當(dāng)前人民銀行會計內(nèi)部控制存在問題與思考

摘要：近年來，人民銀行會計管理水平不斷提高，會計內(nèi)部控制不斷加強，但隨著內(nèi)控環(huán)境的變化，會計內(nèi)部控制仍然存在一些問題亟待解決。本文針對當(dāng)前人民銀行尤其是基層行會計內(nèi)控現(xiàn)狀、存在問題，提出了加強會計內(nèi)部控制的相關(guān)措施建議。

關(guān)鍵詞：央行；會計；內(nèi)控機制

人民銀行會計內(nèi)部控制是指在人民銀行各類會計核算與管理業(yè)務(wù)中實施的內(nèi)部控制措施，以保證會計數(shù)據(jù)真實可靠，會計行為嚴(yán)謹(jǐn)合規(guī)，國有資產(chǎn)明晰完整。加強人民銀行會計內(nèi)部控制研究，提高會計內(nèi)部控制水平，對落實會計基本制度，提高人民銀行會計基礎(chǔ)工作水平具有重要的現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前人民銀行會計內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題

人民銀行各級行始終把內(nèi)部控制體系建設(shè)作為加強內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，持續(xù)開展了一系列工作。2002年，總行印發(fā)了《會計事后監(jiān)督辦法》，各分支機構(gòu)成立了事后監(jiān)督中心，對會計核算業(yè)務(wù)進行“適時、全面、連續(xù)、獨立”的監(jiān)督。2006年，出臺了《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》，標(biāo)志著人民銀行的內(nèi)部控制工作進入了制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的時期。進一步加強了對會計業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計工作，對堵塞業(yè)務(wù)漏洞、防范會計業(yè)務(wù)風(fēng)險起到了積極作用。但隨著基層人民銀行會計人員老化，電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)增多等環(huán)境的變化，給人民銀行會計內(nèi)部控制工作帶來新的問題。

（一）會計內(nèi)控制度有待系統(tǒng)化。長期以來，人民銀行根據(jù)自己的業(yè)務(wù)發(fā)展需求和特點，制定和出臺了一系列的制度、辦法，發(fā)揮了較好的監(jiān)督和制約作用，但目前人民銀行會計內(nèi)控內(nèi)容分布于各會計核算主體的法規(guī)、制度之中，未形成一套系統(tǒng)性的會計內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致有些制度沒有根據(jù)電子技術(shù)變化和業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及時修訂，無法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。一是人民銀行會計組織分散于會計財務(wù)、國庫、營業(yè)、貨幣金銀等部門，制度標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，有時甚至出現(xiàn)相互抵觸的情況，無法形成有效的內(nèi)控局面。二是有的制度缺乏可操作性，設(shè)計有時不符合基層行實際，如強制休假制度、定期輪崗制度，在會計人員配備不足的情況下很難得到認(rèn)真落實。三是有的制度修訂不及時，造成工作量大幅增加，如登記簿制度，所登記的業(yè)務(wù)很多都能在“系統(tǒng)日志”中查到，還要逐筆逐項登記。

（二）會計內(nèi)控意識有待提高。內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境的一項重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的基礎(chǔ)保證，但實踐中，基層人民銀行內(nèi)控意識相對薄弱。一是基層人民銀行會計部門由于人員所限，存在重業(yè)務(wù)核算、輕內(nèi)部管理；重制度制定，忽制度執(zhí)行效果的傾向，牽制了會計內(nèi)控建設(shè)。二是會計人員在培訓(xùn)、晉升等職業(yè)發(fā)展上機遇相對較小，待遇也不能像有的部門那樣獲得崗位補助，形成“干的多、差錯多、追責(zé)多”的怪象，導(dǎo)致部分會計人員情緒懈怠、不愿從事會計工作的情況，也消弱了會計內(nèi)控作用發(fā)揮。三是會計人員素質(zhì)有待提高。近年來人民銀行會計核算和支付清算都發(fā)生了巨大變化，呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、集中化的趨勢，而基層人行會計業(yè)務(wù)有空洞化趨向，許多會計人員對業(yè)務(wù)缺乏具體的、整體的認(rèn)知，對操作流程“知其然而不知其所以然”，影響了內(nèi)控意識建立。

（三）會計監(jiān)督檢查有待協(xié)調(diào)。一是由于人民銀行的會計核算分散在多個部門，下級行同一部門常常接受上級行多個部門的檢查監(jiān)督，而上級行不同部門之間由于各自的規(guī)章制度有所不同，其檢查的要求和側(cè)重點也不盡相同，容易造成重復(fù)檢查；同時，人民銀行實行“大區(qū)行制”，但會計業(yè)務(wù)歸各省行領(lǐng)導(dǎo)，大區(qū)行有時也對所轄單位會計業(yè)務(wù)進行審計，由于操作規(guī)范、管理辦法不盡相同，往往令被查單位無所適從。二是會計監(jiān)督效果有限。目前人民銀行的會計監(jiān)督主要由事后監(jiān)督和內(nèi)部審計兩種形式，事后監(jiān)督側(cè)重點在于核算手續(xù)的規(guī)范及要素的完整方面，主要通過審核憑證、勾兌賬務(wù)等方式進行，其作用相當(dāng)于“再復(fù)核”；而基層人行內(nèi)部審計與事后監(jiān)督在內(nèi)容上并沒有多少區(qū)別，仍然是查看憑證、核對賬務(wù)等傳統(tǒng)審計，沒有從制訂制度的及時性、有效性等更高層次加以審核，形成重復(fù)監(jiān)督，難以有效發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患。三是個別基層行實行的“移位監(jiān)督”等監(jiān)督效果有待商榷。目前，一些基層人民銀行為了防范風(fēng)險，積極探索新的監(jiān)督方式，如“整體移位監(jiān)督”和“代崗監(jiān)督”等，但這種方式只能作為一種監(jiān)督的補充手段，而不能根本性防范風(fēng)險。因為會計工作有一定的周期性，會計風(fēng)險發(fā)現(xiàn)也存在一定周期，靠較短時間的移位或代崗很難發(fā)現(xiàn)問題，同時，代崗人員的業(yè)務(wù)熟練程度、整體移位的成本也會制約監(jiān)督效果。

（四）會計組織形式有待改革。當(dāng)前人民銀行的會計工作采取的是“縱向集中、橫向分散”的組織模式，雖然有利于制度貫徹和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但與會計核算的電算化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展不相適應(yīng)，表現(xiàn)為：一是會計信息橫向溝通不暢。各系統(tǒng)之間缺少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換接口，互不支持，會計信息不能共享、會計資源得不到有效利用，如會計與營業(yè)部門之間的會計數(shù)據(jù)通過磁介質(zhì)導(dǎo)入、會計與國庫部門之間數(shù)據(jù)只能靠手工錄入。二是會計風(fēng)險點增加。由于會計業(yè)務(wù)分散在多個部門，會計、國庫等各個部門各自開發(fā)自己的會計核算管理系統(tǒng)，造成系統(tǒng)多、工作重復(fù)等現(xiàn)象，認(rèn)為增加了風(fēng)險控制的工作量和工作難度。三是部門之間協(xié)調(diào)難度大。雖然《會計基本制度》規(guī)定：“各級會計部門是本行會計工作的主管部門，對全行會計工作實施統(tǒng)一管理”，許多分支機構(gòu)也建立了會計聯(lián)席會議制度，但會計部門與其它各職能部門職級平行，有時又不屬一個領(lǐng)導(dǎo)分管，會計聯(lián)席會議只能就重大會計工作進行協(xié)調(diào)，而對日常的會計信息交流、工作協(xié)調(diào)則力不從心。四是會計崗位設(shè)置、核算模式仍沿襲以前的手工核算方式，不利于提高工作效率和內(nèi)部控制水平?？h支行業(yè)務(wù)上收后僅存在國庫業(yè)務(wù)，目前大多地（市）支行會計核算業(yè)務(wù)也較少，按現(xiàn)有核算模式會計營業(yè)部門還要設(shè)置接柜、記賬、復(fù)核、聯(lián)行等崗位，缺乏成本效益觀念，浪費了大量人力、物力，還增加了管理環(huán)節(jié)，不利于風(fēng)險控制。

（五）內(nèi)控評估有待完善。風(fēng)險評估是控制活動的前提和基礎(chǔ)，制度的風(fēng)險控制效果與風(fēng)險評估具有緊密的聯(lián)系?！吨袊嗣胥y行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》中雖提出了內(nèi)控評價的要求，大多基層行還沒有制訂會計內(nèi)控評價指標(biāo)體系，弱化了內(nèi)部控制的針對性，增加了風(fēng)險隱患。實際工作中，有的人民銀行雖然也制訂一些會計內(nèi)控辦法，但往往強調(diào)制度的執(zhí)行情況，而對執(zhí)行效果沒有開展跟蹤、評價，進而影響到已制定制度的風(fēng)險控制效果。

二、加強人民銀行會計內(nèi)部控制的思考

人民銀行現(xiàn)階段會計內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)按照系統(tǒng)性、及時性、合理性的原則，結(jié)合人民銀行會計業(yè)務(wù)特點及現(xiàn)階段的組織形式進行建設(shè)，并針對會計內(nèi)部控制存在的問題，不斷地改進、完善。同時，也應(yīng)不斷借鑒、探索，推動會計組織架構(gòu)改革，精簡核算環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資源共享，以利于提高風(fēng)險防控能力。

（一）完善制度，構(gòu)建人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的會計內(nèi)控體系。一是完善內(nèi)部控制制度。總行盡快出臺統(tǒng)一的會計內(nèi)部控制辦法，將分布于各部門的制度進行梳理，發(fā)布統(tǒng)一的內(nèi)控指導(dǎo)意見，明確崗位設(shè)置、人員配備、職責(zé)劃分等，形成一個完整的內(nèi)部會計控制體系，使各單位、部門在內(nèi)控意識上樹立大局觀念，在內(nèi)控管理上有規(guī)可循，提高風(fēng)險防控能力。二是根據(jù)電算化要求，合理設(shè)置各核算部門、核算崗位及其權(quán)限，根據(jù)業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)劃分風(fēng)險重點，形成有效的制衡機制。三是加強考核，嚴(yán)格制度落實。通過制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉I(yè)務(wù)處理流程、明細(xì)的操作規(guī)范促進制度落實，形成制度管人，責(zé)任到人的局面。四是進一步完善授權(quán)制度，制定各業(yè)務(wù)授權(quán)管理辦法，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。

（二）建立內(nèi)控風(fēng)險評估機制。一是隨著內(nèi)、外部環(huán)境以及風(fēng)險形成條件的變化，人民銀行各級機構(gòu)應(yīng)建立一整套的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，及時收集會計內(nèi)控信息并加以分析，及時對相關(guān)的制度進行修改、完善，發(fā)揮最優(yōu)的風(fēng)險控制效果。二是建立會計內(nèi)部控制信息報告制度。上下級之間、評級之間要及時公布風(fēng)險評估報告，各職能部門根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果采取具體的應(yīng)對措施，制定可行的應(yīng)對方案，避免系統(tǒng)性風(fēng)險的產(chǎn)生。

（三）整合資源，實現(xiàn)會計監(jiān)督合力。一是發(fā)揮內(nèi)部審計作用。對于基層人民銀行而言，內(nèi)部審計是內(nèi)部會計控制系統(tǒng)的重要組成部分，但內(nèi)部審計要根據(jù)核算方式、核算手段的變化積極轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)事后審計向事前風(fēng)險控制審計轉(zhuǎn)變，發(fā)揮預(yù)警、前瞻作用。二是開發(fā)建立先進的會計事后監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)實時監(jiān)督、分析及同步審核等功能，提高監(jiān)督的及時性、有效性。三是以會計工作聯(lián)席會議為紐帶，加強部門之間的協(xié)調(diào)溝通，加強信息交流，建立會計信息通報制度，切實樹立“大會計”理念，提高風(fēng)險防控水平。四是加強對會計主管的監(jiān)督管理，加強對會計主管的在崗審計和離崗審計。

（四）加強會計人員教育，建立正向激勵約束機制。一是堅持以人為本理念，積極構(gòu)建學(xué)習(xí)型、專業(yè)型會計隊伍，可以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展、業(yè)務(wù)變化情況及會計系統(tǒng)特點，有針對性的開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)“一專多能”員工，增強會計人員的風(fēng)險防范能力，鼓勵員工在業(yè)務(wù)實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題，實現(xiàn)員工的自覺行為與制度約束的有機結(jié)合。二是建立科學(xué)合理的獎懲制度和措施，通過物質(zhì)獎勵、精神鼓勵相結(jié)合的方式，讓會計人員感到由奔頭、有干頭，可以按工作性質(zhì)、勞動強度等標(biāo)準(zhǔn)建立會計崗位津貼，給予適當(dāng)補助，切實解決“干的多、差錯多、追責(zé)多”的怪象，留住一部分專業(yè)人員。三是制定具體的崗位培訓(xùn)、崗位輪換及人員交流辦法，激發(fā)廣大會計人員的工作積極性和創(chuàng)造性。

（五）開展基層人民銀行會計組織架構(gòu)探索，建立基于網(wǎng)絡(luò)化、柜員制的“會計業(yè)務(wù)集中處理系統(tǒng)”，以適應(yīng)會計業(yè)務(wù)發(fā)展。一是開展會計崗位、業(yè)務(wù)整合。隨著電子化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，會計核算業(yè)務(wù)分散在各個部門造成的弊端日顯，近年來，國內(nèi)各商業(yè)銀行紛紛開展業(yè)務(wù)流程改造，實現(xiàn)會計業(yè)務(wù)集中處理，人民銀行可以研究、借鑒商業(yè)銀行的一些做法，實行會計業(yè)務(wù)集中辦理，建立“柜員制”制度，以減少業(yè)務(wù)傳遞、處理環(huán)節(jié)，節(jié)約人力、物力，也利于風(fēng)險控制。二是建立“會計業(yè)務(wù)集中處理平臺”。目前，商業(yè)銀行“會計業(yè)務(wù)集中處理系統(tǒng)”具備業(yè)務(wù)處理、業(yè)務(wù)管理、服務(wù)支持和系統(tǒng)管理等功能，按照“統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一系統(tǒng)開發(fā)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)品種、統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理”的原則，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨網(wǎng)點、跨專業(yè)的業(yè)務(wù)處理，形成一個高質(zhì)量、高效率高風(fēng)險控制的業(yè)務(wù)運營平臺?；鶎尤嗣胥y行也應(yīng)適應(yīng)電算化發(fā)展，建立統(tǒng)一的會計業(yè)務(wù)集中處理平臺系統(tǒng)，將目前分散在各職能部門的會計核算業(yè)務(wù)進行集中，不僅能夠提高工作效率，實現(xiàn)資源、信息共享，也有利于會計工作規(guī)范化，促進會計內(nèi)控建設(shè)。

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