guī)則。因此，從中長期來看，規(guī)則并非完全的內(nèi)生變量，它可以隨游戲的發(fā)展而改變。這與布坎南（James Buchanan）的觀點是不同的，他認(rèn)為，除非經(jīng)歷艱難的政治程序，否則規(guī)則、尤其是憲法確定的規(guī)則是無法改變的。

財政政策經(jīng)濟(jì)理論的主要內(nèi)容是，政策制定者通過實施一定的規(guī)則和政策來實現(xiàn)提升社會福利水平的目標(biāo)。這與公共選擇學(xué)派或意大利《稅收原理及方法》一書中的觀點相去甚遠(yuǎn)。社會福利不僅僅反映為某一單項指標(biāo)，比如就業(yè)或者經(jīng)濟(jì)增長率，而是多項經(jīng)濟(jì)或社會指標(biāo)。具體指標(biāo)由政策制定者來選擇，政策制定者隨著時間變化或政權(quán)更迭對指標(biāo)排序做出調(diào)整。在民主國家中，政策制定者尊重選民的意見，指標(biāo)排序會根據(jù)選民在民主選舉時表達(dá)的意愿來調(diào)整。此外，規(guī)則也應(yīng)因時而變。

反映社會福利的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)增長、生產(chǎn)率增長、通脹率、貿(mào)易平衡、收入分配、貧困率、適齡勞動力等特定人群的失業(yè)率、女性就業(yè)率等。社會指標(biāo)包括預(yù)期壽命、犯罪率、識字率、環(huán)境質(zhì)量、患病率以及房屋擁有率等。

財政政策工具包括不同的稅種、稅收減讓、稅率等稅制特征，各類支出，支出特征等。在凱恩斯主義框架下，財政赤字可以作為一項財政工具來實施，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策和充分就業(yè)目標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、充分就業(yè)政策正是二十世紀(jì)60年代美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主流考慮，其他可用的非財政經(jīng)濟(jì)工具包括匯率、利率、監(jiān)管工具等。

在滿足一定技術(shù)條件的情況下，可以求出實現(xiàn)社會福利最大化的各項工具的值。不過值得一提的是，現(xiàn)實生活中無法對社會福利進(jìn)行量化。實際上，社會福利是一個虛擬概念，而不是一個可以量化的值。因此，現(xiàn)實中只能由高層政策制定者來就各項指標(biāo)變動對社會福利的影響做出判斷和評估。鑒于此，對政策制定者保持信任是至關(guān)重要的因素。如果單純基于數(shù)學(xué)求解的角度，則可能會得出需要對政策工具做出很大幅度甚至不切實際的調(diào)整，或者在實際操作中可能會遇到因僵化的財政法規(guī)等制約而無解的難題。在擁有有效工具的情況下，為實現(xiàn)社會福利最大化，對政策工具做出的調(diào)整很可能在技術(shù)上和政治上均可行。不過，技術(shù)上可行并不代表政治上可行，或者技術(shù)解并不被重要政治集團(tuán)認(rèn)可為最優(yōu)。

上述討論的實質(zhì)就是財政政策理論。這一理論主導(dǎo)了北歐國家的理論界和思想界，并為這些國家及其他國家的財政工作提供了重要的理論框架。得益于這一理論，北歐國家主要在1960年至1975年間逐步發(fā)展成為福利國家。1969年，基于對該理論發(fā)展及相關(guān)計量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的貢獻(xiàn)，廷伯根和弗里希獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。1974年和1989年，米爾達(dá)和哈韋爾莫（Myrdal 和 Haavelmo）也因此分別榮獲了諾貝爾獎。該理論主要論述了政府的職能，以及為實現(xiàn)理想政府職能開發(fā)出的政策工具。該理論還認(rèn)為，雖然社會福利無法計量，但可以大概就其具體內(nèi)容達(dá)成一致意見。鑒于北歐國家的社會同質(zhì)化特征，而且人們的社會歸屬感和凝聚力較強(qiáng)，對政府人士充滿信任，這一理論對北歐國家而言并非不切實際。即使如此，該理論仍存在一些問題。

二、財政政策理論的假設(shè)

大多數(shù)理論都有假設(shè)，有時是明確的，有時是隱含的；有時切合實際，有時比較理想化。那么，財政政策理論隱含了哪些重要假設(shè)？這些假設(shè)切合實際嗎？我們就此討論如下：

假設(shè)一：首先假設(shè)存在一個神經(jīng)中樞，或是辦公室或是其他地方，“政府”在此決定政策目標(biāo)及政策工具，以實現(xiàn)社會福利最大化的最終目標(biāo)。這個神經(jīng)中樞可以是總統(tǒng)、總理或者擁有實權(quán)的財政部長的辦公室。不過，米爾達(dá)（Myrdal）將其稱為“有關(guān)單一集合主體的幻覺”，因為實際上會存在政治價值相沖突的多個主體。神經(jīng)中樞較大程度上意味著存在一個統(tǒng)一集權(quán)的政府，因為除非中央能夠較緊密地控制地方行為，或者地方政府、機(jī)構(gòu)與中央政府的目標(biāo)大體一致并能配合行動，財政分權(quán)會使問題復(fù)雜化。而且，不能存在任何的委托—代理問題。所以，此類政府更有可能存在于一個同質(zhì)社會中。此外，神經(jīng)中樞還意味著預(yù)算統(tǒng)一完整，只有支出的管理由地方負(fù)責(zé)；而擁有政治權(quán)力、管理工具以及管理技能的總理、總統(tǒng)或財政部長負(fù)責(zé)制定預(yù)期目標(biāo)，并據(jù)此對政策工具做出方向及程度上的必要調(diào)整。

上述假設(shè)的另一層含義是所有預(yù)算有關(guān)的事項都要納入預(yù)算程序，任何一項預(yù)算決定都不能由不負(fù)責(zé)預(yù)算的機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)、地方政府、國有企業(yè)或者中央銀行來做出，而必須納入預(yù)算程序。所有預(yù)算決定，不管正式還是非正式的，都要直接或間接地由神經(jīng)中樞控制。雖然各級政府、各個擁有獨立權(quán)力的機(jī)構(gòu)或者政策不一的各部委會存在意見上的分歧，但不能出現(xiàn)各自決策的現(xiàn)象。而且，各級政府以及預(yù)算外機(jī)構(gòu)的預(yù)算都必須具有硬約束。此外，該假設(shè)還意味著可以隨時修正之前的錯誤政策，比如過于慷慨的養(yǎng)老金支出等。

當(dāng)政策制定者就政策目標(biāo)或政策工具存在分歧時，必須在神經(jīng)中樞內(nèi)部予以解決。這涉及到政治權(quán)力、管理控制權(quán)以及政治權(quán)力的分權(quán)程度和運(yùn)用方式。政治權(quán)力部分來源于選民對政府的支持，部分是由一國憲法決定的。在現(xiàn)實世界中，政府對官僚機(jī)構(gòu)的實際控制力也是影響政治權(quán)力的一項因素。

假設(shè)二：政府代表人士在政策決策時應(yīng)考慮公眾的利益，而不為其個人私利或者某一特殊團(tuán)體、地區(qū)的利益所左右。選舉過程之外，不存在強(qiáng)大的有效的游說團(tuán)體，也不存在腐敗、尋租或國家俘獲（state capture）等現(xiàn)象。政策制定者不會實施有違公眾利益的“庶民”政策，即使該政策短期內(nèi)深受歡迎，并有助于執(zhí)政當(dāng)局贏得連任。而且，選舉周期對預(yù)算決策不會產(chǎn)生影響。但實際上，包括公共選擇學(xué)派在內(nèi)的很多文獻(xiàn)研究表明，上述假設(shè)在有些國家非常不切實際。此外，各國政府的差異很大，上述假設(shè)對有些政府很適用，而對有些政府而言則根本無法達(dá)到。

假設(shè)三：在預(yù)算決策時，政府能夠買到最好的經(jīng)濟(jì)分析和經(jīng)濟(jì)計量模型。這些分析和模型必須基于可靠的數(shù)據(jù)、無偏預(yù)測以及籍以建立起政策工具與政策目標(biāo)變動之間關(guān)系的合理的為人所接受的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。

基于上述分析，政策制定者應(yīng)該能夠較準(zhǔn)確地預(yù)測出某種政策工具的一定變化將引起相應(yīng)政策目標(biāo)產(chǎn)生多大變動，并且不會出現(xiàn)基于直覺、印象、意識形態(tài)、錯誤數(shù)據(jù)、有偏預(yù)測、選舉承諾或僅僅是出于對抗前任政府而進(jìn)行決策的現(xiàn)象。

幫助創(chuàng)建了“財政政策經(jīng)濟(jì)理論”的倫德伯格（Lundberg）委員會就致力于實現(xiàn)上述理想結(jié)果。但是，對凱恩斯經(jīng)濟(jì)計量模型的熱情過后，盧卡斯等其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究對上述模型能否得出可靠的預(yù)測結(jié)果提出了強(qiáng)烈的理論上的質(zhì)疑。基于凱恩斯假設(shè)的穩(wěn)定政策模型因以下兩點而受到批評：一是認(rèn)為政策制定者免于政治干擾，因此其政策決策不會受到政治因素或選舉周期等因素的影響。鑒于此，這些政策制定者能夠做到“以豐補(bǔ)歉”，長期內(nèi)可以保持財政平衡，因此不會出現(xiàn)任何政府債務(wù)的積累。二是認(rèn)為公眾對政策只會消極反應(yīng)。即在政策出臺前或?qū)嵤r，公眾不能預(yù)測到政策的實施及其效果，因此也不會理性應(yīng)對。而且，公眾不會對財政赤字的不可持續(xù)性產(chǎn)生擔(dān)憂，從而影響經(jīng)濟(jì)主體的心理及其決策。

假設(shè)四：財政政策工具通常寫入法律。因此，只有通過實施新法或修訂舊法才能對政策工具做出改變。這就提出一個問題：行政長官對政府立法部門的管控力有多大？美國的經(jīng)驗表明，行政長官的權(quán)力有限，而且行政長官和立法機(jī)構(gòu)可能為不同的黨派所控制。行政長官的管控力受社區(qū)同質(zhì)性以及財政制度等因素的影響。有時候，立法的實際結(jié)果可能與其初衷大相徑庭，而且并不必然是結(jié)果好于初衷。此外，提交給議會的法案及通過的法律應(yīng)該具體且盡可能不模糊。而且，法律不能導(dǎo)致有關(guān)各方的信息不對稱或解讀不一，包括政府與公眾之間、政策制定者與擬寫法律的公務(wù)員之間以及政策制定者與法規(guī)實施者和管理者之間等。

應(yīng)盡量明確某部法律是關(guān)于哪種政策工具的，在某部法律中明確擬改變的政策工具以及擬影響的政策目標(biāo)是可以做到的。此外，法律應(yīng)盡可能避免處理或針對多個目標(biāo)。正如廷伯根（Tinbergen）所強(qiáng)調(diào)的，雖然經(jīng)濟(jì)政策中用一項政策工具來影響多個目標(biāo)的現(xiàn)象并不少見，但通常比較低效。

假設(shè)五：行政機(jī)構(gòu)對政策工具必須擁有民主社會所能實現(xiàn)的最大程度的控制權(quán)。（1）立法機(jī)構(gòu)必須擁有批準(zhǔn)或否決行政長官所提議案的特權(quán)。此外，立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)擁有以一定方式完善、闡明或修改所提議案的特權(quán)。但是，如果未經(jīng)行政長官同意，立法機(jī)構(gòu)不能對議案做出根本性改動，或者不適當(dāng)?shù)赝涎訉ψh案的處理。政府行政機(jī)構(gòu)而不是議會依據(jù)憲法的明確授權(quán)控制經(jīng)濟(jì)政策工具。（2）政府各部門必須相互協(xié)調(diào)、和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，不能各自推動存在沖突的立法。我們所稱的“神經(jīng)中樞”必須能夠處理解決任何內(nèi)部沖突。（3）大多數(shù)自主性支出或稅收決定必須在預(yù)算年度內(nèi)實施。除了必需數(shù)年方能完成的大額投資項目，預(yù)算授權(quán)的支出項目不能延跨幾個預(yù)算年度來實施。當(dāng)然，與養(yǎng)老金支付等有關(guān)的項目或者會降低政府自由度的項目不受此限制。如果尚存在大量未使用資源或未償付債務(wù)，則不應(yīng)認(rèn)定預(yù)算年度已經(jīng)結(jié)束，否則財政政策對經(jīng)濟(jì)及預(yù)算效果的影響更難確定。當(dāng)然，沒有實質(zhì)性理由認(rèn)為預(yù)算年度必須是一年。（4）在上游由行政長官做出、議會批準(zhǔn)的決定，不能在下游因各層面存在的委托—代理問題而被扭曲。中央部委、公共機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)甚至地方部門都可能產(chǎn)生委托—代理問題。如果委托—代理問題比較嚴(yán)重，上層發(fā)出的信號在下游部門實施時就會遭到扭曲。因此，當(dāng)政策效果傳導(dǎo)到居民層面時，則可能與其初衷已大相徑庭（坦齊，2000）。如果委托—代理問題比較普遍，政策工具調(diào)整產(chǎn)生的影響將與所期望的相差甚遠(yuǎn)。立法越不清楚，人們越具有異質(zhì)性，委托—代理問題就會越嚴(yán)重。

三、財政政策實證理論

阿爾西納（Alberto Alesina）、塔貝利尼（Guido Tabellini）、德拉任（Alan Drazen）、佩爾松（Torsten Persson）、哈根（J.von Hagen）等經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)建了財政政策實證理論。該理論更加關(guān)注財政機(jī)構(gòu)及制度安排對政策效果的影響，并且認(rèn)為，圍繞預(yù)算程序的財政規(guī)定尤其重要。如果有了好的機(jī)構(gòu)和制度安排，就能夠?qū)嵤┖玫恼?，實現(xiàn)好的成效。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 GX）