信貸人權利保護與中小企業(yè)融資：德州案例

摘 要：根據世界銀行的研究，信貸人權利保護的有效性是影響中小企業(yè)融資的決定因素。我國由于法律不健全，對信貸人權利保護不足，嚴重影響到了中小企業(yè)融資，而山東省德州市以行政手段加大信貸人權利保護力度，提高了銀行放貸的信心和積極性，中小企業(yè)貸款增長重新進入快車道。本文結合該案例深入分析行政推動信貸人權利保護對中小企業(yè)融資問題的重要性、必要性和有效性，以期對解決我國當前階段中小企業(yè)貸款難問題有所裨益。

關鍵詞：信貸人權利；保護；中小企業(yè)；融資

Abstract：The government of Dezhou strengthens the protection of creditor’s rights through administrative measures. Therefore，the confidence and enthusiasm of bank lending is greatly improved，and the growth of SMEs loan re-enter the fast lane. In this paper，we analyze the importance，necessity and effectiveness of administrative measures to solve SMEs financing problems by promoting the protection to creditor’s rights，in order to provide relevant suggestions in the current stage of China.

Key Words：creditor’s rights，protection，SMEs，financing

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）07-0059-05

一、問題的提出

近年來，在中央與各級地方政府以及監(jiān)管部門的推動下，金融機構普遍設立了專營中小企業(yè)信貸業(yè)務的部門與機構，創(chuàng)新中小企業(yè)信貸品種，改革中小企業(yè)信貸業(yè)務考核機制，優(yōu)化中小企業(yè)信貸審批業(yè)務流程。同時，中小企業(yè)信用擔保體系不斷完善，動產抵押、倉單質押、知識產權質押等擔保方式不斷創(chuàng)新，財政貼息等一系列相關政策效果也初步顯現，中小企業(yè)融資難問題在一定程度上得到了緩解。然而2010年下半年以來，隨著國際經濟金融形勢的變化，中小企業(yè)經營狀況下滑，貸款風險加大；加上貨幣政策由適度寬松轉向穩(wěn)健，銀行信貸投放規(guī)模收緊，中小企業(yè)特別是小微企業(yè)貸款難問題又逐步凸顯，部分地區(qū)中小企業(yè)因貸款難陷入停產、半停產困境，有的企業(yè)甚至不得不求助高利率民間借貸，導致還款困難。

經濟主體以中小企業(yè)為主的山東省德州市在2010年下半年至2011年初也遭遇了這一問題，中小企業(yè)貸款不良率大幅增長，銀行惜貸傾向加劇，貸款增速大幅放緩，中小企業(yè)融資困境重現。當地人民銀行和政府部門果斷采取措施，通過以行政手段推動清收化解銀行不良貸款、用財政資金和土地置換銀行不良貸款的方法，加大信貸人權利保護力度，恢復了銀行信心，中小企業(yè)貸款增長重新進入快車道，取得了多贏局面。本文結合該案例深入研究信貸人權利保護對中小企業(yè)融資的重要性，以期對解決我國當前階段中小企業(yè)貸款難問題有所裨益。

二、信貸人權利保護的研究綜述

所謂信貸人權利保護（creditor right protection），就是通過建立完善法律框架和建立相應的擔保權益?zhèn)浒钢贫?，在擴大信貸范圍的同時，更好地保護金融機構的權利。信貸人權利保護的有效性，是影響中小企業(yè)融資的決定因素。據世界銀行投資環(huán)境局自2003年對全球120多個國家（包括中國）投資環(huán)境的調查，在影響中小企業(yè)融資效率的因素中，信貸人權利保護的重要性遠遠超出了信用體系、金融機構數量和利率市場化等其他外部條件。

目前我國對于信貸人權利保護的研究較少。中國人民銀行研究局2005年發(fā)布了《中國信貸人權利的法律保護報告》，這是中國央行與世界銀行集團外國投資服務局（FIAS）、國際金融公司中國項目開發(fā)中心（IFC-CPDF）聯合開展的研究項目，是對我國信貸人權利保護的第一次全面調查研究，其目的是從法律與金融相互關系的角度，從擔保權創(chuàng)設和契約安排、擔保權的優(yōu)化及優(yōu)先權、擔保權的公示、擔保權的實現等方面，分析中國信貸人權利保護的現狀和存在的問題，研究如何保護信貸人權利，改善企業(yè)融資尤其是中小企業(yè)融資環(huán)境，促進經濟發(fā)展。該報告認為我國擔保制度偏重于不動產擔保，動產擔保制度薄弱，其結果一方面導致銀行抵押資產中房地產比重過高，銀行風險集中；另一方面，限制了可供選擇的擔保范圍，增加了中小企業(yè)融資的難度；據此提出了構建現代擔保制度、更好地保護信貸人權利的立法和政策建議。

后來的研究也基本延續(xù)了這一思路。梁笛（2007）認為通過立法對金融機構的信貸權利進行保護，可以鼓勵金融機構對中小企業(yè)放貸，這包括兩方面：當中小企業(yè)發(fā)生違約后，增加中小企業(yè)拖欠債務的成本，使中小企業(yè)自身產生還款的動力；抵押擔保制度的有效性使得金融機構更容易掌握企業(yè)的還貸能力。王維旭（2010）認為信貸人權利保護法律體系與中小企業(yè)的信貸融資效率存在正相關關系，相關法律制度的完善必然會影響到企業(yè)的融資結構和融資成本，從而影響企業(yè)的融資效率。隨著信貸人權利保護法律體系的完善，中小企業(yè)的融資效率逐步提高。加強信貸人權利的保護程度，增加中小企業(yè)拖欠貸款的成本，中小企業(yè)將有更強的還貸激勵，使銀行更愿意為中小企業(yè)提供貸款，降低企業(yè)的融資成本。

上述研究只停留在法律層面，而且過分側重開發(fā)動產抵押擔保市場，期望以此緩解中小企業(yè)擔保難問題，對于行政手段則未涉及。在我國當前階段，法律體系仍很不完善，雖然動產擔保的范圍逐步擴大，但中小企業(yè)貸款中法律范疇內的信貸人權利保護仍困境重重，特別是在中小企業(yè)的主要聚集地——縣域，很多權利仍需要行政權力來保障，本文就以此為切入點，引入信貸人權利的行政保護概念，完善信貸人權利保護體系。

三、信貸人權利保護對中小企業(yè)融資的重要性：德州案例

（一）近年來中小企業(yè)貸款蘊含風險不斷增大

德州市地處山東省西北部，是經濟欠發(fā)達的農業(yè)大市，工業(yè)以中小企業(yè)為主，受中小企業(yè)貸款難因素影響，該市多年來貸款增長水平一直在低位運行。但自2007年以來，在國家一系列政策推動下，該市金融機構積極響應政策號召，采取多種措施不斷加大對中小企業(yè)的信貸投放力度，推動了全市貸款的快速增長。2008年貸款增加80.96億元，同比多增26.67億元，增量是2007年的1.5倍；2009年貸款增量再創(chuàng)新高，增加170.59億元，增量是2008年的2.1倍。該市每年新增企業(yè)貸款的95%以上都投向了中小企業(yè)，其中小企業(yè)貸款增長尤為迅速。

由于中小企業(yè)規(guī)模小、抗風險能力差、生存周期短，所以貸款風險也更大。德州市各銀行小企業(yè)信貸業(yè)務在快速發(fā)展的同時，保持著高比例的客戶市場退出率。以該市S銀行為例，該行從開辦小企業(yè)信貸業(yè)務以來，年均市場退出率超過30%。在中小企業(yè)貸款高速增長的同時，其中蘊含的風險也不斷增大。2009年金融危機沖擊下，中小企業(yè)經營狀況下滑，導致德州市保持多年的貸款不良額和不良率雙降局面被打破，全市金融機構貸款不良貸款余額居全省第三位。

（二）銀行“惜貸”使中小企業(yè)貸款再陷困境

金融危機的影響本來就使銀行對貸款投放持較為審慎的態(tài)度，不良貸款增長更使各行提高了門檻，“惜貸”情緒加重。2010年，德州市部分企業(yè)因生產經營困難、資金鏈斷裂等原因出現貸款逾期或欠息所造成的信貸風險，引起多家省級金融機構的高度關注，4家國有商業(yè)銀行省行均派檢查組到德州對信貸業(yè)務進行現場檢查，部分行授信權限被上收，信貸計劃被否決。

2010年德州市貸款增加136.64億元，同比少增19.41億元，增長17.67%，增速低于2009年7.62個百分點，貸款增量在全省列倒數第三。不良貸款的高企不僅影響到各國有商業(yè)銀行上級行對德州轄區(qū)整體授信的額度和權限，部分不良貸款率過高的縣域也遭遇“區(qū)域限批”。2011年初，某國有銀行按信用環(huán)境優(yōu)劣對縣域支行進行等級劃分，把全省縣支行分成ABCD四級，德州市沒有1家A級行，有4個縣支行屬于D級行；而另一家國有銀行在全省選出了30個重點支持的縣，德州只有禹城躋身其中，列第30名。2011年第一季度，德州市貸款增加31.57億元，同比少增31.9億元，不足上年同期增量的一半；比年初僅增長3.47%，增速分別低于全國、全省3.03個和0.79個百分點。

與此同時，由于省級金融機構普遍實行嚴格的信貸規(guī)模控制制度，審批權限上收，而中小企業(yè)受國外訂單減少、原材料價格上漲、用工成本上升等因素影響，經營狀況下滑，貸款難度加大，信貸資源更多地流向大企業(yè)和大項目。截至2011年第一季度末，德州市中小企業(yè)貸款余額464.27億元，比年初僅增加15.70億元，同比少增16.1億元，比2009年同期也少增8.21億元。貸款難導致中小企業(yè)資金鏈緊張，不良貸款率的持續(xù)高企又引發(fā)銀行進一步收緊貸款，中小企業(yè)貸款難問題日益加劇。

（三）信貸人權利保護的法律途徑受阻，行政手段效果明顯

在外需銳減、內需不旺的背景下，眾多中小企業(yè)訂單不足，經營陷入困境，倉單、存貨等動產擔保物價格大幅下降，加上市場低迷，銀行即便想執(zhí)行擔保，也難以找到買家處置擔保品；而且中小企業(yè)貸款在不動產和動產抵押、質押的擔保方式之外，幾乎無一例外的都有第三方保證的方式，且互保、聯保、循環(huán)擔保的情況非常常見。如果銀行強制執(zhí)行擔保，信貸風險將會通過擔保鏈傳遞到更多的企業(yè)，甚至會使很多經營正常的企業(yè)也因此資金鏈斷裂，貸款成為不良。這不僅會使銀行遭受更大的損失，也有引發(fā)區(qū)域金融風險的可能。在這種情況下，銀行束手無策，只能求助于地方政府。

人民銀行德州市中心支行在日常對金融運行情況監(jiān)測中也發(fā)現這一問題，并從維護地方金融穩(wěn)定的角度向地方政府提出了可行的建議。德州市委市政府高度重視此事，認為保護信貸人權利、化解不良貸款、防止銀行出現損失是解決這一問題的根本。2011年4月16日，德州市政府召開了全市金融生態(tài)環(huán)境建設工作會議，決定在全市統(tǒng)一組織開展金融生態(tài)環(huán)境百日集中整治活動，利用一百天時間，做到重點督辦金融案件全部或基本得到解決；信貸訴訟案件審結70%以上，已進入執(zhí)行程序的案件執(zhí)結70%以上；不良貸款率降到計劃指標。通過促使企業(yè)兼并重組、法院強制執(zhí)行、行政處罰等經濟、法律和行政措施，集中整治期間共清收不良貸款7.66億元，化解隱性貸款風險13億元；重點督辦的24個因企業(yè)經營管理不善造成大量不良貸款的案件，有10個完全得到化解；督促法院加快案件審結進度，已立案的504起案件，審結390起，審結率77.4%；公安部門處罰惡意逃廢債務案件58起；紀檢、監(jiān)察機關紀律處分302人；通過司法手段處理了兩起較大的惡意逃廢銀行債務行為。截至2011年9月末，全市不良貸款額比活動初期減少20.66億元，不良貸款率下降2個百分點。各縣市區(qū)都建立了聯席會議制度，為持續(xù)開展金融生態(tài)環(huán)境建設打下了堅實基礎。

2012年初，德州市政府召開全市金融工作會議，專門安排部署信貸人權利保護工作，著力實施“四個一批”：一是重組整合消化一批。對有重組希望的風險企業(yè)，利用招商引資和本地大企業(yè)并購等方式，搞好重組整合。二是完善手續(xù)充抵一批。對各金融機構名下使用或實際控制的土地，特別是縣級農聯社過去的建設用地，手續(xù)不完善的要盡快完善，通過增值沖抵部分不良資產。三是土地變性填充一批。對那些重組無望，但名下尚存土地資源的企業(yè)，可以對土地實行二次招拍掛，讓接收土地的企業(yè)先行拿出資金解套。四是以土地資源置換一批。對歷史遺留下來的涉政類不良貸款和資不抵債但處理不好可能會影響穩(wěn)定的企業(yè)，要求每個縣市區(qū)劃出100畝可變現的土地進行置換，爭取一次性化解到位。會議確定全市2012年用財政資金和可變現的土地置換銀行不良貸款70億元，其中上半年置換42億元，確保年末全市不良貸款率降至2.2%以下，低于全省平均水平。

在地方政府推動下，銀行的資產被保全，信貸風險得到化解，不良貸款快速下降，得到了各金融機構的充分肯定。2012年，銀監(jiān)部門取消了對各商業(yè)銀行德州市分行的特別監(jiān)管，各商業(yè)銀行省行也恢復了其存量續(xù)授信權限等信貸業(yè)務審批權限。

（四）信貸人權利保護效果顯現

信貸人權利得到充分保護，銀行隨之恢復了放貸的信心。2011年1—4月份貸款同比少增41.18億元，而自當年4月份開展生態(tài)環(huán)境百日集中整治活動以來，貸款增速逐步加快，5—12月份貸款同比多增12.89億元，增量、增速在全省的排名也明顯提高，2011年6月份，德州市貸款增量、增速分別躍居全省第11名和第8名。

2012年初德州市金融工作會議召開之后，貸款投放進一步邁入快車道。2012年1—2月份，全國貸款同比少增1268億元，山東省貸款同比少增31.3億元，在此背景下，德州市貸款延續(xù)2011年下半年以來的增長勢頭，前兩個月增加30.32億元，同比多增6.49億元，增長3.05%，增幅同比提高0.43個百分點。2012年3月，德州市貸款繼續(xù)快速增長，當月增加32.2億元，同比多增18.77億元。整個一季度貸款增加62.52億元，增長6.28%，分別高于全國和全省2個和1.74個百分點，列全省第6位，為歷史同期最好水平。

德州市對信貸人權利的保護工作還得到了異地股份制銀行的高度認可，異地銀行對德州市企業(yè)的貸款自2011年下半年以來也持續(xù)快速增長，其中2012年第一季度同比多增36.76億元。北京銀行濟南分行對德州市11個縣市區(qū)和兩個經濟開發(fā)區(qū)的中小企業(yè)同時發(fā)行13支集合票據，總金額達30億元。

四、法律手段的無奈：縣域中小企業(yè)貸款中信貸人權利法律保護面臨的困境

（一）中小企業(yè)貸款風險高，信貸人權利保護問題更需加強

銀行貸款屬于債權融資，銀行對借款人只能定期收取利息和到期收回本金，在貸款期間銀行對借款企業(yè)沒有剩余索取權和控制權，只有當企業(yè)違約或者破產時，債權銀行才擁有對抵押品的所有權和企業(yè)的控制權。和企業(yè)股東相比，債權人所面臨的信息不對稱問題可能更加嚴重，因此銀行貸款對法律和信用環(huán)境的依賴程度很高。根據世界銀行的評估，我國屬于對信貸人權利保護嚴重不足的國家之一。隨著改革的不斷深化，地方政府干預銀行經營、協(xié)助企業(yè)逃廢銀行債務的行為已較為少見，金融生態(tài)環(huán)境得到了前所未有的好轉。但值得關注的是，由于中小企業(yè)大都為家族經營，經營治理欠佳，抗風險能力差，而且一旦中小企業(yè)貸款出現問題，其擔保品作為第二還款來源很難執(zhí)行，即便執(zhí)行也難以覆蓋風險，所以銀行往往面臨損失。更為關鍵的是，中小企業(yè)生存周期短，大部分企業(yè)在短短幾年內便走向衰亡。民建中央2010年發(fā)布的專題調研報告《后危機時代中小企業(yè)轉型與創(chuàng)新的調查與建議》顯示，中國中小企業(yè)目前平均壽命僅3.7年。在這種情況下，對中小企業(yè)的貸款面臨更大的風險，信貸人權利保護問題更需要加強。

（二）信貸人權利缺乏保護成為制約后危機時代中小企業(yè)融資的瓶頸

2009年以來，受國際金融危機以及原材料和勞動力價格上漲、外貿政策調整等因素的影響，部分中小企業(yè)經營出現困難，銀行貸款風險隨之增加且不斷暴露。以德州市為例，該市2009年開始不良貸款率持續(xù)高企，防風險、降不良成為了銀行的主要工作，信貸審批權限紛紛被上收。銀行疲于應付化解不良貸款和上級檢查，對于貸款發(fā)放既無權限也無精力；另一方面，隨著經濟的逐步好轉，中小企業(yè)資金需求不斷增強，卻告貸無門。不良貸款成為制約中小企業(yè)貸款的瓶頸，如何保護信貸人權利，盡快化解不良貸款風險成為影響中小企業(yè)融資的關鍵因素。

（三）法律手段對中小企業(yè)貸款中信貸人權利保護存在明顯不足

在關于信貸人權利保護的框架中，合同的完備性和抵押制度的有效性是核心內容。合同的完備性要求信貸人權利保護的契約安排存在制度約束。國際上信貸人權利保護契約條款的內容主要包括：聲明與保證條款、約定事項條款（約束條款） 和違約事件及約定救濟手段條款。而抵押擔保制度額有效性包括明確抵押擔保的范圍，建立統(tǒng)一、可靠的登記制度，提高訴訟與法律執(zhí)行的效率等內容。目前，我國還沒有關于信貸人權利保護的完整法律，相關條款散見于《民法》、《商業(yè)銀行法》以及最高法院的司法解釋中，而且這些法規(guī)對保護債權人還存在許多問題。從貸款合同的完備性上看，國內銀行的貸款合同通常僅有幾頁內容，對于貸款的基本要素進行規(guī)定外，很少有關于聲明與保證條款、約定事項條款（約束條款）和違約事件及約定救濟手段條款的內容。中國信貸人權利保護方面存在一些制度性問題，嚴重影響了商業(yè)銀行對中小企業(yè)的融資行為。不僅如此，我國在執(zhí)法過程中也存在多種問題，擔保債權執(zhí)行時間冗長，程序復雜繁瑣，而且執(zhí)行擔保債權的環(huán)節(jié)多、費用高，個別金融機構執(zhí)行擔保債權整體費用占訴訟的最高比例達到了1/3以上，銀行“贏了官司賠了錢”的情況也屢見不鮮。法律渠道對于中小企業(yè)貸款中信貸人權利保護存在明顯的不足。

五、地方政府推動的效用：信貸人權利保護中法律手段的有效補充

（一）地方政府有推動信貸人權利保護的動力

信貸人權利保護不力的突出表現就是地方不良貸款額的增加和不良貸款率的上升，這兩項是衡量區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境的主要指標，而金融生態(tài)環(huán)境則是影響貸款投放的關鍵因素。對于這一點地方政府已有充分的認識。2007年德州市政府頒布了《德州市金融生態(tài)環(huán)境建設考核評價辦法》；2008年德州市委考核辦又正式將優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境工作納入了對各縣（市）科學發(fā)展綜合考核內容；2009年，德州市委市政府又將金融工作列入對各縣（市）的年終單項考核，進一步強化了金融生態(tài)環(huán)境建設的考核力度。2007—2010年，市政府連續(xù)4年召開全市金融生態(tài)環(huán)境建設專題會議，營造了政府主導、多方協(xié)作、合力推進的金融生態(tài)環(huán)境建設良好氛圍。在考核壓力下，地方政府積極優(yōu)化當地金融生態(tài)環(huán)境，而加強對信貸人的權利保護、化解不良貸款則成為當務之急。

另一方面，金融機構的區(qū)域限批政策是推動地方政府加大信貸人權利行政保護力度的重要因素。近年來金融機構對于區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境越來越重視，對于地方不良貸款率高度關注，將指標較差的區(qū)域列為“高風險區(qū)”，在信貸審批上程序嚴格，個別銀行還實行了“區(qū)域限批”政策。這一做法對地方政府觸動極大，因為一家銀行的不良貸款率可能導致多家銀行均不再放貸，直接影響當地經濟發(fā)展。從這一角度出發(fā)，地方政府對于任何一家金融機構的不良貸款均有及時協(xié)助處置的動力。

（二）地方政府有推動信貸人權利保護的能力且效率更高

對金融機構的信貸權利進行保護，可以鼓勵金融機構對中小企業(yè)放貸，這包括兩個方面：一是當中小企業(yè)發(fā)生違約后，增加中小企業(yè)拖欠債務的成本，使中小企業(yè)自身產生還款的動力。二是中小企業(yè)出現經營問題的確不具備還款能力時，地方政府可以幫助其進行債務重組。地方政府可以調動與協(xié)調的部門眾多，對于惡意逃廢銀行債務的企業(yè)或個人，可以采取綜合手段予以制裁，督促其歸還貸款。對于經營出現問題的企業(yè)，地方政府可以協(xié)調國有企業(yè)為其提供擔?；驎簳r承接貸款，為財務重組提供便利；對于確實無法償還的貸款，還可以通過國有資產置換等方式協(xié)助金融機構化解不良。

德州市某造紙企業(yè)在4家銀行的不良貸款達3億元，企業(yè)根本無法償還，而貸款擔保主要是通過其他企業(yè)保證的形式，擔保企業(yè)也大都資金緊張，根本無力代償貸款。在這種情況下，一旦企業(yè)破產，銀行貸款損失率將超過70%。當地縣政府牽頭進行債務重組，協(xié)調縣內的5家民營企業(yè)分頭承擔該企業(yè)的全部貸款，利息由縣財政下屬的投資公司承擔，按時付息，銀行對貸款展期。企業(yè)甩掉了包袱，輕裝上陣，然后再從外地引入實力強的企業(yè)入股，增強企業(yè)實力，逐步還清貸款本金。這一方式得到各行的充分肯定，但如果沒有地方政府的行政推動，這根本就不可能實現，銀行必定會面臨損失。

六、啟示與建議

（一）信貸人權利保護對緩解中小企業(yè)貸款難具有重要意義

中小企業(yè)貸款風險大，銀行會經常面臨不良貸款處置問題，而如果損失較大，銀行就不得不考慮壓縮這一業(yè)務。所以保護信貸人的權利，最大限度地保全銀行資產、降低銀行損失，可以增強銀行放貸的信心，有助于增加對中小企業(yè)的信貸投放。

（二）在當前階段行政手段推動信貸人權利保護具有更好的效果

我國目前法律體系尚不完善，單純依靠法律手段無法實現信貸人權利的有效保護，所以需要行政力來推動，特別是在中小企業(yè)聚集的縣域地區(qū)，行政手段對于保護信貸人權利更有優(yōu)勢。因此，地方政府應高度重視這一問題，加強行政手段對信貸人權利的保護力度，推動當地金融生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化和中小企業(yè)信貸的增長。

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（責任編輯 耿 欣；校對 GX）