人民銀行開展預(yù)算資金績效評估工作的探討

摘 要：建立預(yù)算資金的績效管理機(jī)制、開展預(yù)算績效評估是促進(jìn)人民銀行提高預(yù)算管理水平的有效途徑。本文在分析人民銀行實(shí)施績效評估的優(yōu)勢和面臨困難的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討了建立績效評估機(jī)制的前期準(zhǔn)備工作，并以反假貨幣經(jīng)費(fèi)為例，提出了對行政事業(yè)類支出進(jìn)行績效評估的實(shí)施方案，為人民銀行全面開展預(yù)算績效評估提供一定參考。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；績效；評估

Abstract：Establishing budget funds performance management mechanism and assessment is an effective way to improve the level of budget management of the PBC. In this paper，based on the analysis of the advantages and the difficulties faced by the PBC in performance evaluation implement，it focuses on the preparatory work PBC did to establish performance evaluation mechanism. It also takes the funds which used for anti-counterfeit currency as example，in order to come up with the proposal for performance evaluation of the administrative expenditure，and to provide reference for the PBC budget performance evaluation.

Key Words：budget，performance，assessment

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）07-0047-03

一、人民銀行預(yù)算績效評估的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是指根據(jù)部門使命、部門目標(biāo)確定預(yù)算資金支出范圍和金額的公共管理模式。在這一模式下，績效管理的重點(diǎn)是看“花的錢是否值得”，是否有利于提高工作人員的責(zé)任意識，有利于控制和節(jié)約成本，提高資金使用效率，目標(biāo)為構(gòu)建覆蓋“事前績效目標(biāo)、事中績效運(yùn)行、事后績效評估和反饋”全過程的管理體系框架。其中，績效評估是績效管理的核心，完善的績效評估制度是健全績效管理機(jī)制的關(guān)鍵?？冃гu估是指通過選取合理的財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，按特定程序和標(biāo)準(zhǔn)對一定時(shí)期內(nèi)各職能部門的績效進(jìn)行客觀、公正和準(zhǔn)確的評估，從而反映其在評估期內(nèi)的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況及其績效成果。

人民銀行的預(yù)算資金績效管理，應(yīng)立足于中央銀行職能特點(diǎn)，圍繞履職需要和業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)，在現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，將績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督融為一體，實(shí)現(xiàn)人民銀行預(yù)算管理模式從投入型向支出型的轉(zhuǎn)變。人民銀行績效評估的目標(biāo)是建立有效的預(yù)算激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)職能部門提高服務(wù)水平，節(jié)約運(yùn)行成本，加強(qiáng)過程控制，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)人民銀行組織價(jià)值的最大化。

二、人民銀行實(shí)施績效評估的優(yōu)勢分析

（一）預(yù)算管理工作機(jī)制日漸成熟完善

人民銀行自2006年實(shí)行部門預(yù)算，預(yù)算管理理念已較為普及，各級分支機(jī)構(gòu)現(xiàn)已形成以會計(jì)財(cái)務(wù)部門為核心，辦公室、科技、貨幣金銀、人事、后勤等預(yù)算資金使用部門組成的職責(zé)明確、協(xié)調(diào)合作的預(yù)算管理工作機(jī)制，預(yù)算管理的責(zé)任意識和法律觀念日益深化。同時(shí)，各級分支機(jī)構(gòu)建立起預(yù)算管理責(zé)任與考核機(jī)制，對預(yù)算管理的各項(xiàng)工作進(jìn)行跟蹤評價(jià)，保障了預(yù)算編制、分配、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，為績效評估的開展提供了有力的組織和制度支持。目前，部門預(yù)算工作開展多年，各級分支機(jī)構(gòu)已逐步培養(yǎng)出一批對人民銀行預(yù)算工作比較了解、具有預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的人才，為績效評估的開展提供了一定的人力支持。

（二）實(shí)施項(xiàng)目資金“追蹤問效”，為績效評估積累了一定經(jīng)驗(yàn)

自2008年開始，部分分支機(jī)構(gòu)制定了專門的檢查輔導(dǎo)辦法，對縣支行辦公樓維修改造項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、審計(jì)等實(shí)施“追蹤問效”。中心支行根據(jù)“完成一個(gè)維修改造項(xiàng)目，即徹底改善一個(gè)縣支行辦公條件”的目標(biāo)，要求縣支行確定維修改造可行性方案、提報(bào)詳細(xì)的資金預(yù)算并報(bào)分行備案，分行審查確定是否安排項(xiàng)目以及具體分配的金額，打破了以前年度對預(yù)算資金平均分配的慣例，體現(xiàn)了績效評估的結(jié)果導(dǎo)向原則。中心支行全程參與對維修改造資金的使用和控制，加強(qiáng)對項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂、材料采購等環(huán)節(jié)的跟蹤管理，嚴(yán)格按工程進(jìn)度合理撥付資金，確保以有限的資金做更多的事，體現(xiàn)了績效評估的效率要求。分支機(jī)構(gòu)委托有資質(zhì)的審計(jì)中介對維修改造項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)，符合績效評估的公開、公正要求，保障了評估結(jié)果的客觀性、權(quán)威性和準(zhǔn)確性。

（三）集中采購工作的深入開展為績效評估提供了技術(shù)支持

人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)的集中采購工作開展多年，現(xiàn)已建立起較為完備的工作機(jī)制，在采購計(jì)劃的制定、采購項(xiàng)目的立項(xiàng)、采購過程的評審、采購結(jié)果的驗(yàn)收、采購結(jié)果的統(tǒng)計(jì)分析等方面，積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。集中采購的多個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)了績效管理的思想：一是通過分析需求，制定集中采購計(jì)劃，體現(xiàn)了績效評估的目標(biāo)導(dǎo)向要求。二是以招投標(biāo)等方式確定供應(yīng)商，確定最優(yōu)采購方式，體現(xiàn)了績效評估的效率要求。三是集中采購管理過程中，各職能部門形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的管理模式和責(zé)任意識，為開展績效評估奠定了組織基礎(chǔ)。

三、人民銀行實(shí)施績效評估所面臨的現(xiàn)實(shí)困難

（一）績效評估尚未形成廣泛的群眾基礎(chǔ)

在人民銀行現(xiàn)行預(yù)算管理機(jī)制下，預(yù)算管理側(cè)重于控制超支，涉及的主要為會計(jì)財(cái)務(wù)和相關(guān)預(yù)算資金使用部門，其他職能部門因主要負(fù)責(zé)專業(yè)事項(xiàng)辦理，對預(yù)算具體情況了解不深，績效觀念和責(zé)任意識尚未深入人心?？冃гu估需要各部門結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃在預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算資金使用效率等多方面開展自評及考評，如果缺乏職能部門的理解和支持，績效評估的預(yù)期目標(biāo)將難以達(dá)到。

（二）績效評估結(jié)果并非為評價(jià)預(yù)算資金績效的唯一依據(jù)

人民銀行作為中央銀行，在履行制定和實(shí)施貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定等職責(zé)過程中容易受到經(jīng)濟(jì)、社會等諸多因素的影響，預(yù)算資金績效的制約因素較多且量化較為困難，績效評估結(jié)果只能夠反映通過特定評估方法和程序得出的結(jié)論，無法囊括所有因素產(chǎn)生的影響，不能完全作為判斷人民銀行管理和使用預(yù)算資金效益和效率的依據(jù)。

（三）績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)仍存技術(shù)性難題

根據(jù)人民銀行承擔(dān)的職責(zé)，很多預(yù)算支出的成效不易進(jìn)行指標(biāo)化，績效評估指標(biāo)的科學(xué)性、合理性和可操作性難以準(zhǔn)確把握。例如，居民對假幣的識別能力不能直接體現(xiàn)在收繳的假幣數(shù)量上，安全防衛(wèi)水平不能直接體現(xiàn)在安全設(shè)施的建設(shè)數(shù)量上，此類預(yù)算支出在績效評估指標(biāo)設(shè)計(jì)方面的困難將影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

四、人民銀行預(yù)算資金績效評估的機(jī)制探討

從上世紀(jì)80年代英國政府的“雷納評估”，到1993年美國政府通過的《政府績效與評價(jià)法案》，預(yù)算績效管理與評估逐漸受到西方政府的重視與應(yīng)用。就我國而言，從建立預(yù)算績效評價(jià)體系，到推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度，國內(nèi)地方政府積極部署和推進(jìn)預(yù)算績效管理的試點(diǎn)工作，并取得了一定成效。人民銀行可以借鑒和運(yùn)用國內(nèi)外的做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身職能特點(diǎn)，從制度、技術(shù)和人才等方面入手，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，逐步建立起適合人民銀行業(yè)務(wù)需要的績效管理和評估機(jī)制。

（一）制定預(yù)算資金績效評估的制度規(guī)范

績效管理作用的發(fā)揮離不開它所應(yīng)用的組織環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行程序等制度規(guī)范。當(dāng)務(wù)之急是著眼于人民銀行預(yù)算資金管理機(jī)制現(xiàn)狀，堅(jiān)持制度先行，在實(shí)踐中不斷總結(jié)提升經(jīng)驗(yàn)，逐步構(gòu)建層級配套、功能協(xié)調(diào)、覆蓋到位的績效管理制度規(guī)范，推行結(jié)果導(dǎo)向的績效管理模式，夯實(shí)績效評估的制度基礎(chǔ)。

（二）建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系

績效評估指標(biāo)體系包括績效評估指標(biāo)、評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法等，科學(xué)、合理的績效評估指標(biāo)體系是開展績效評估的前提。人民銀行作為預(yù)算資金使用單位，績效評估的原則與其他政府部門有相似之處，但作為金融市場的調(diào)控者，在績效評估的方法等方面又存在較大差異。因此，需根據(jù)自身的履職特點(diǎn)和賬戶設(shè)置，建立有針對性的績效評估指標(biāo)體系，為績效評估提供有力的技術(shù)支持和操作依據(jù)。

（三）培養(yǎng)專業(yè)的績效評估人才

專業(yè)的績效評估人才、權(quán)威的績效評估團(tuán)隊(duì)是開展績效評估的保證。如果由人民銀行內(nèi)部人員實(shí)施績效評估，容易混同于常規(guī)的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致評估工作缺乏權(quán)威性；如果委托社會獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)則會加大費(fèi)用支出，而且對于一些特殊的項(xiàng)目，例如貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等，社會評估機(jī)構(gòu)也缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。因此，從長遠(yuǎn)規(guī)劃和成本考慮，應(yīng)考慮培養(yǎng)專業(yè)的績效評估人才，成立相對獨(dú)立的績效評估團(tuán)隊(duì)，從而保證績效評估的公開、公正和透明。

五、人民銀行預(yù)算績效評估實(shí)施方案的初步構(gòu)想

現(xiàn)以反假貨幣經(jīng)費(fèi)為例，探討績效評估的目標(biāo)設(shè)定、運(yùn)行監(jiān)控、實(shí)施評估和評估結(jié)果的運(yùn)用，通過運(yùn)用一定的評估方法、量化指標(biāo)及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對反假貨幣宣傳、培訓(xùn)的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果等進(jìn)行綜合性考核和評估。

（一）績效目標(biāo)設(shè)定

科學(xué)合理的績效目標(biāo)是預(yù)算編制安排的前置條件，是預(yù)算執(zhí)行、績效監(jiān)控和評估的依據(jù)。反假貨幣績效目標(biāo)應(yīng)根據(jù)貨幣金銀等部門在人民幣宣傳、培訓(xùn)方面所要達(dá)到的年度工作目標(biāo)設(shè)定，并在納入部門預(yù)算時(shí)進(jìn)行申報(bào)，與部門預(yù)算同步審核。假設(shè)年度目標(biāo)是提高城市居民對假幣的識別能力，維護(hù)人民幣正常的流通秩序。則其績效目標(biāo)可設(shè)定為：用盡量少的資金，提高某市居民對第五套人民幣的識別能力，維護(hù)該市人民幣良好的流通秩序。具體工作計(jì)劃包括：分2批印制10萬份反假宣傳材料用于廣場宣傳；制作反假宣傳片1部，通過該市電視臺循環(huán)播放；開展2次針對各金融機(jī)構(gòu)出納人員和所轄地區(qū)反假義務(wù)宣傳員的反假貨幣培訓(xùn)等。同時(shí)，貨幣金銀等部門還應(yīng)就上述工作計(jì)劃開展的必要性、可行性進(jìn)行論證，明確工作程序、方法、資金、職責(zé)分工等，從使用源頭確立對預(yù)算資金的績效約束。

（二）績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控的目的是發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，能夠及時(shí)采取措施予以糾正。對反假貨幣的績效運(yùn)行監(jiān)控可從以下幾個(gè)方面考慮：一是按季度開展業(yè)務(wù)總結(jié)并提交報(bào)告；二是由績效評估人員結(jié)合業(yè)務(wù)部門的總結(jié)，對其業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行跟蹤，判斷是否符合預(yù)期目標(biāo)，并提出糾正意見和建議。如果跟蹤監(jiān)控結(jié)果顯示，人民幣反假活動(dòng)的開展并未達(dá)到預(yù)期的效果，即可判斷與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生了偏移，績效評估人員應(yīng)對阻礙因素進(jìn)行排查，修正績效目標(biāo)或調(diào)整計(jì)劃步驟，確保下一階段業(yè)務(wù)開展方向的準(zhǔn)確性。

（三）績效評估實(shí)施

年度預(yù)算執(zhí)行完畢后，績效評估人員要及時(shí)對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果開展績效評估，查找資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定相應(yīng)改進(jìn)措施，進(jìn)一步提高預(yù)算資金的使用效率和效益?？冃гu估包括評估計(jì)劃、評估工具、評估方法和評估指標(biāo)。

1. 評估計(jì)劃。評估計(jì)劃包括評估目標(biāo)、評估對象、評估人員等。一是確定人民幣反假宣傳、培訓(xùn)的評估目標(biāo)為其預(yù)算績效目標(biāo)，評估對象為人民幣反假宣傳、培訓(xùn)預(yù)算資金的使用效率和效益，成立專人組成的績效評估小組。二是由績效評估小組下達(dá)通知，要求貨幣金銀等部門提交預(yù)算資金績效的自評報(bào)告等相關(guān)資料。三是績效評估小組結(jié)合各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息和資料，對人民幣反假宣傳、培訓(xùn)活動(dòng)實(shí)施情況進(jìn)行評估，對預(yù)算資金使用的效率和效益進(jìn)行判斷。

2. 評估內(nèi)容。評估內(nèi)容包括：人民幣反假宣傳、培訓(xùn)是否達(dá)到預(yù)期效果，預(yù)算資金使用是否符合高效、安全、規(guī)范的要求，與以前年度或其他區(qū)域相比目標(biāo)完成情況是否改進(jìn)或不足，沒有完成既定目標(biāo)的原因及補(bǔ)救措施等。

3. 評估方法。評估方法包括定量評估和定性評估。定量評估主要通過設(shè)置評估指標(biāo)體系分析實(shí)際情況與目標(biāo)之間的差異，得出評估結(jié)論。開展定量評估應(yīng)充分掌握以前年度反假宣傳、培訓(xùn)的基礎(chǔ)信息，利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法測定支出的標(biāo)準(zhǔn)值或標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，然后將實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行對比。例如，收集過去3—5年開展人民幣反假培訓(xùn)的數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)模型，確定出當(dāng)培訓(xùn)對象為200—300人之間時(shí)，人均標(biāo)準(zhǔn)支出為0.50萬元。如果預(yù)算年度相同情況下的人均標(biāo)準(zhǔn)支出為0.40萬元，則表明預(yù)算資金使用效率提高。定性評估主要采用問卷調(diào)查、對比分析、定期考核等方式分析實(shí)際情況與目標(biāo)之間的差異，得出評估結(jié)論。問卷調(diào)查主要用于分析反假宣傳、培訓(xùn)活動(dòng)的知曉度、關(guān)注度等情況；對比分析主要用于分析預(yù)算資金使用績效與同級分支機(jī)構(gòu)、往年同類活動(dòng)的差異；定期考核主要用于測定活動(dòng)效果，可通過抽樣調(diào)查的方式進(jìn)行。

4. 評估指標(biāo)。與評估方法相對應(yīng)，對人民幣反假宣傳、培訓(xùn)的評估指標(biāo)包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)包括工作量指標(biāo)和預(yù)算費(fèi)用效率指標(biāo)，其中，工作量指標(biāo)主要涉及的是預(yù)算年度內(nèi)人民幣反假宣傳、培訓(xùn)的次數(shù)、受眾人數(shù)、資料印制數(shù)量、宣傳片播放次數(shù)等；預(yù)算費(fèi)用效率指標(biāo)主要涉及的是人民幣反假宣傳、培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)支出相對于上年執(zhí)行情況的節(jié)約率。定性指標(biāo)包括程度類指標(biāo)和運(yùn)行類指標(biāo)，其中，程度類指標(biāo)主要涉及的是所轄金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、市民對反假貨幣政策的知曉程度，受眾群體對人民幣反假工作的關(guān)注程度等；運(yùn)行類指標(biāo)主要涉及的是所轄區(qū)域建立人民幣反假查處、處置等流程體系的現(xiàn)狀，所轄區(qū)域重大假幣案件發(fā)生、破獲情況等。

（四）績效評估結(jié)果反饋和應(yīng)用

根據(jù)評估結(jié)果調(diào)整和改善預(yù)算執(zhí)行，是績效評估發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)。對人民幣反假宣傳、培訓(xùn)支出來說，若績效評估結(jié)果低于預(yù)期值，可以此評價(jià)責(zé)任人的工作成果，要求其增強(qiáng)預(yù)算績效觀念、責(zé)任意識和效率意識；在下一年度安排預(yù)算資金時(shí)，可采取更嚴(yán)格的方式對相關(guān)部門擬定的績效目標(biāo)、可行性論證及實(shí)施方案進(jìn)行論證和審核，逐步形成評估和整改相結(jié)合的績效責(zé)任機(jī)制。同時(shí)，通過全面梳理和評析，可發(fā)現(xiàn)績效管理中存在的不足并予以整改，并將績效評估結(jié)果以適當(dāng)方式在單位內(nèi)部公開，形成相互激勵(lì)與約束的氛圍，進(jìn)一步深化績效的責(zé)任機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙剛.對于推進(jìn)人民銀行預(yù)算績效管理的建議[J].金融縱橫，2011，（11）.

[2]成麗莉.完善人民銀行預(yù)算管理體制的思考[J].南方金融，2010，（12）.

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對 XS）