上海市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價研究

摘要：在定性研究的基礎上，建立評價指標體系、構建評價模型，對上海３１個國家級和市級開發(fā)區(qū)土地集約利用水平進行定量化評價，根據(jù)評價結果提出進一步提升上海開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的政策建議。

關鍵詞：開發(fā)區(qū)；土地集約利用；評價；上海

中圖分類號：Ｆ３０１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）07－1323-04

Ｉｎｔｅｎｓｉｔｙ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｕｓｅ ｉｎ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｚｏｎｅｓ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ

ＧＵ Ｘｉａｎｇ

（Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ， Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｏｃｅａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｓｈａｎｇｈａｉ ２０１３０６， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅ ｓｔｕｄｙ， ｔｈｅ ｉｎｄｅｘ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｍｏｄｅｌｓ for ｉｎｔｅｎｓｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ was established ｕｓｉｎｇ ｒｅｌａｔｉｖｅ ｄａｔａ ｏｆ ３１ ｎａｔｉｏｎａｌ ａｎｄ ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｌｅｖｅｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｚｏｎｅｓ ｉｎ Ｓｈａｎｇｈａｉ ｔｏ ｒｅｓｅａｒｃｈ ｔｈｅｉｒ ｉｎｔｅｎｓｉｖｅ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｌｅｖｅｌ． According to the assessment results， ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ for improving ｔｈｅ ｌｅｖｅｌ ｏｆ intensive ｌａｎｄ ｕｓｅ ｉｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｚｏｎｅｓ were put forward．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｚｏｎｅ； intensive ｌａｎｄ ｕｓｅ； ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ； Ｓｈａｎｇｈａｉ

開發(fā)區(qū)是現(xiàn)代工業(yè)的集聚中心和區(qū)域經(jīng)濟增長的中堅力量，地均投資強度和產(chǎn)出率遠高于一般地區(qū)［１］。然而，由于巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟決策中被低估，導致產(chǎn)業(yè)進入門檻過低，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構低水平雷同［２］。開發(fā)區(qū)土地利用由于缺乏適當?shù)漠a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策導向，不同程度地存在著閑置、生態(tài)環(huán)境質量下降等問題［３］，嚴重影響了開發(fā)區(qū)的集聚效應和規(guī)模效益的充分體現(xiàn)。土地資源稀缺已經(jīng)成為當前許多開發(fā)區(qū)，尤其是發(fā)達地區(qū)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要瓶頸。據(jù)２００４年《浙蘇滬中小企業(yè)發(fā)展優(yōu)勢比較》報告指出，目前工業(yè)用地短缺已經(jīng)成為制約浙江中小企業(yè)發(fā)展的首要障礙［４］。２００８年，地處中國西部的西寧工業(yè)園區(qū)建設用地緊缺已經(jīng)成為制約園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸［５］。黨的十七大報告中強調要形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構和增長方式［６］。因此，研究上海市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，有利于明確上海市開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題，為上海市開發(fā)區(qū)土地集約挖潛和完善開發(fā)區(qū)土地管理提供依據(jù)，也為其他地區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用提供借鑒。

１ 研究區(qū)域概況

１９８２年上海市政府有計劃進行技術改造，擴大對外經(jīng)濟貿(mào)易和對內(nèi)經(jīng)濟聯(lián)合，抓緊城市建設和改造，爭取工業(yè)生產(chǎn)有較高增長速度和更高經(jīng)濟效益，決定建立閔行新工業(yè)區(qū)，拉開了上海開發(fā)區(qū)建設的帷幕。１９８４年，中央決定在１４個沿海城市設立經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。１９８５年８月，上海建立虹橋、閔行兩個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。為了加快發(fā)展微電子、計算機、生物技術、光纖通信等新興工業(yè)，１９８８年６月建立漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)。截至２００８年底，全市共有開發(fā)區(qū)６４個，其中國家級７個，在開發(fā)區(qū)內(nèi)還設有３個出口加工區(qū)，２６個市級開發(fā)區(qū)。值得一提的是開發(fā)區(qū)利用外資結構持續(xù)改善，２００８年度全市共有９８８個外商投資項目，９０％以上是高新技術項目，９０％落戶開發(fā)區(qū)，占全市項目比重２６．３６％；到位外資金額達４９．８７億美元，比２００７年同期增長２６．７７％。

當前，各類開發(fā)區(qū)已成為全市經(jīng)濟的重要增長極、實施２個中心戰(zhàn)略的重要載體，在發(fā)展開放型經(jīng)濟和新興產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮了顯著的吸納集聚和輻射作用，在體制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新方面發(fā)揮了明顯的先行示范和帶動作用。全市３３個國家級和市級開發(fā)區(qū)以不到全市０．２％的土地，吸納了全市近１／２的外資，創(chuàng)造了全市近１／２的外貿(mào)出口額、１／２的工業(yè)增加值、１／４的生產(chǎn)總值、１２％的就業(yè)崗位，產(chǎn)業(yè)集聚度平均達到８８％。全市開發(fā)區(qū)無論是建設規(guī)模、發(fā)展速度，還是質量和水平都位居全國前列。然而上海市開發(fā)區(qū)土地集約利用仍不盡如人意，２００８年度上海市進行開發(fā)區(qū)清理整頓，撤銷一批不符合條件的開發(fā)園區(qū)，核減土地面積４３２．３２ ｋｍ２，說明開發(fā)區(qū)土地浪費現(xiàn)象嚴重。在上海市土地資源稀缺的前提下，如何內(nèi)涵挖潛，而不是外延擴張，是提升開發(fā)區(qū)土地集約利用決策水平的關鍵。

２ 評價方法

本研究以上海市所轄的市級以上開發(fā)區(qū)為評價單元，通過建立開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系，對開發(fā)區(qū)的土地利用情況進行評價和考核，客觀反映和科學評價開發(fā)區(qū)土地集約利用的現(xiàn)狀水平。

２．１ 評價指標體系的構建

在設計和構建開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系時，應遵循如下原則：①可操作性原則［７］，指標應與開發(fā)區(qū)土地集約利用現(xiàn)狀相銜接；②針對性原則，指標編制要從開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，應充分體現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地利用的特色；③引導性原則，指標值應盡可能反映開發(fā)區(qū)用地發(fā)展趨勢，對促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結構升級、技術層次提高以及土地集約利用有一定的引導性。根據(jù)以上原則，本研究主要側重于從土地投入、產(chǎn)出角度考慮開發(fā)區(qū)建設用地利用效率問題，同時兼顧開發(fā)區(qū)土地開發(fā)進度等角度對開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀進行評價。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系如表１。

２．２ 指標權重的確定

本研究主要通過特爾菲法（專家3輪打分）和層次分析法（ＡＨＰ），借鑒已有研究成果［１，８，９］，確定上海市開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標權重，結果見表２。

３ 評價內(nèi)容

３．１ 評價模型的建立

利用實地調研，以發(fā)放問卷、購買《２００９上海開發(fā)區(qū)統(tǒng)計手冊》等形式，調查上海市市級及以上開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及土地利用情況，建立評價模型：

Ｙ＝■Xi×Wi （１）

其中若Ｘ為正相關指標類型，則

Ｘｉ＝｜ａｉ｜ / Ａｉ×１００ （２）

若Ｘ為雙向相關指標類型，則

Ｘｉ＝（１－｜Ａｉ－ａｉ｜／Ａｉ）×１００ （３）

式中，Ｙ為某開發(fā)區(qū)集約利用評價總分值；ｘｉ為某開發(fā)區(qū)第ｉ個指標的分值；Ｗｉ為某開發(fā)區(qū)第ｉ個指標的權重；ｎ為指標數(shù)量；ａｉ為某開發(fā)區(qū)第ｉ個指標的實際值；Ａｉ為某開發(fā)區(qū)第ｉ個指標的標準值。在指標標準化過程中，對于大于指標標準值的因子，指標分值均?。保埃胺?；對于計算結果為負數(shù)的因子，指標分值取０。

３．２ 指標標準值的確定

各指標標準值所對應的是開發(fā)區(qū)土地達到集約利用滿意水平時的取值。不同指標類型標準值的確定方法不同。正相關指標類型采用評價區(qū)域中的合理最高值作為指標的標準值；雙向相關指標類型采取平均值為標準值，并根據(jù)實際情況進行相應調整。不同指標標準值見表3。

４ 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結果

４．１ 數(shù)據(jù)來源及評價結果

本文所采用的數(shù)據(jù)主要來自于《２００９上海開發(fā)區(qū)統(tǒng)計手冊》上３１個市級及以上開發(fā)區(qū)（漕河涇出口加工區(qū)、松江出口加工區(qū)除外）實地調研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)。按照上述評價方法，對上海市開發(fā)區(qū)土地集約利用現(xiàn)狀進行評價，分別獲得各開發(fā)區(qū)土地集約利用評價分值。從評價結果可以看出，上海開發(fā)區(qū)評價分值差異較大，最高的是外高橋保稅區(qū)，６６．６４分，最低的是上海富盛經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，僅為１６．３１分，個體差距非常明顯，說明上海開發(fā)區(qū)土地集約利用的水平有較大差異，發(fā)展不平衡。整體來看，平均得分為３７．８５，說明上海市開發(fā)區(qū)整體用地集約程度還有待進一步提高。當然這樣的結果也與在設定標準值時，個別開發(fā)區(qū)的個別指標較高，如：建筑容積率的平均值為０．４９４，而外高橋保稅區(qū)達到了１．７７，按照標準值確定的原則，１．７７為該指標的標準值，使得其他開發(fā)區(qū)在該項目上得分較低；再如：地均合同利用外資指標的平均值為９５．７４萬元／ｈｍ２，而上海紫竹高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)２００８年度達到２ ０３１．５０萬元／ｈｍ２，外高橋保稅區(qū)達到１７３．０１萬元／ｈｍ２，僅約為上海紫竹高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)的８．５％。因此，這樣的評價結果是按照較高標準評價的，更說明不同開發(fā)區(qū)在不同指標方面挖潛空間不同，具有很強的現(xiàn)實意義并對未來提高土地集約利用水平具有指導意義。

由表４可知，如果以６０分為土地集約利用水平高低的分水嶺，除了排序第一的外高橋保稅區(qū)以外，其他開發(fā)區(qū)在土地集約利用方面尚有較大的提升空間。得分大體呈正態(tài)分布（圖１）。由圖１可知，得分在３０～４５之間的開發(fā)區(qū)的數(shù)量比例為７７．４２％，說明上海大多數(shù)開發(fā)區(qū)用地集約水平相近，提升集約用地水平仍然是絕大多數(shù)開發(fā)區(qū)面臨的重要問題。

４．２ 國家級與市級開發(fā)區(qū)集約評價之比較

由圖２可知，從開發(fā)區(qū)的級別上來看，國家級開發(fā)區(qū)的確實力不俗，平均得分為５２．９９，市級開發(fā)區(qū)得分明顯偏低，平均得分為３４．９４，除了上海朱涇工業(yè)園區(qū)躋身第四，超過金橋出口加工區(qū)和張江高科技園區(qū)兩個國家級開發(fā)區(qū)外，其余市級開發(fā)區(qū)均落后于國家級開發(fā)區(qū)。

一方面國家級開發(fā)區(qū)在土地集約利用方面起到了模范作用，另一方面也說明市級開發(fā)區(qū)土地集約利用程度相對較低，是重點的挖潛對象。同時不論是國家級還是市級開發(fā)區(qū)，在同級別之間的差距是明顯的，說明上海開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有土地利用基礎上都存在一定程度的不集約問題，都有必要也有潛力提高開發(fā)區(qū)土地利用的效率。

綜上所述，上海各個開發(fā)區(qū)土地集約利用的程度并非相同，甚至還存在較大的差異。因此，因地制宜地制定區(qū)別性的土地集約利用政策、內(nèi)涵挖潛，是引導開發(fā)區(qū)進一步集約利用土地資源、提高單位土地利用效益的必由之路。

５ 結論及政策啟示

５．１ 結論

上海市開發(fā)區(qū)的土地集約利用水平呈現(xiàn)較為明顯的差異。外高橋保稅區(qū)評價得分最高，上海富盛經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最低。從平均分值來看，上海開發(fā)區(qū)得分偏低，土地集約利用水平尚有待提升。按照開發(fā)區(qū)級別來看，國家級開發(fā)區(qū)在土地利用效率方面優(yōu)于市級開發(fā)區(qū)。市級開發(fā)區(qū)除了上海朱涇工業(yè)園區(qū)外，其余均處于偏低水平，內(nèi)涵挖潛空間較大，也是未來上海市加強開發(fā)區(qū)土地集約利用的重點。

５．２ 政策啟示

根據(jù)上海市開發(fā)區(qū)土地利用集約評價的計算結果及現(xiàn)狀評價，得出一些政策啟示：

１）提高用地門檻，促進集約用地。明確進區(qū)項目投資強度、投入產(chǎn)出比標準，嚴格遵守和實施《工業(yè)項目建設用地控制指標》標準，鼓勵并獎勵高于控制指標標準的企業(yè)入園，重點引進高技術、高投入、高產(chǎn)出、低能耗、無污染的項目，使高新技術產(chǎn)業(yè)集聚效應發(fā)揮的更加明顯，在制度設計上尋求在土地資源約束瓶頸上的突破方法。

２）盤活開發(fā)區(qū)存量土地?？蓞⒖奸h行經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)做法［１０］，采用調整回購、動遷回購、拍賣回購、協(xié)議回購、違約回購、合資到期回購等６種方式，在法律框架內(nèi)破解回購劣勢企業(yè)的土地難題。截至２００７年底，開發(fā)區(qū)累計回購廠房２６．７萬ｍ２，回購土地８２．４萬ｍ２，已有３４％的可利用土地在回購后進行了挑商選資，實現(xiàn)了土地的二次利用。另外，張江高科技園區(qū)對現(xiàn)有劣勢企業(yè)采用不同的“騰籠”方法和政策，如：對征而未用型土地采取限期建設、限期轉讓或政府收購的措施；對用而未足型土地采取政府引導并購與重組、聯(lián)建擴容后對外租賃；對建而未產(chǎn)型土地和“三低一高”型（低投入、低產(chǎn)出、低能級、高資源占用率）土地采取政府引導租賃或政府收購；對“兩高一低”型（高能耗、高污染、低效益）土地采取限期整改、限期轉讓或由政府收購，實施并、轉、遷等措施，努力實現(xiàn)功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉移、結構優(yōu)化和能級提升。

３）根據(jù)用地特點，制定配套的產(chǎn)業(yè)政策。各開發(fā)區(qū)應當根據(jù)各自優(yōu)勢，選擇最有利的主導產(chǎn)業(yè)集群模式，發(fā)揮集聚效應，降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，以促進開發(fā)區(qū)土地資源的高效集約利用。

４）積極推進各級開發(fā)區(qū)之間的合作。國家級開發(fā)區(qū)積極借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，如中國臺灣新竹科學工業(yè)園，找出差距，挖掘潛力，探索出符合自身發(fā)展特點的集約之路；市級開發(fā)區(qū)可借鑒國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用的舉措，揚長避短，錯位發(fā)展。

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