財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)權(quán)理論分析及其對(duì)中國(guó)的啟示

摘 要 自20世紀(jì)80年代以來(lái)，有很多國(guó)家實(shí)行或深化了財(cái)政分權(quán)制度，但是相關(guān)定量分析的結(jié)果并沒(méi)有完全符合提高財(cái)政支出效益與優(yōu)化公共產(chǎn)品供給的理論預(yù)期。財(cái)政分權(quán)在實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)調(diào)整與再配置的過(guò)程，因而借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行分析具有現(xiàn)實(shí)意義。依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，財(cái)政分權(quán)的制度取向是“還權(quán)于民”、“主權(quán)歸民”和“民權(quán)共享”，相關(guān)權(quán)利的重新配置將會(huì)決定財(cái)政分權(quán)的帕累托改進(jìn)效果。同時(shí)也啟示了中國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度變遷取向：在充分借鑒其他國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快優(yōu)化現(xiàn)代化財(cái)政制度供給的基本框架。

關(guān)鍵詞 財(cái)政分權(quán)；產(chǎn)權(quán)理論；公共產(chǎn)品；政府規(guī)模

中圖分類(lèi)號(hào) F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A 文章編號(hào) 1673-0461（2012）12-0087-05

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界上大部分國(guó)家，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都出現(xiàn)了給予地方政府一定稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍的財(cái)政分權(quán)現(xiàn)象[1]。這種趨勢(shì)的涌現(xiàn)證明財(cái)政分權(quán)逐步得到了多數(shù)國(guó)家或地區(qū)政府的普遍認(rèn)可。事實(shí)上，早在20世紀(jì)中葉，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)財(cái)政分權(quán)的關(guān)注與研究就已經(jīng)展開(kāi)，并且取得了較豐富的理論成果。隨著財(cái)政分權(quán)在實(shí)踐上逐步深入，借助相關(guān)指標(biāo)刻畫(huà)分權(quán)程度的經(jīng)驗(yàn)分析開(kāi)始出現(xiàn)并迅速增多?？上У氖?，財(cái)政分權(quán)計(jì)量模型的檢驗(yàn)結(jié)果并不一致，沒(méi)有完全支持有效約束政府規(guī)模膨脹、優(yōu)化公共產(chǎn)品與服務(wù)供給和提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的理論預(yù)期。部分研究成果證明財(cái)政分權(quán)具有較高的實(shí)踐意義，另一部分分析結(jié)論則認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)的影響不夠顯著，甚至某種程度上使情況變得更加糟糕。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是1994年分稅制實(shí)行以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)不斷深化并影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，但是對(duì)其所作的定量分析結(jié)果同樣難以達(dá)成一致。學(xué)者們?cè)谘芯恐袊?guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)“可能常常不是因?yàn)檎业搅撕玫慕?jīng)驗(yàn)才去建立理論，而是因?yàn)橛辛死碚摬湃菀椎匕l(fā)現(xiàn)了好的經(jīng)驗(yàn)”[2]。財(cái)政分權(quán)在實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)調(diào)整與再配置的過(guò)程，因此在前人研究成果上借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論，繼續(xù)分析與探討財(cái)政分權(quán)的理論基礎(chǔ)，繼而結(jié)合中國(guó)財(cái)政分權(quán)的觀察，把握分權(quán)的規(guī)律性與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是對(duì)處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)，還是對(duì)世界其他國(guó)家，都會(huì)具有較大的理論價(jià)值和政策意義。本文將首先介紹財(cái)政分權(quán)的理論內(nèi)涵，然后在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)理論分析，并且探討中國(guó)財(cái)政分權(quán)的優(yōu)化路徑，最后得出相關(guān)結(jié)論。

一、財(cái)政分權(quán)的基本理論內(nèi)涵

財(cái)政分權(quán)（Fiscal Decentralization）是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)[3]。究其實(shí)質(zhì)而言，這一理論的首要依據(jù)，就是地方政府財(cái)政收入的全部或者大部分都是來(lái)自于當(dāng)?shù)鼐用袼鶆?chuàng)造的經(jīng)濟(jì)成果，也理應(yīng)用于為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)的各項(xiàng)公共支出，地方政府理應(yīng)具有更多更大的自主權(quán)益。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論視角分析，某種收入的產(chǎn)權(quán)理應(yīng)由其創(chuàng)造者所擁有（所有權(quán)），并用于滿足其創(chuàng)造者的各種發(fā)展需求（受益權(quán)），這才是真正意義上的“取之于民”和“用之于民”，有利于充分保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，并從根本上符合公平正義的發(fā)展理念。否則的話，就會(huì)出現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的“平均主義”，從而弱化財(cái)政收入的激勵(lì)效果，并劣化財(cái)政支出的配置效率。學(xué)者們對(duì)財(cái)政分權(quán)的理論研究早在20世紀(jì)50年代就已經(jīng)展開(kāi)，并且在經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段后取得了較為豐富的研究成果。在財(cái)政分權(quán)理論的第一個(gè)發(fā)展階段（約20世紀(jì)50年代至20世紀(jì)90年代初期），形成了以蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]、斯蒂格勒（George J. Stigler）[5]、馬斯格雷夫（Richard A. Musgrave）[6]和奧茨（Wallace E.Oates）[7]等人的研究成果為代表的第一代理論。該階段財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，相對(duì)中央政府而言，地方政府更容易獲得該轄區(qū)公眾對(duì)相關(guān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求信息，因此由當(dāng)?shù)卣畞?lái)滿足居民的多元化且異質(zhì)性的需求偏好，將會(huì)使得財(cái)政收支更有效率。并且，財(cái)政分權(quán)能夠通過(guò)當(dāng)?shù)鼐用瘛坝檬滞镀薄被颉坝媚_投票”的自主選擇，對(duì)各地政府所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量和稅負(fù)水平進(jìn)行非常有效的感受、辨識(shí)、評(píng)估和選擇，能夠有效促進(jìn)政府間的彼此競(jìng)爭(zhēng)與互相學(xué)習(xí)，在“比學(xué)趕超”的制度創(chuàng)新過(guò)程中，產(chǎn)生“制度變遷”帕累托改進(jìn)效應(yīng)。

第一代財(cái)政分權(quán)理論所依據(jù)的基本假設(shè)，就是仁慈的政府會(huì)始終代表公眾的利益，并具備足夠的動(dòng)力追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與社會(huì)福利最大化。而事實(shí)上，這種情況并不具有必然性，而僅僅具有或然性，甚至可以這樣說(shuō)，在缺乏有效的相關(guān)制度激勵(lì)和制度約束的情況下，僅僅依靠政府官員的個(gè)人品德，也可能只是具有偶然性。因此，自20世紀(jì)90年代中期起，錢(qián)穎一（Yingyi Qian）[8][9]、溫加斯特（Barry R. Weingast）[8]和羅納德（Gérard Roland）[9]等人在繼承了傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的核心觀點(diǎn)后，假設(shè)政府機(jī)構(gòu)及其官員也具有自身利益，著重研究了不同激勵(lì)機(jī)制下地方政府的行為選擇，從而形成并發(fā)展了第二代財(cái)政分權(quán)理論。他們認(rèn)為有效的財(cái)政分權(quán)激勵(lì)能夠強(qiáng)化各地政府對(duì)市場(chǎng)體系的保護(hù)程度，硬化地方政府的財(cái)政預(yù)算約束，促進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程及政府間的競(jìng)爭(zhēng)，并且強(qiáng)調(diào)這種激勵(lì)和約束機(jī)制的帕累托改進(jìn)效果，需要中央政府和地方政府之間進(jìn)行有效監(jiān)督，才能獲得穩(wěn)定與持久的發(fā)展預(yù)期。

二、產(chǎn)權(quán)理論下的財(cái)政分權(quán)分析

毋庸置疑，無(wú)論是第一代財(cái)政分權(quán)理論，還是進(jìn)一步拓展的第二代財(cái)政分權(quán)理論，它們對(duì)財(cái)政分權(quán)的分析都具備極高的邏輯性、合理性和科學(xué)性。正是由于這些理論具備巨大的參考價(jià)值，許多國(guó)家或地區(qū)才逐步采取并深化了財(cái)政分權(quán)改革。但是，隨后而來(lái)的經(jīng)驗(yàn)觀察分析，卻并不完全符合財(cái)政分權(quán)理論預(yù)期。因此，對(duì)財(cái)政分權(quán)的理論探討仍需完善。我們認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)在實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)調(diào)整與再配置的過(guò)程，因而借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論，對(duì)財(cái)政分權(quán)進(jìn)行分析具有顯著意義。

1. 國(guó)家財(cái)政權(quán)力的產(chǎn)權(quán)根源

不管是歷史上還是現(xiàn)如今，財(cái)政權(quán)力對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家的重要性都不言自明。以稅收為主要形式的財(cái)政收入，為政府日常開(kāi)支、公共產(chǎn)品供給、收入分配調(diào)節(jié)和國(guó)家安全保障等活動(dòng)提供了強(qiáng)大有效和穩(wěn)定有序的財(cái)力支持?？梢哉f(shuō)，建構(gòu)在政府與市場(chǎng)之間并起到“橋梁”作用的財(cái)政收支權(quán)力，就是國(guó)家權(quán)力的重要經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。那么在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家的財(cái)政權(quán)力源自何處？合理探討并正確回答這一問(wèn)題對(duì)于理解財(cái)政分權(quán)至關(guān)重要。在民本主義導(dǎo)向的民主社會(huì)中，法治社會(huì)絕不允許任何機(jī)構(gòu)剝奪公民個(gè)人的主體發(fā)展權(quán)益，“主權(quán)在民”和“天賦人權(quán)”的發(fā)展理念日益深入民心，社會(huì)契約理論下的國(guó)家財(cái)政權(quán)力，只能源自公民對(duì)其自身部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合理讓渡。其讓渡行為的合理性源自政府組織這一社會(huì)管理機(jī)構(gòu)所具有的巨大規(guī)模經(jīng)濟(jì)效用，其讓渡行為的方式是公眾對(duì)政府契約型的公共委托，其讓渡行為的內(nèi)容是原本就屬于公民自己的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其讓渡行為的基本動(dòng)機(jī)是對(duì)個(gè)人各項(xiàng)基本發(fā)展權(quán)益的公共保護(hù)。國(guó)民大眾將部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利讓渡給政府是集體理性行為結(jié)果，也是自由選擇基礎(chǔ)上個(gè)人權(quán)益的制度集合，這種選擇結(jié)果一定會(huì)最終獲得全體公民的普遍認(rèn)可與法律的保護(hù)。國(guó)家在獲得公民所讓渡的自然權(quán)利后，按照法定程序?qū)⒐姷牟糠重?cái)產(chǎn)經(jīng)由強(qiáng)制性的征稅轉(zhuǎn)化為其財(cái)政收入，并繼而以財(cái)政支出的形式履行其相應(yīng)政府職能，實(shí)質(zhì)上是一種憲政意義上的制度承諾。由此可見(jiàn)，從權(quán)力根源的角度去理解，國(guó)家財(cái)政權(quán)力是政府從公眾中合法取得，而又必須用之于公眾的產(chǎn)權(quán)安排，對(duì)國(guó)家財(cái)政收支而言，“取之于民”和“用之于民”是政府財(cái)政收支的基本產(chǎn)權(quán)制度訴求。

2. 國(guó)家財(cái)政權(quán)力的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

無(wú)論是屬于公民與生俱有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還是其自愿讓渡的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利，直到國(guó)家的財(cái)政收支權(quán)力，都離不開(kāi)產(chǎn)權(quán)的界定、確認(rèn)、讓渡與使用。1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯（Ronald H. Coase）[10]早已證明：明晰排他的產(chǎn)權(quán)界定是優(yōu)化稀缺資源配置效率的制度基礎(chǔ)，也是一切真正意義上市場(chǎng)交易的先決條件，沒(méi)有優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)權(quán)安排，任何交易都難以進(jìn)行，而偏離甚至失去產(chǎn)權(quán)理論基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)分析，都將缺乏科學(xué)性與合理性，從而不會(huì)具有令人心悅誠(chéng)服的深度解釋能力。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，它內(nèi)在地包含了所有權(quán)、使用權(quán)、用益權(quán)和讓渡權(quán)[11]。完整意義上的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)并且恰恰由于具備上述所有權(quán)利，從而能夠?qū)θ藗兊男袨檫x擇產(chǎn)生足夠的激勵(lì)去合理利用資源。但是如果公民只具有某種資源的所有權(quán)而不具有完整意義上的使用權(quán)、用益權(quán)等權(quán)利組成構(gòu)件，此時(shí)的產(chǎn)權(quán)安排將會(huì)因缺乏將外部性較大程度內(nèi)在化的激勵(lì)而使得資源利用低效率、無(wú)效率甚至負(fù)效率。不幸的是，有很多古今中外的國(guó)家財(cái)政權(quán)的初始安排即是如此。政府所掌握的財(cái)政權(quán)力歸根結(jié)底應(yīng)該屬于公民，但是在公民將自身權(quán)利部分讓渡給政府后，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利束已經(jīng)不再完備，致使部分財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)甚至是用益權(quán)都不再屬于公眾，這就造成財(cái)政支出缺乏足夠約束與有效激勵(lì)，從而難以促使財(cái)政資源利用效率達(dá)致帕累托最優(yōu)。假若某國(guó)財(cái)政權(quán)力完全由中央政府掌控，那么，極有可能或通常出現(xiàn)的情況是，某地區(qū)公眾上繳的部分稅款被用于其他地區(qū)而不是當(dāng)?shù)?，更甚的情況是會(huì)被集權(quán)制下的政府官員所私自揮霍或貪污，或者是用來(lái)強(qiáng)化對(duì)公眾權(quán)益的不當(dāng)剝奪或暴力侵害，這就造成該部分財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與用益權(quán)分離，長(zhǎng)此以往，該地區(qū)公眾的生產(chǎn)動(dòng)力甚至納稅意識(shí)就會(huì)變得扭曲。更為糟糕也更為一般的情況是，由于缺乏有效監(jiān)督，具有機(jī)會(huì)主義傾向的政府官員在使用財(cái)政預(yù)算時(shí)，可能會(huì)因?yàn)椤盀閯e人的需要花別人的錢(qián)” [12]而不會(huì)擁有足夠的動(dòng)力追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與社會(huì)福利最大化，政府官員絕對(duì)不會(huì)像使用自己的錢(qián)為自己辦事那樣，遵循“最大最小原則”，既追求成本最小化，也追求收益最大化。他們?cè)谑褂谜?cái)政資源時(shí)，通常是既不講究成本，也不講究效益，而只是在彰顯一種權(quán)力和權(quán)威。

3. 財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)權(quán)效率（比較優(yōu)勢(shì)）

既然財(cái)政權(quán)利讓渡給國(guó)家以后產(chǎn)生了制度缺陷，那么，公眾就應(yīng)該把權(quán)利收回而由個(gè)人來(lái)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)及生產(chǎn)公共產(chǎn)品嗎？顯然不是，倘若如此，也會(huì)失去國(guó)家在保護(hù)公民權(quán)利及供給公共產(chǎn)品上的規(guī)模效應(yīng)，就像倒洗澡水時(shí)，也將澡盆中的嬰兒一同倒掉了一樣。此時(shí)，一個(gè)類(lèi)似折中但卻是帕累托改進(jìn)的舉措便是財(cái)政分權(quán)。誠(chéng)然，財(cái)政分權(quán)并不能完全保證財(cái)政權(quán)力取之于民而又用之于民，但是從產(chǎn)權(quán)理論去分析，財(cái)政分權(quán)比起集權(quán)卻相對(duì)更有效率。財(cái)政分權(quán)的本質(zhì)就是賦予地方政府一定的財(cái)政權(quán)力，將財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)和用益權(quán)等權(quán)利逐步明晰并有機(jī)協(xié)調(diào)的過(guò)程。假如把政府抽象成為生產(chǎn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的超級(jí)企業(yè)，公眾是產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)者或消費(fèi)者，稅負(fù)則變成了這種公共產(chǎn)品和服務(wù)的交易價(jià)格。如果財(cái)政權(quán)力完全由中央政府掌握，此時(shí)某種程度上意味著公共產(chǎn)品市場(chǎng)是具有超級(jí)壟斷的特性。壟斷所造成的激勵(lì)扭曲會(huì)極大降低消費(fèi)者剩余。如果財(cái)政分權(quán)機(jī)制能夠有效運(yùn)行，則表明公共產(chǎn)品市場(chǎng)上出現(xiàn)了多個(gè)生產(chǎn)同質(zhì)產(chǎn)品或替代品的競(jìng)爭(zhēng)性“企業(yè)”，從而降低了壟斷性并促進(jìn)了“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)消費(fèi)者亦即公眾則會(huì)把稅費(fèi)投向公共產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)而價(jià)格低廉的“企業(yè)”——地方政府，這一過(guò)程將會(huì)通過(guò)人力資本在區(qū)域間的自由遷徙流動(dòng)來(lái)完成。在財(cái)政分權(quán)過(guò)程中，公民所讓渡的權(quán)利通過(guò)有效競(jìng)爭(zhēng)被高質(zhì)量地還給了公眾，使財(cái)政權(quán)利束趨向完備，因而財(cái)政分權(quán)會(huì)相對(duì)更加富有效率。蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]的“用腳投票”機(jī)制之所以能夠發(fā)揮作用，就根源于此。財(cái)政分權(quán)下最具經(jīng)濟(jì)效率的地方政府，通過(guò)吸引大量人力資本與物質(zhì)資本等生產(chǎn)要素的涌入，在促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，又會(huì)增加當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，將會(huì)進(jìn)一步拓寬政府供給高質(zhì)量公共產(chǎn)品的空間，從而建構(gòu)起財(cái)政收支優(yōu)質(zhì)高效的動(dòng)態(tài)均衡，也即進(jìn)入良性循環(huán)的運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。為爭(zhēng)奪稅源與公眾的“投票”，政府間的激烈競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)促使他們嘗試并發(fā)現(xiàn)更優(yōu)的制度，從而將地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)變成正和博弈，其結(jié)果就是給公眾帶來(lái)了更大的福利。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民對(duì)公共產(chǎn)品的需求也日益多元化與復(fù)雜化，這給政府工作帶來(lái)了困難與壓力。就地方政府與中央政府相比較而言，地方政府在獲取轄區(qū)公眾偏好上通常都具有特定的比較優(yōu)勢(shì)，地方政府可以較為迅速、正確并充分地把握需求信息[5]，從而在供給公共產(chǎn)品時(shí)能夠節(jié)省大量交易成本，使財(cái)政收入盡可能地用之于民。由此可見(jiàn)，財(cái)政分權(quán)其實(shí)就是充分發(fā)揮地方政府為本轄區(qū)提供公共產(chǎn)品的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)而使其稀缺財(cái)力資源得以持續(xù)優(yōu)化的帕累托改進(jìn)過(guò)程。

4. 財(cái)政分權(quán)的適度均衡

市場(chǎng)在發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用時(shí)，也會(huì)常常存在失靈現(xiàn)象，片面地追求財(cái)政分權(quán)而將財(cái)政權(quán)力下放給地方政府，也同樣存在缺陷。離開(kāi)了中央政府對(duì)地方政府的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)管，財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)權(quán)效率就難以保持高效。比如國(guó)家防衛(wèi)、法律制度、災(zāi)害治理、基礎(chǔ)教育等，在需要大面積供給全國(guó)性公共產(chǎn)品時(shí)，中央政府顯然比地方政府更有效率，而倘若沒(méi)有中央政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)管，地方政府財(cái)政收支上也可能出現(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)。因此，中央政府在獲得了公眾讓渡的財(cái)產(chǎn)權(quán)利后，不能將財(cái)政權(quán)完全下放給地方政府，財(cái)政分權(quán)必須適度。理論上的最優(yōu)程度就在財(cái)政分權(quán)的邊際收益與伴隨的外部性邊際成本相等的那一點(diǎn)上[7]。雖然我們?cè)趯?shí)踐中難以使分權(quán)保持在最佳選擇點(diǎn)上，但增加財(cái)政分權(quán)的制度供給可以有效提高產(chǎn)權(quán)配置效率。其基本的制度前提就是公眾自由流動(dòng)權(quán)利得到有效保護(hù)，這也是財(cái)政分權(quán)機(jī)制充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置效用的制度基礎(chǔ)?！白杂刹粌H是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段”[13]，公眾如果無(wú)法自由流動(dòng)與自愿選擇符合個(gè)人偏好的地方政府，“用腳投票”機(jī)理作用將難以發(fā)揮。此外，充分發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控與引導(dǎo)作用，促進(jìn)各級(jí)與各地政府間的相互監(jiān)督和公平競(jìng)爭(zhēng)，充分保障國(guó)民大眾的各種合法權(quán)益，必定是有效約束財(cái)政收支機(jī)會(huì)主義行為并提高財(cái)政產(chǎn)權(quán)配置效率的重要制度構(gòu)成要件。有關(guān)財(cái)政分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)分析之所以難以充分證實(shí)財(cái)政分權(quán)的積極效應(yīng)，就是因?yàn)槠渌芯康貐^(qū)配套制度安排相對(duì)缺失。因此，財(cái)政分權(quán)的程度與力度，必須與相應(yīng)制度安排協(xié)調(diào)一致，才能充分發(fā)揮其顯著的產(chǎn)權(quán)配置效率。

由上所述，我們可以認(rèn)為權(quán)利界定、權(quán)利供給和權(quán)利保障的缺乏必定是造就國(guó)家、社會(huì)和公眾貧困落后的根源，任何科學(xué)有效的變遷理論，都必須從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的重大理論視角，首先考慮國(guó)民大眾主體發(fā)展權(quán)利的充分賦予和重新配置問(wèn)題，而適度財(cái)政分權(quán)的制度變遷過(guò)程，其實(shí)質(zhì)就是“還權(quán)于民”、“主權(quán)歸民”和“民權(quán)共享”的帕累托產(chǎn)權(quán)優(yōu)化過(guò)程，對(duì)所有發(fā)展中國(guó)家的轉(zhuǎn)軌發(fā)展而言，這將是提升發(fā)展效率并真正擺脫發(fā)展陷阱的一個(gè)重要制度通道。中央政府既不能將財(cái)政權(quán)力完全下放給地方政府，同時(shí)又必須保持有效制度供給來(lái)增加財(cái)政分權(quán)的效率與效益。

三、中國(guó)的財(cái)政分權(quán)及其路徑優(yōu)化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以能夠持續(xù)高速增長(zhǎng)，一個(gè)很大的原因就在于產(chǎn)權(quán)配置效率得到了持續(xù)提高。一方面在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，政府將稀缺資源配置權(quán)力逐步讓位于市場(chǎng)機(jī)制；另一方面在中央政府與地方政府的關(guān)系上，中央政府也逐步將權(quán)力適當(dāng)下放。20世紀(jì)80年代初開(kāi)始并以1994年分稅制改革為顯著標(biāo)志的財(cái)政改革，就是財(cái)政產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置的改進(jìn)過(guò)程。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)使得財(cái)政權(quán)力的產(chǎn)權(quán)配置效率逐步提高，并因此推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品供給改進(jìn)，但是由于相關(guān)配套制度構(gòu)件的顯著缺失，也阻礙了這一財(cái)政分權(quán)取得更加理想的效果。

首先，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在阻礙了“用腳投票”機(jī)制作用的發(fā)揮。財(cái)政分權(quán)并不僅僅是中央政府對(duì)地方政府的適當(dāng)放權(quán)，或者說(shuō)，作為一種重要的制度變遷現(xiàn)象，首先需要公眾能夠自由選擇的制度基礎(chǔ)，只有國(guó)民大眾可以充分地在各個(gè)行政管轄區(qū)域間自由地遷徙流動(dòng)，并且能按照個(gè)人意愿偏好而自由地選擇就業(yè)、生活與居住地區(qū)的時(shí)候，才能夠有效地促進(jìn)地方政府間的制度競(jìng)爭(zhēng)，約束其提高稅負(fù)并盲目擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模等不當(dāng)行為?，F(xiàn)行戶籍制度不僅給公眾跨地區(qū)遷移帶來(lái)了巨大的交易成本，而且也阻礙了城市化進(jìn)程的加速，國(guó)民大眾無(wú)法在各個(gè)行政管轄區(qū)域間實(shí)現(xiàn)真正意義上的自由遷徙流動(dòng)。大部分農(nóng)民被阻擋在城市之外，遠(yuǎn)離各種現(xiàn)代化的產(chǎn)權(quán)安排，既無(wú)法充分分享財(cái)政支出效益，也難以有效地真正“用腳投票”，致使大量剩余勞動(dòng)力資本難以參與到經(jīng)濟(jì)效益更高的第二、第三產(chǎn)業(yè)之中，其代價(jià)便是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力難以充分釋放與發(fā)揮，最終約束了政府財(cái)政收入的持續(xù)提高。

其次，政府官員晉升錦標(biāo)賽似的考核體系[14]缺陷使得地方政府熱衷于追求GDP增長(zhǎng)率而將財(cái)政收入大量用于生產(chǎn)性支出，造成了非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品供給的缺乏與效率低下。片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的背后就是以GDP指標(biāo)代替公眾高度多樣化的公共產(chǎn)品供給需求，使政府難以將財(cái)政收入更多地用于治理環(huán)境污染、完善社會(huì)保障體系和加強(qiáng)文化建設(shè)或重視程度不夠。此外，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狂熱追求造成的地方保護(hù)主義抬頭和惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇等現(xiàn)實(shí)情況也反映出地方政府并沒(méi)有完全追求經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會(huì)福利的全面提高。

第三，當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)化程度的相對(duì)落后、人力資本質(zhì)量與存量較為欠缺和法律監(jiān)督體系不夠完善的現(xiàn)實(shí)也極大阻礙了財(cái)政分權(quán)機(jī)制作用的發(fā)揮。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系能夠極大地提高包括財(cái)政資源在內(nèi)的稀缺性資源的配置效率，這已經(jīng)被世界各國(guó)的發(fā)展實(shí)踐所證實(shí)。然而遺憾的是，盡管中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)取得了較大進(jìn)步，但是其市場(chǎng)化程度仍然落后于眾多發(fā)達(dá)國(guó)家，這就使政府不得不將大量財(cái)政資源用于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行查缺補(bǔ)漏。另一方面，市場(chǎng)化程度不高意味著資源配置效率較低，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)難以充分發(fā)展，從而影響了政府財(cái)政收入規(guī)模與支出水平。人力資本水平不僅影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，也能影響政府所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的使用效率。比如，在較為強(qiáng)調(diào)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，其公共圖書(shū)館的資源通常能夠更加高效地使用，而知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地方，其圖書(shū)資源利用效率往往較低，從而使得財(cái)政支出效率出現(xiàn)高低之分。完善的法律體系能夠?qū)ω?cái)政收入與支出起到良好的約束與監(jiān)督作用，從而使相關(guān)財(cái)政政策的貫徹實(shí)施更加順利與高效。同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，當(dāng)前中國(guó)人力資本水平較低，而相關(guān)法律體系也不夠完善，使得財(cái)政政策難以充分發(fā)揮作用，影響了財(cái)政資源配置與使用效率的提高。

因此，中國(guó)必須在財(cái)政權(quán)力適當(dāng)下放給地方政府的同時(shí)增加具有高度產(chǎn)權(quán)配置效率的現(xiàn)代化制度供給是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展的應(yīng)有之義。

四、結(jié) 論

世界銀行曾經(jīng)指出“發(fā)展是人類(lèi)所面臨的最重要的挑戰(zhàn)”[15]，而“政府對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用”[16]。如今，世界大多數(shù)國(guó)家實(shí)行并深化了財(cái)政分權(quán)改革。財(cái)政分權(quán)理論基礎(chǔ)是否科學(xué)合理及其作用機(jī)制如何有效發(fā)揮具有巨大的研究?jī)r(jià)值與政策啟示意義。在前人的研究基礎(chǔ)上，本文嘗試借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論對(duì)財(cái)政分權(quán)作了分析并認(rèn)為財(cái)政分權(quán)是“還權(quán)于民”、“主權(quán)歸民”和“民權(quán)共享”的正確產(chǎn)權(quán)配置，而能否構(gòu)建與之相協(xié)調(diào)的制度安排將會(huì)深刻影響其提高財(cái)政支出效率、優(yōu)化公共產(chǎn)品供給與約束政府規(guī)模過(guò)度膨脹等作用的發(fā)揮。作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)發(fā)展轉(zhuǎn)型的核心要旨就是還權(quán)于民和還利于民[17]，其財(cái)政分權(quán)的步伐是否矯健有力并且安全穩(wěn)定，不僅關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康快速持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也能對(duì)世界其他國(guó)家產(chǎn)生較大的啟示性作用與政策借鑒價(jià)值[18]。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)取得了較大的成績(jī)，但是與此同時(shí)也產(chǎn)生了諸多亟待解決的問(wèn)題。在持續(xù)改進(jìn)中央政府對(duì)地方政府宏觀調(diào)控與有效監(jiān)管的同時(shí)，探索符合中國(guó)國(guó)情的財(cái)政分權(quán)，有效滿足賦予公眾自由流動(dòng)權(quán)利、完善官員績(jī)效考核體系、深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、提高人力資本質(zhì)量和強(qiáng)化法律監(jiān)督力度等制度訴求，必定會(huì)成為今后政府職能實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的重點(diǎn)。

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Fiscal Decentralization and Its Implications for China：

Using the Theory of Property Rights

Li Yan

（School of Economics， University of Jinan， Jinan 250022， China）

Abstract： Since the 1980s， many countries have been implementing or deepening the system of fiscal decentralization. But the results of quantitative analysis are not fully consistent with the theoretical expectations of improving the efficiency of fiscal expenditure and optimizing the supply of public goods. Fiscal decentralization is in essence an adjustment of property rights and a process of configuration. So， it is significant to analyze the fiscal decentralization with the help of the theory of property rights of the new institutional economics. According to this theory， the orientation of fiscal decentralization is \"power to the people\"， \"sovereignty owned by people\"and \"civil rights sharing\". The reconfiguration of related rights affects the efficiency of this practice. This reveals the development orientation of the fiscal decentralization system in China： learn the successful experience from other countries and optimize the basic framework of the supply of modern financial system as soon as possible.

Key words： fiscal decentralization； theory of property rights； public goods； size of government

（責(zé)任編輯：李 萌）