美國與澳大利亞金融消費者保護機制及對我國的啟示

摘 要：完善的金融消費者保護機制是金融體系健康發(fā)展的社會基礎，因而受到各國立法機構(gòu)和政府的重視。為了維護金融消費者權(quán)益，美國和澳大利亞在法律建設、職能部門設置、投訴處理程序、行業(yè)自律和金融消費者教育等方面構(gòu)建了本國金融消費者保護機制。我國目前尚未形成金融消費者保護的法律體系，金融消費者維權(quán)渠道不暢通，問題爭議難以得到有效處理。為此需要借鑒國際經(jīng)驗，推進金融消費者保護法制建設，加強金融行業(yè)自律，積極開展金融消費者教育工作。

關鍵詞：金融消費者保護；法律體系；爭議處理程序

Abstract：Well-established financial consumer protection mechanism is the social infrastructure to ensure the healthy development of financial system and thus it attracts attention of national legislative departments and government. In order to safeguard the financial interests of consumers，the United States and Australia set up domestic financial consumer protection mechanism including the legal construction，functional department，complaint handling procedures，industry self-regulation and consumer education etc.. China has not formed financial consumer protection laws yet，and complaint channels are blocked，so the relevant problems are difficult to effectively deal with the dispute. This needs to study international experiences，and to promote financial consumer protection legal system construction，and to strengthen the financial industry self-regulation and the financial consumer education.

Key Words：financial consumer protection，legal system，dispute handling procedures

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2012）07-0034-06

一、導言

2008年，肇始于美國的全球金融危機在對金融市場和實體經(jīng)濟造成巨大沖擊的同時，也對傳統(tǒng)的金融發(fā)展理念提出了挑戰(zhàn)。理論界和實務界都深刻認識到，在金融發(fā)展過程中如果只關注金融機構(gòu)的利益訴求，而忽視消費者權(quán)益的有效保護，勢必會破壞金融業(yè)賴以生存及發(fā)展的社會基礎，影響到金融體系的穩(wěn)定。因此，加強金融消費者權(quán)益保護，成為后危機時代各國金融監(jiān)管改革的一項重要內(nèi)容。正如國際消費者聯(lián)合會副會長比耶內(nèi)?彼得森所言：金融危機最早在美國次貸市場爆發(fā)的原因是銀行在事先未告知消費者的情況下，向消費者提供不負責任的借貸。從本質(zhì)上說，金融市場出現(xiàn)這種危機源于缺少對消費者的保護。關于未來，我們需要的不是向金融體系中注入資金，制造一切照舊的假象，而是一種具有不同價值的不同模式，這種模式應從保護消費者和規(guī)范市場開始。

金融消費者是指接受金融機構(gòu)提供的金融商品或服務的自然人或法人，一般不包括專業(yè)性的投資機構(gòu)。在金融領域，由于交易活動中雙方的角色不同，金融機構(gòu)具有信息優(yōu)勢，金融消費者成為交易活動的弱者，而弱者的權(quán)益容易受到強者的侵害。在金融市場，金融產(chǎn)品的專業(yè)性給金融消費者帶來信息收集和理解方面的困難，造成了交易的不公平，其權(quán)益往往得不到有效保護，從而成為金融風險的最終承擔者。隨著金融創(chuàng)新的加快，各類專業(yè)性很強的金融產(chǎn)品不但包含期限、收益、風險、流動性等因素，還涉及不履行承諾的懲罰機制、費用負擔和納稅義務等問題，如果不能全面知曉并準確理解這些內(nèi)容，在與金融機構(gòu)交易的過程中消費者權(quán)益便容易受到侵害。解決這一問題，一般需要通過適當?shù)耐獠考s束力量，促使金融機構(gòu)在交易活動中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費者的權(quán)益得到保護。從國際來看，一些國家對金融消費者保護做出了相應的制度安排，形成金融消費者保護機制，取得了相應的成效。我國目前尚缺乏金融消費者保護的運行機制，需要大力推進這方面的制度建設。本文對美國和澳大利亞金融消費者保護的實踐進行分析，以期發(fā)現(xiàn)有益的啟示，并提出建立我國金融消費者保護機制的建議。

二、美國金融消費者保護機制的形成與發(fā)展

美國在金融消費者保護方面起步較早。在社會需求與政府推動下，美國國會頒布了一系列金融消費者保護法律，并授權(quán)美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等機構(gòu)具體落實。與其他國家相比，美國金融消費者保護的法律體系比較完善，二十世紀60年代以來，美國出臺了一系列以保護金融消費者為主旨的金融法案，如《貸款誠實法》（1968）、《公平信貸報告法》（1970）、《公平信貸結(jié)賬法》（1974）、《平等信貸機會法》（1974）、《房屋抵押披露法》（1975）、《消費租賃法》（1976）、《公平債務催收法》（1977）、《財務隱私法》（1978）、《房屋貸款人保護法》（1988）、《公平信用和貸記卡公開法》（1988）、《儲蓄誠實法》（1991）、《家庭住房權(quán)益保護法》（1994）、《金融服務現(xiàn)代化法案》（1999）、《公正和準確信用交易法》（2003）等，并將執(zhí)行這些法律的職責指派給相應的金融監(jiān)管機構(gòu)來履行。

據(jù)統(tǒng)計，美國僅聯(lián)邦層面與金融消費者保護有關的法律就有20多部，形成了一個較為完善的法律體系。這些法律涉及的范圍非常廣泛，涵蓋了絕大部分金融服務領域。在具體規(guī)定方面，既有要求金融機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營的，也有要求金融機構(gòu)對其產(chǎn)品進行信息全面披露的；既有禁止金融機構(gòu)在交易中不當作為的，也有保護消費者隱私的。在具體實施方面，監(jiān)管機構(gòu)在日常監(jiān)督檢查過程中一般都將金融消費者保護的內(nèi)容納入其中，主動接受金融消費者的投訴并及時進行處理，勝訴的金融消費者有權(quán)獲得相當于其受到實際損害的賠償或超過實際損害的懲罰性賠償。

在美國，由于金融消費者保護職責分散在多個監(jiān)管部門，所以金融消費者與金融機構(gòu)爭議的處理程序也是多樣的?！跋M者顧問委員會”是美聯(lián)儲設立的專業(yè)金融消費者保護機構(gòu)，主要職責是為美聯(lián)儲的仲裁委員會提供決策建議和糾紛的解決方案，便于其更好地履行相關法律所規(guī)定的職責。當金融消費者向金融消費者顧問委員會投訴銀行時，委員會會責成地方聯(lián)邦儲備銀行對該銀行進行調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果證明被投訴銀行有違法違規(guī)行為，美聯(lián)儲將會對被投訴銀行實施懲罰并督促其改正。

“消費者支持小組”是貨幣監(jiān)理署設置的金融消費者保護機構(gòu)。其投訴處理程序是：如果金融消費者電話投訴，消費者支持小組在獲知投訴內(nèi)容后，會在電話中向投訴者告知解決方案。如果金融消費者以書面形式投訴，消費者支持小組會將該投訴告知消費者支持專家，支持專家在分析投訴后會聯(lián)系被投訴銀行，當其做出回復后，消費者支持小組再通知金融消費者爭議的解決途徑或處理結(jié)果。

“監(jiān)管和消費者保護部”是聯(lián)邦存款保險公司設立的金融消費者保護機構(gòu)。當金融消費者投訴被聯(lián)邦存款保險公司監(jiān)管的銀行時，可將投訴信件直接寄給監(jiān)管和消費者保護部。如果監(jiān)管和消費者保護部的消費者事務專家認為沒有必要立案調(diào)查，會在15天之內(nèi)直接給金融消費者最終答復。如果專家認為有必要進行調(diào)查核實，則會聯(lián)系被投訴銀行，獲取相關信息，查明真相，做出處理，金融消費者一般在2個月內(nèi)得到最終答復。

美國的金融消費者權(quán)益保護起步雖早，相關法律也很多，但從實踐來看，仍然存在諸多疏漏。1999年《金融服務現(xiàn)代化法案》頒布后，美國形成了介于統(tǒng)一監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管之間的新型監(jiān)管體制，即“雙線多頭”式監(jiān)管，“雙線”是指聯(lián)邦政府和州政府有兩條金融監(jiān)管主線，“多頭”是指有多個履行金融監(jiān)管職能的機構(gòu)。在該體制下，由聯(lián)邦監(jiān)管部門和各州監(jiān)管部門共同對金融業(yè)務實施監(jiān)管。例如，對銀行業(yè)金融消費者的保護，在聯(lián)邦級由美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司和貨幣監(jiān)理署負責，在州級由州銀行廳負責（見圖1）。對保險業(yè)金融消費者的保護，在聯(lián)邦級由美國保險監(jiān)督官協(xié)會負責，在州級由州保險業(yè)委員會負責。對證券業(yè)金融消費者的保護，則主要由聯(lián)邦級的證券交易委員會和商品交易委員會負責。在“雙線多頭”監(jiān)管體制下，金融消費者保護的監(jiān)管由聯(lián)邦級和州級監(jiān)管部門共同負責，難免帶來監(jiān)管成本高、工作效率低、監(jiān)管重復與監(jiān)管真空并存的問題。另外，對銀行、保險、證券業(yè)雖然都有相應的部門實施監(jiān)管，但沒有一個專司金融消費者保護的機構(gòu)，監(jiān)管部門之間對金融消費者保護方面的重大問題缺乏必要的協(xié)調(diào)機制，無法識別并制約少數(shù)金融機構(gòu)侵害金融消費者的不當行為。本次金融危機就暴露出美國金融消費者保護中存在的很多問題。例如，金融機構(gòu)在把各種資產(chǎn)證券化產(chǎn)品向市場出售時，沒有做到向金融消費者全面告知風險情況；信用評級機構(gòu)在對結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品的評級過程中，未能揭示真實的風險等級；在金融消費者保護與金融創(chuàng)新發(fā)展出現(xiàn)矛盾時，監(jiān)管部門優(yōu)先考慮的是金融創(chuàng)新發(fā)展，金融消費者保護退居次位。金融消費者保護方面的諸多不足，成為次貸危機爆發(fā)的原因之一。

圖1：危機前美國銀行業(yè)金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)

金融危機之后，美國國會和政府都認識到，一味地追求金融創(chuàng)新、對金融消費者保護不夠，是產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風險的重要原因。為此，美國加快了金融立法方面的改革。2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱“法案”），依照該法案，美聯(lián)儲下設一個獨立的金融消費者保護部門，即金融消費者保護署，整合其他金融監(jiān)管機構(gòu)消費者保護職能，以保障透明、高效和有競爭力的金融市場正常運行。法案規(guī)定，金融消費者保護署設置主任和副主任職位。主任由參議院推薦并經(jīng)總統(tǒng)任命，任期5年；副主任由主任任命。基于監(jiān)管的需要，主任可以聘請律師、監(jiān)管分析師、經(jīng)濟學家、統(tǒng)計學家等作為雇員。

法案賦予了金融消費者保護署一系列權(quán)力，主要包括：（1）監(jiān)督檢查權(quán)。法案將原來分散于聯(lián)邦各監(jiān)管機構(gòu)的金融消費者保護的權(quán)力統(tǒng)一到金融消費者保護署。同時授予金融消費者保護署對非銀行機構(gòu)提供的金融商品和服務進行檢查和執(zhí)行的權(quán)力。監(jiān)管對象不僅包括商業(yè)銀行，還包括各類貸款機構(gòu)，以及從事特定金融活動的經(jīng)銷商。資產(chǎn)小于100億美元的銀行和信用社雖仍由原監(jiān)管部門監(jiān)管，但也必須遵守金融消費者保護署制定的監(jiān)管規(guī)則。法案將各州銀行監(jiān)管機構(gòu)降為監(jiān)管支持者角色。州監(jiān)管機構(gòu)可以依法對州內(nèi)金融機構(gòu)的牌照發(fā)放、營業(yè)許可和經(jīng)營活動等采取法律行動，但在行動之前，州首席檢察官和州監(jiān)管機構(gòu)要向金融消費者保護署提交書面報告。（2）規(guī)則制定權(quán)。法案規(guī)定金融消費者保護署在現(xiàn)行的聯(lián)邦消費者法律基礎上，擁有廣泛的規(guī)則制定權(quán)。同時，其他聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)和州監(jiān)管機構(gòu)在金融監(jiān)管過程中，如果遇到金融消費者保護方面的問題但處理意見相左時，要服從金融消費者保護署的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以確保在金融消費者保護方面監(jiān)管規(guī)則的一致性。（3）信息獲取權(quán)。法案規(guī)定，在收到金融消費者的請求后，金融消費者保護署的監(jiān)管對象必須將其控制或者擁有的金融商品或服務的相關信息提供給消費者。金融消費者保護署設立專門的研究部門，負責識別并收集與消費者利益相關的金融市場信息，并將這些信息提供給金融機構(gòu)、消費者和監(jiān)管者，金融消費者保護署也可以從被監(jiān)管者及其他監(jiān)管部門收集信息。

三、澳大利亞金融消費者保護的理論依據(jù)與實踐

澳大利亞作為英聯(lián)邦國家，其金融監(jiān)管體制受英國影響較大。二十世紀90年代，英國經(jīng)濟學家泰勒（M.Taylor）提出了“雙峰”理論，認為金融監(jiān)管應有兩個并行的目標，一是審慎監(jiān)管目標，旨在維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險；二是保護金融消費者權(quán)益目標，通過對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)管，防止和減少金融消費者受到欺詐和不公平待遇。他進而提出，應根據(jù)監(jiān)管目標的不同設立兩個監(jiān)管機構(gòu)，分別作為審慎監(jiān)管者和金融消費保護者，行使專業(yè)監(jiān)管職能（見圖2）。根據(jù)這一理論，澳大利亞以金融消費者保護為導向進行了金融監(jiān)管體制改革。1997年設立審慎監(jiān)督管理局和證券及投資事務委員會，其后又設立了競爭和消費者委員會，分別負責維護金融體系穩(wěn)定與保護金融消費者權(quán)益。

圖2：“雙峰式”監(jiān)管體制框架

審慎監(jiān)督管理局是澳大利亞全面負責金融監(jiān)管的機構(gòu)，其主要目標是確保金融體系安全以及降低銀行倒閉的風險。但該機構(gòu)必須“就金融體系的安全和有效運作、促進競爭和維護競爭中立性等目標取得平衡”。審慎監(jiān)督管理局與其他監(jiān)管機構(gòu)必須密切合作，以期達到監(jiān)管目標，特別是就金融體系資產(chǎn)收購個案，必須咨詢競爭和消費者委員會的意見。

證券及投資事務委員會是澳大利亞金融消費者保護的決策和執(zhí)行機構(gòu)，主要職責是制定銀行經(jīng)營標準，包括制定銀行金融產(chǎn)品、金融服務標準和金融消費者保護措施。證券及投資事務委員會依據(jù)立法機構(gòu)頒布的《交易行為法》和《價格監(jiān)督法》，對金融機構(gòu)的經(jīng)營方法、交易行為、產(chǎn)品安全和產(chǎn)品資訊進行規(guī)范。為了實現(xiàn)金融消費者保護目標，證券及投資事務委員會主要開展以下工作：（1）禁止有誤導或欺騙成份的經(jīng)營手法及其他不公平經(jīng)營手法，就金融機構(gòu)必須告知金融消費者的事項制訂標準。（2）監(jiān)察金融機構(gòu)的營運手段，確保符合營運守則。（3）監(jiān)察金融機構(gòu)消費者投訴制度，調(diào)查不當行為并采取行動。（4）設立獨立的消費者顧問委員會來保護金融消費者權(quán)益。

競爭和消費者委員會負責推動平等交易，促進公平競爭原則的執(zhí)行，在缺乏有效競爭的金融市場，限制金融機構(gòu)產(chǎn)品價格的升幅。競爭和消費者委員會主要根據(jù)《交易行為法》和《價格監(jiān)督法》履行消費者權(quán)益保護的職責?！督灰仔袨榉ā肥潜Ｕ舷M者的主要法律，主要針對不合情理的經(jīng)營手段、不公平交易行為、產(chǎn)品安全和產(chǎn)品資訊進行監(jiān)管并作出裁決。澳大利亞所有州和地區(qū)均參考《交易行為法》制訂保障金融消費者權(quán)益的具體實施細則。

澳大利亞銀行公會在一定程度上也參與金融消費者保護工作。該機構(gòu)于1993年11月聯(lián)合競爭與消費者委員會及財政部頒布了《銀行營運守則》，把銀行信息披露的標準規(guī)范化，把銀行與金融消費者交易的經(jīng)營手段正規(guī)化，以此促進銀行與金融消費者之間的良好關系，推動銀行業(yè)務經(jīng)營方法的規(guī)范。為了保障金融消費者權(quán)益，銀行公會設立了“銀行業(yè)申訴專員”職位，專門解決消費者與銀行在交易過程中發(fā)生的糾紛?！躲y行營運守則》規(guī)定，銀行必須設立相應的內(nèi)部機構(gòu)，處理銀行與消費者之間的糾紛，內(nèi)部解決程序必須符合澳大利亞投訴處理標準；銀行必須為消費者提供免費公正的解決爭議的外部程序，外部程序必須符合證券及投資事務委員會公布的指引，并獲得證券及投資事務委員會的審批。

全球金融危機爆發(fā)后，澳大利亞對金融消費者保護有了進一步加強。2008年7月，澳大利亞成立了全國金融督察服務機構(gòu)（FOS），獨立運行爭議解決程序，其工作范圍涵蓋存款、貸款、理財、投資、股票、基金、信托等金融服務領域里的消費者投訴。如果金融消費者和金融機構(gòu)之間發(fā)生糾紛，金融消費者可以使用金融督察服務機構(gòu)提供的免費、獨立的解決糾紛服務，而無需訴諸法庭來解決爭議。金融督察服務機構(gòu)的爭議處理程序如圖3所示。澳大利亞金融服務督察機構(gòu)的投訴處理程序較為細致，它既有調(diào)解這一非正式程序與陪審團或裁判員裁決這一正式程序之分，又有陪審團的普通程序與裁判員的簡易程序之分。澳大利亞金融督察服務透明度高，快捷高效，這些以行業(yè)為基礎的非訴訟糾紛解決機制成為廣大金融消費者樂于使用的維權(quán)手段。

圖3：金融督察服務機構(gòu)爭議處理程序

開展金融消費者教育工作，是澳大利亞金融消費者保護機制的重要內(nèi)容。證券及投資事務委員會與競爭和消費者委員會都擔負著金融消費者教育的職能，它們都非常注重以下工作的開展：關注金融消費者因缺乏知識而可能蒙受投資損失的金融領域；為金融消費者提供資訊和意見，協(xié)助金融消費者根據(jù)自身要求做出明智的投資選擇；教育金融消費者識別金融詐騙和具有誤導成份的經(jīng)營方法；教育金融消費者合理使用自身的權(quán)利，包括解決投訴的各種選擇；提高金融消費者的金融知識。銀行公會也配合開展金融消費者教育工作，如為金融消費者提供教材，并就各類銀行業(yè)務活動，例如怎樣安全使用自動柜員機服務、銀行服務費用標準、銀行存貸款業(yè)務和中間業(yè)務流程等提供宣傳資料。銀行公會還經(jīng)常印發(fā)銀行信貸產(chǎn)品和中間業(yè)務介紹資料，幫助金融消費者選擇適合自己的金融產(chǎn)品和金融服務。

四、啟示與借鑒

（一）美國和澳大利亞金融消費者保護制度的特點

一是金融消費者保護法律體系較為完備。如美國有20多部關于金融消費者保護的法律，從存款、貸款、證券投資、保險、信用卡，到信用記錄、隱私保護、房產(chǎn)交易等都有相應的法律規(guī)范。澳大利亞也有《交易行為法》、《價格監(jiān)督法》等法律法規(guī)，雖然數(shù)量比美國少，但有著較強的可操作性。這些法律法規(guī)覆蓋了存款、貸款、銀行卡、保單、有價證券、信用報告、銀行理財?shù)戎饕鹑谙M領域，在提高金融消費的公信度和透明度、明確消費者權(quán)利義務、防止消費者受到不公平待遇和歧視、保護金融消費者存取款自由等方面作出了明確規(guī)定。

二是建立了專職金融消費者保護機構(gòu)。美國和澳大利亞都設立了專門的機構(gòu)履行金融消費者保護職責。如澳大利亞的證券及投資事務委員會、競爭和消費者委員會，以及全球金融危機后設立的全國金融督察服務機構(gòu)。而美國則在金融危機后設立了金融消費者保護署，統(tǒng)一履行原來散布于不同監(jiān)管機構(gòu)的金融消費者保護職能。這種專設機構(gòu)的做法在客觀上能夠保障消費者保護機構(gòu)的中立性、公正性、獨立性，防止監(jiān)管部門過于容忍金融機構(gòu)侵害消費者權(quán)益的行為，增強金融消費者保護的實際效果。

三是設立了暢通的金融消費者投訴程序和解決問題的機制。美國和澳大利亞兩國金融消費者投訴都有一個清晰順暢的流程，并在每個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了靈活務實的特點。在處理金融消費者與金融機構(gòu)的爭議方面，兩國金融監(jiān)管機構(gòu)都有著一套“事前控制—事中解決—事后彌補”的操作程序。這種渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機制的存在，使消費者在發(fā)生金融消費糾紛后，可以通過與金融機構(gòu)自行協(xié)商、向監(jiān)管機構(gòu)投訴、申請仲裁及提起訴訟等多種方式解決。

四是以信息披露作為金融消費者保護的核心。針對金融消費領域信息高度不對稱的特點，兩國都明確要求金融機構(gòu)以普通消費者可以理解的語言，詳盡、清晰、全面披露金融產(chǎn)品的風險和金融服務的細節(jié)，對消費者的權(quán)利義務產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內(nèi)容必須真實告知，這一特點在全球金融危機后更加突出。

五是將金融教育作為金融消費者保護的重要手段。兩國都把面向本國民眾的金融教育納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。為了有效開展金融教育工作，不僅在相關法規(guī)中明確了有關部門的職責，而且不斷加大投入。澳大利亞的證券及投資事務委員會擔負著本國金融教育的職能，銀行公會也配合開展金融教育工作。廣泛的金融教育工作的開展，不僅增強了金融消費者的維權(quán)意識，也有效改善了金融消費者信息弱勢的狀況。

（二）我國金融消費者保護存在的主要問題

1. 金融消費者保護的法律建設薄弱。目前，我國涉及金融消費者保護的法律分散在《消費者權(quán)益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》、《擔保法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《物權(quán)法》等法律，以及《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法規(guī)之中。但上述法律和法規(guī)都是在部分條款里對金融消費者保護作出一般性規(guī)定，并沒有一部專門的金融消費者保護法。2003年4月中國銀監(jiān)會成立時，明確了銀行監(jiān)管工作的新理念，并確立了“四個監(jiān)管目標 ”和“六條良好監(jiān)管標準”，涉及到了金融消費者權(quán)益保護，但這些內(nèi)容并沒有寫入《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。在實踐中，相關法律對金融消費者的知情權(quán)、選擇權(quán)、隱私權(quán)保護以及金融消費者教育等制度均未作出系統(tǒng)的規(guī)定，金融消費者受到的法律保護遠遠不夠。

2. 金融消費者維權(quán)渠道不暢通。雖然各類金融機構(gòu)設立了一些消費者投訴渠道，各級消費者保護協(xié)會也受理金融消費方面的投訴，但由于金融資源稀缺性帶來的金融機構(gòu)的特殊地位，消費者投訴在缺乏有效監(jiān)管的情況下往往求告無門，媒體對一些案例也難以進行充分的披露和曝光。同時，我國也無明確的解決金融消費糾紛的特殊司法程序，當消費者與金融機構(gòu)之間發(fā)生利益沖突，如何進行調(diào)解，如何處理爭議，由哪個機構(gòu)處理，按照何種程序處理，怎樣保證程序的公平、公正等具體問題，均缺乏相應的規(guī)則和依據(jù)，即使有，公眾的認知和認可程度也很低。

（三）政策建議

1. 推進金融消費者保護法制建設。從近期看，我國應在《消費者權(quán)益保護法》修訂時，對“金融消費者”進行明確界定，對金融消費者保護進行專章規(guī)定，明確金融消費者的含義，增加金融消費者權(quán)益保護原則、維權(quán)機構(gòu)的職責、糾紛解決途徑等內(nèi)容。從遠期看，我國應選擇一般立法模式，借鑒美國、澳大利亞等國家的經(jīng)驗，制定專門的《金融消費者保護法》或《金融產(chǎn)品和金融服務公平交易法》，明確金融交易活動中雙方當事人的權(quán)利、義務和職責，明確對金融消費者財產(chǎn)的保護范圍，明確監(jiān)管機構(gòu)在金融消費者保護方面的法律地位和相應職責。銀行、保險、證券業(yè)協(xié)會等金融行業(yè)自律組織，也應制定金融產(chǎn)品和金融服務的各項公約，約束金融機構(gòu)自覺履行金融消費者保護的責任。

2. 加強金融行業(yè)自律。從國際看，各國的金融業(yè)自律組織都承擔著一定的金融消費者保護職責，如澳大利亞的銀行業(yè)公會在金融消費者維權(quán)方面就發(fā)揮著重要作用。為此，應進一步明確我國金融行業(yè)自律組織在保護金融消費者權(quán)益方面的職責，促使其在金融消費者保護方面發(fā)揮實質(zhì)作用。鑒于我國金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營日趨明顯，跨銀行、證券和保險領域的金融產(chǎn)品和服務項目越來越多的現(xiàn)實，有必要創(chuàng)建一個多方合作與協(xié)調(diào)的平臺，對涉及多個行業(yè)的金融消費者權(quán)益保護問題進行行業(yè)自律，在金融產(chǎn)品和服務風險提示、協(xié)助處理金融消費者爭議、指導金融消費者訴訟等方面發(fā)揮積極作用。

3. 積極開展金融教育工作。金融消費者有權(quán)獲得所需的金融知識，這是金融消費者保護的內(nèi)容之一。金融消費者只有全面、準確了解金融產(chǎn)品和金融服務的具體信息，才能做出正確的消費和投資決策。隨著我國金融產(chǎn)品和服務的不斷豐富，金融消費者對金融知識的需求日益迫切，金融消費者的認知能力也亟需提高。向金融消費者普及金融知識，進行風險提示，提升金融消費者投資和理財能力，不但是加強金融消費者保護的需要，對形成一個穩(wěn)健且具有競爭力的金融體系也具有現(xiàn)實意義。為此，應以金融監(jiān)管機構(gòu)為主導，制定實施我國金融教育長期規(guī)劃，并在金融教育領域加大投入。金融監(jiān)管部門應動員包括消費者組織、金融同業(yè)公會在內(nèi)的社會力量，編制金融教育資料、建立包括互聯(lián)網(wǎng)媒介在內(nèi)的金融教育載體、定期發(fā)布金融消費者保護資訊、接受金融消費者的信息咨詢、出版對金融消費者具有知識普及和素質(zhì)提高作用的刊物，以有效的金融教育來提高金融消費者的自我保護能力。

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（責任編輯 耿 欣；校對 GX）