芻議農村集體建設用地流轉制度

摘要：從加強國家對農村集體建設用地管理與調控的角度出發(fā)，對農村集體建設用地流轉相關概念進行了界定，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農村宅基地流轉制度分別進行了系統(tǒng)構建，以期為規(guī)范農村集體建設用地使用權流轉市場秩序提供制度保障。

關鍵詞：農村集體建設用地；流轉；制度

中圖分類號：Ｆ３０１．３ 文獻標識碼：Ｃ 文章編號：0439－８114（２０12）07－1500-03

Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ Ｐｏｌｉｃｙ ｏｎ Ｒｕｒａｌ Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－Oｗｎｅｄ Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ

Ｌａｎｄ Ｔｒａｎｓｆｅｒ

ＺＯＵ Ｘｉｕ－ｑｉｎｇ，ＪＩＮ Ｗｅｉ

（Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｔｏｕｒｉｓｍ ａｎｄ Ｕｒｂａｎ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｊｉａｎｇｘｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｎａｎｃｈａｎｇ ３３００３２， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｖｉｅｗｐｏｉｎｔ ｏｆ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－ｏｗｎｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ， ｔｈｅ ｃｏｎｃｅｒｎｅｄ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎｓ were given ａｎｄ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｙ ｏｆ ｔｏｗｎｓｈｉｐ－ｏｗｎｅｄ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ’ｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ａｎｄ ｒｕｒａｌ ｈｏｕｓｉｎｇ ｌａｎｄ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ， ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ａｎｄ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｈｅａｌｔｈｙ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｍａｒｋｅｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ－ｏｗｎｅｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ； ｔｒａｎｓｆｅｒ； ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ

為加強國家對農村集體建設用地的管理與調控，合理開發(fā)利用土地，切實保護耕地，規(guī)范農村集體建設用地使用權流轉市場的秩序，促進農村及城市經濟的可持續(xù)、健康、快速發(fā)展，應依據我國《憲法》、《土地管理法》及其他相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，制定出適合我國實際的農村集體建設用地流轉制度。本文以現有法律法規(guī)為基礎，對農村集體建設用地使用權流轉制度做一個構想性的研究。

１ 基本概念界定

集體建設用地指農民集體所有的，一般是地處農村、并經依法批準使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設用地（其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也可稱為集體經營性建設用地）。集體建設用地使用權流轉分為初次流轉和再次流轉，相應流轉市場分為一級市場（初次流轉市場）與二級市場（再次流轉市場）。前者是指土地所有者與使用者之間的流轉市場，是集體土地所有者將集體建設用地使用權讓與土地使用者而形成的市場，可以采用出讓、租賃、作價入股等流轉模式；后者是土地使用者與土地使用者之間的流轉市場，是指依法有償取得集體建設用地使用權的單位或個人將余期的土地使用權進行轉讓、出租或抵押的行為，可采用轉讓、出租、抵押等流轉模式。對這兩個不同層次的集體建設用地使用權流轉應采取不同的運作和管理程序，分別加以規(guī)范，以實現集體建設用地使用權在初級市場的合理利用和在二級市場的合理流轉。

集體建設用地流轉應堅持公平、公正、自愿原則。符合下列情形之一的集體建設用地均可依法批準進行流轉：①在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準用于非公益性項目的農村集體建設用地；②依法取得的農村集體經營性建設用地（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）；③農村村民個人取得合法手續(xù)用于建造住宅的農村宅基地。嚴禁使用集體土地進行商貿、房地產開發(fā)。

２ 對不同類型集體建設用地使用權流轉的具體規(guī)定

集體建設用地主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農村宅基地兩大類，應對其分別進行規(guī)定。下面具體分析如何對這兩種集體建設用地使用權流轉進行規(guī)定。

２．１ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉是指農業(yè)集體經濟組織在農村集體所有的土地上舉辦的各類經濟實體依法使用的土地，其所有權主體是鄉(xiāng)、村、組各級農村集體經濟組織，使用權主體是農村集體經濟組織或村民。

２．１．１ 流轉條件 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉應符合以下條件：①要符合土地利用總體規(guī)劃；②依法取得建設用地；③應取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地所有權人的同意，但是因破產、兼并等情況改變土地使用權的除外。

２．１．２ 流轉方式

１）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權出讓，即在破產、兼并等特殊的情形下，農村集體經濟組織以土地所有權人身份將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，土地使用權人支付相應土地價款的行為。經營性項目使用集體建設用地，必須采取招標、拍賣、掛牌等公開方式出讓。出讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權的使用年限要參照國有建設用地使用權年限的規(guī)定確定，出讓最高年限不得超過同類用途國有建設用地使用權出讓最高年限。

２）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權轉讓，是指土地使用權人通過作價入股、交換等方式，將其土地使用權轉移給他人的行為。其具體操作程序和土地流轉收益分配相對靈活，宜參照國有土地使用權流轉的規(guī)定。土地使用年限為集體建設用地使用權出讓合同約定的使用年限減去原使用權人已使用年限后的剩余年限。

３）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權抵押，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以其土地使用權以不轉移占有方式向抵押權人提供債務履行擔保的行為，抵押雙方應當簽訂書面抵押合同，并辦理抵押登記。

４）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權作價入股的，這種情形類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因被兼并而出讓土地使用權，因而也可以參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權出讓的規(guī)定來設計相關法律制度。

２．１．３ 收益分配 應遵循“誰所有誰收益、投資方有回報”的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最初雖為無償取得農民集體所有的建設用地，但長期以來他們對該宗土地的經營與投資使得土地已經增值，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能以一個比較大的比例來分享土地流轉收益，而且這個比例可能比村民在宅基地流轉收益分配中的比例更大，原因如下：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出讓土地的增值可能更加明顯，這些土地上面往往可能會有企業(yè)的廠房和其他基礎設施；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以一個比較高的比例分享土地流轉收益并不是歸屬于某個人，而是歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的員工，一般都是本村集體內部的農民，因而能直接提高農民的收益。

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分享土地流轉收益應該在整個土地流轉收益交納了土地流轉相關稅費后由農村集體分配的剩余收益。

２．２ 農村宅基地流轉

農村宅基地在農村中的地位十分特殊，所以應對它做出一些特殊的規(guī)定：

１）取消流轉標的限制。應取消宅基地只能隨房出讓、出租使用權的限制，允許“房隨地走”或者“地隨房走”，這是宅基地實現流轉的基本要求。

２）取消對流轉對象的限制。宅基地流轉的受體不應局限于本集體內村民。若繼續(xù)進行對象限制的話，將大大限制宅基地的流轉，從而也犧牲了效率。為防止炒賣土地現象，可通過相關立法限制同一自然人、法人或者組織取得宅基地的數量，這一點可借鑒國有土地市場的操作機制。

３）逐步實現宅基地自由流轉。從多個角度考慮，要順利實現宅基地使用權自由流轉，初期采取的方式應當不違背現行法律法規(guī)。因為當前我國禁止宅基地使用權的單獨流轉，因此，流轉的初期必須依據“地隨房走”原則，即以宅基地上存在房屋及其附屬物為必要。加之，我國目前并沒禁止宅基地使用權出租這一流轉方式，按照“法無禁止即自由”的原則，可引入租賃制度來解決當下宅基地使用權的流轉問題。

宅基地使用權的自由流轉是其發(fā)展的方向，要像現在國有土地使用權那樣不受限制地流轉有賴于諸多條件的成熟。首要的一點便是經濟的持續(xù)健康發(fā)展，其次便是完善的農村社會保障制度，由政府或其他組織提供基礎的生存保障而不再單單依靠“土地”一種要素來維持農民的生計，最后便是農村房地產市場的充分發(fā)育，使得農村宅基地使用權流轉有著內在的動力。當前急需解決的幾個問題，一是加快農村宅基地的清理工作，二是要盡快明確集體土地所有權的主體，三是加強對農村宅基地使用權流轉有償性的研究。

４）建立無償、有償相結合的宅基地使用權制度。長期以來，人們把宅基地分配使用作為農村集體經濟組織內部成員享受的基本福利，所以宅基地使用權的取得和使用都是無償的，這是造成當前宅基地使用狀況混亂的主要原因，但是施行有償取得制度會加大部分農民負擔。因此，應當建立無償和有償使用相結合的宅基地使用制度。在宅基地原始取得上，堅決貫徹無償申請取得和使用的制度。但是對超標使用宅基地的超標部分，應收取正常的宅基地使用費，因為超標部分已經不在既有的福利政策涵蓋之內。在繼受取得上應當施行收費制度，具體數額由當地政府會同集體根據實際情況做出規(guī)定，但不得低于國家規(guī)定的最低限額。凡是通過購買、繼承和受贈與（房屋）以及施行抵押權而取得宅基地使用權的，受讓人如符合第一次享受福利身份，則可按規(guī)定辦理相關轉用手續(xù)，繼續(xù)無償使用。否則宅基地使用權應當納入市場調整范圍之內，受讓人應當繳納宅基地使用費。

５）流轉方式。①宅基地使用權轉讓。宅基地使用權人可通過買賣、交換、贈與、繼承等方式轉讓宅基地使用權，宅基地上的房屋或其他附著物的所有權，也將不可分割地一并轉讓。農村宅基地所有權的權屬不會改變，仍然屬于農民集體所有，只是改換了農村宅基地使用權的主體而已，并不影響農民集體對農村宅基地所有權的保有與行使，也不影響農民集體的經濟利益。②宅基地使用權出租。宅基地使用權人作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，雙方簽訂租賃合同，承租人向出租人支付一定租金。租賃期屆滿，出租人有權收回宅基地使用權。③宅基地使用權抵押。如果農村宅基地上有房屋的，應當連同房屋一起設定抵押權，但不應局限于“地隨房走”的原則。因抵押權的實現而喪失宅基地使用權的農戶無權再申請獲得新的農村宅基地使用權。農民集體經濟組織成員對宅基地不享有所有權，故無處分權。因此，作為債務履行的擔保，農民集體經濟組織成員不能單獨在農村宅基地上設定抵押。但是，宅基地使用權人對于宅基地上的建筑物及其他的附著物享有所有權，可以單獨就建筑物設定抵押。在抵押權人實現抵押權而導致建筑物所有權發(fā)生轉移時，農村宅基地使用權應當同時轉移。農民集體經濟組織成員可以以抵押農村宅基地上建造的建筑物的方式取得資本，充分實現自己擁有的財產利益，同時也有利于發(fā)展生產所需資本的募集。④宅基地置換的集中居住點，其選址必須服從土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。宅基地置換方案的制定要有置換范圍內村民代表的參與，應提請村民會議討論決定，須經村民大會或村民代表大會２／３以上代表通過方為有效。宅基地置換的性質是土地使用權的流轉，所以集體土地的性質不變；置換后原行政村建制可以通過行政手段改變，但原集體經濟組織所有的土地和其他資產的權屬關系不變，置換前是誰的置換后還是誰的。

３ 其他具體規(guī)定

３．１ 按用途使用土地

土地使用者必須按照規(guī)劃和流轉合同約定的用途使用集體建設土地，不得擅自改變土地用途。確實需要改變用途的，必須經出讓人同意后，依照相關規(guī)定報縣級國土資源行政主管部門批準后，辦理土地變更登記。

３．２ 提前收回土地的情況

依法取得的集體建設用地使用權受到法律保護，集體土地所有權人在集體建設用地流轉合同約定期限屆滿前不得收回。但有下列情形之一者除外：①為社會公共利益需要，國家需征用土地的，該情形適用于相關征用制度；②出于鎮(zhèn)、村公共設施和公益事業(yè)建設需要使用土地的；③未經批準擅自改變土地用途及土地使用條件的；④因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的；⑤集體建設用地流轉合同中約定的收回土地情況。

其中第一、二種情形收回集體土地使用權的，國家、農村集體經濟組織應對土地使用權人給予合理補償。

參考文獻：

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