對發(fā)揮中央銀行在宏觀審慎管理中主導(dǎo)作用的思考

摘要：2008年全球金融危機爆發(fā)后，中央銀行的宏觀審慎管理職能日顯重要，成為各國關(guān)注的焦點。本文首先介紹了宏觀審慎管理的概念、特點及與微觀審慎監(jiān)管的區(qū)別，其次從國際實踐入手，分析了中央銀行在維護金融穩(wěn)定中的優(yōu)勢條件，最后就中央銀行如何發(fā)揮在宏觀審慎管理中的主導(dǎo)地位和作用進行了探討。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎管理；主導(dǎo)；中央銀行

2008年全球金融危機過后，歐美等經(jīng)濟發(fā)達國家總結(jié)金融危機教訓(xùn)，各方共同認(rèn)為，維護金融體系穩(wěn)定，急需加強和完善宏觀審慎管理（macro-prudential administer），發(fā)揮中央銀行在金融監(jiān)管中的主導(dǎo)作用非常重要。隨后，各國政府開始了以構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管體系、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險為主要內(nèi)容的金融監(jiān)管改革，紛紛擴大了中央銀行的宏觀審慎管理權(quán)限。2003年，我國中央銀行的金融監(jiān)管職能分離。在國際金融監(jiān)管理念轉(zhuǎn)變的沖擊下，我國在“十二五”規(guī)劃綱要中，正式提出了“構(gòu)建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”。如何發(fā)揮我國中央銀行在宏觀審慎管理中的主導(dǎo)地位和作用，成為我們應(yīng)該深入思考和解決的課題。

一、宏觀審慎管理的概念和特點

宏觀審慎管理是相對微觀審慎管理而言的，兩者最關(guān)鍵的區(qū)別在于微觀審慎監(jiān)管主要關(guān)注單個金融機構(gòu)的合規(guī)性與風(fēng)險暴露情況，避免使投資者和儲戶等個體遭受不應(yīng)有的損失，而忽視了單個金融機構(gòu)本身行為所導(dǎo)致的，需要其他金融機構(gòu)或者是整個金融體系承擔(dān)的內(nèi)生風(fēng)險。比如，當(dāng)一項資產(chǎn)存在風(fēng)險的時候，出于謹(jǐn)慎管理的需要以及現(xiàn)行監(jiān)管制度的需要，銀行將會出售該項資產(chǎn)。但是，假如很多金融機構(gòu)都做出同樣的選擇，就會導(dǎo)致該資產(chǎn)價格的大幅下降，從而進一步引發(fā)對該項資產(chǎn)的拋售，最終的結(jié)果是資產(chǎn)價格的崩潰以及整個金融系統(tǒng)流動性的缺失。在這個意義上，可以說是微觀審慎監(jiān)管引起或者是惡化了系統(tǒng)性風(fēng)險，不能充分保證整個金融體系的安全。此時就需要建立完善宏觀審慎監(jiān)管體系，以整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性為目標(biāo)，來處理單個金融機構(gòu)引起的風(fēng)險。

宏觀審慎管理認(rèn)為系統(tǒng)性風(fēng)險取決于金融機構(gòu)的集體行為或個體風(fēng)險的疊加，關(guān)注金融體系面臨的共同風(fēng)險，關(guān)注國內(nèi)、國外對金融穩(wěn)定的沖擊影響，找出影響金融穩(wěn)定的因素，對金融穩(wěn)定的脆弱性進行評估，做出風(fēng)險預(yù)警，限制金融系統(tǒng)中的大面積的危難，以維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)。

由于宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)不完全一致，宏觀與微觀審慎監(jiān)管手段也大不相同，宏觀審慎管理會因強調(diào)整體的穩(wěn)定性而忽略對個體利益的保護，而微觀審慎監(jiān)管則相反，首先關(guān)注的是個體風(fēng)險控制。同時，兩者又是緊密相關(guān)，互為依存，宏觀審慎管理的基礎(chǔ)是微觀審慎監(jiān)管，宏觀審慎管理目標(biāo)的實現(xiàn)要通過金融機構(gòu)之間的配合及微觀審慎監(jiān)管手段輔助。

二、從國際實踐看中央銀行在維護金融穩(wěn)定中的絕對優(yōu)勢

過去20多年中，一些經(jīng)濟發(fā)達國家的金融運行從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，金融監(jiān)管職能隨之從傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管向綜合化的混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。與此同時，中央銀行在監(jiān)管體系中的地位和權(quán)限發(fā)生了下降的變化，一些國家對中央銀行的監(jiān)管權(quán)力進行了剝離。

2008年為應(yīng)對金融危機，美國、歐盟、英國等西方經(jīng)濟大國的中央銀行陸續(xù)出臺減息政策，由中央銀行向本國金融系統(tǒng)注資，穩(wěn)定投資者信心；提供擔(dān)保，任何銀行出現(xiàn)問題，存款人可以優(yōu)先取回存款。本次危機表明，中央銀行是唯一能夠在短時間內(nèi)向金融體系和社會注入流動性的機構(gòu)，是能夠恢復(fù)市場信心的機構(gòu)，是維護金融市場穩(wěn)定的核心機構(gòu)；對單個金融機構(gòu)的監(jiān)管并不能確保金融體系的穩(wěn)定，宏觀審慎理念由此提出，中央銀行能夠在宏觀審慎管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。這是由中央銀行的性質(zhì)和功能決定的，壟斷貨幣發(fā)行權(quán)決定了其具有最后貸款人的職能。國家賦予其制定和執(zhí)行貨幣政策的權(quán)力，決定了其在制定逆周期調(diào)節(jié)機制、識別系統(tǒng)性風(fēng)險和增加金融體系穩(wěn)健性政策的選擇上，具有其他機構(gòu)無法替代的絕對優(yōu)勢，是宏觀審慎管理的領(lǐng)航者和主導(dǎo)者。

危機過后，各國紛紛把強化中央銀行的宏觀審慎管理職能作為金融改革的核心。

三、強化我國中央銀行宏觀審慎管理職能的思考

（一）我國當(dāng)前金融監(jiān)管體系現(xiàn)狀和存在的不足。2003年銀監(jiān)會的成立，標(biāo)志著我國“一行三會”分業(yè)多頭監(jiān)管的金融監(jiān)管體系最終形成。由于幾家監(jiān)管機構(gòu)都是平行的“部級”單位，對重大問題的自身協(xié)調(diào)能力甚至溝通能力都很差，至今沒有形成監(jiān)管協(xié)調(diào)的常規(guī)機制，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊和監(jiān)管不到位問題，并未真正實現(xiàn)有效的監(jiān)管目標(biāo)。

我國雖然在法律上實現(xiàn)了金融分業(yè)經(jīng)營，但現(xiàn)實中，銀行、保險、證券之間互相滲透，混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)達到相當(dāng)大的程度，由產(chǎn)業(yè)集團主導(dǎo)的混合型金融集團發(fā)展迅速，日趨活躍，這些都對現(xiàn)行的監(jiān)管制度提出了新挑戰(zhàn)。

發(fā)揮中央銀行在金融監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，關(guān)鍵是保障中央銀行掌握監(jiān)管信息的權(quán)利。從宏觀審慎管理角度來看，我國金融監(jiān)管體系缺乏穩(wěn)健的宏觀審慎分析平臺。系統(tǒng)性風(fēng)險的有效防范，必然需要對金融體系的數(shù)據(jù)進行整合、分析、檢測和評估，發(fā)現(xiàn)金融系統(tǒng)不穩(wěn)定性的來源，發(fā)出風(fēng)險警示。這就需要一個專門的分析平臺，一方面整合各微觀部門的信息數(shù)據(jù)，另一方面同時整合分析宏觀部門和微觀部門的信息數(shù)據(jù)。我國目前沒有搭建這樣一個平臺。

（二）明確中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管職能的法律地位。隨著銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的相繼成立，中國人民銀行的大部分監(jiān)管職能已經(jīng)分離出去。根據(jù)《中國人民銀行法》，中國人民銀行的職責(zé)是“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定”，沒有明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管者的地位。雖然中國人民銀行從2003年開始牽頭相關(guān)部門組成跨部門小組，對我國的金融體系進行金融穩(wěn)定評估，從2005年開始發(fā)布《金融穩(wěn)定報告》。然而，由于我國尚未建立宏觀審慎監(jiān)管框架，中央銀行履行宏觀審慎監(jiān)管的職責(zé)并不明確，缺乏要求其他金融監(jiān)管機構(gòu)配合落實宏觀審慎監(jiān)管的權(quán)力。因此，需要從法律層面明確中國人民銀行履行宏觀審慎管理的權(quán)責(zé)，建立由中國人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管的構(gòu)架，共同制定宏觀審慎管理制度，組織實施宏觀審慎管理政策。

（三）賦予中央銀行更大的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管職能。這項舉措是強化金融宏觀審慎監(jiān)管的重要方式，也是近期歐美金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容。中央銀行的宏觀審慎管理著眼于整個金融領(lǐng)域，負(fù)責(zé)監(jiān)管整個金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，特別是跨市場、跨行業(yè)的風(fēng)險。賦予中央銀行管理所有可能給金融系統(tǒng)帶來嚴(yán)重風(fēng)險機構(gòu)的權(quán)力，將宏觀審慎管理的范圍擴大到所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的機構(gòu)等。中央銀行要從國際經(jīng)濟指標(biāo)、國內(nèi)宏觀指標(biāo)、國內(nèi)區(qū)域指標(biāo)等多個層次上建立起系統(tǒng)性金融風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。各類金融機構(gòu)要按照中央銀行要求及時提供資料，中央銀行據(jù)此及時進行風(fēng)險評估并提出管理要求。

（四）建立央行與各監(jiān)管機構(gòu)間的信息共享平臺。宏觀審慎管理需要充足的數(shù)據(jù)支持，才可以在承受壓力時，能夠有更迅速的反應(yīng)并做出更好的決策，這就需要宏觀審慎管理部門與金融機構(gòu)保持密切聯(lián)系。建立宏觀審慎管理共享數(shù)據(jù)庫，能夠形成統(tǒng)一的、獨立的、可自動生成統(tǒng)計指標(biāo)和金融監(jiān)管指標(biāo)的金融信息共享，實現(xiàn)信息資源共享。同時，盡快建立信息共享責(zé)任約束制度，以法規(guī)形式明確人民銀行與金融監(jiān)管機構(gòu)的信息共享原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容以及應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等，保障宏觀審慎信息共享的質(zhì)量。

（五）明確中央銀行與監(jiān)管機構(gòu)、財政部門的定位，正確處理它們之間的關(guān)系。維護金融穩(wěn)定是一項系統(tǒng)性工程，需要宏觀審慎管理框架中各個部門，即中央銀行、監(jiān)管機構(gòu)和財稅部門共同協(xié)作來實現(xiàn)，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)管，“三會”負(fù)責(zé)微觀監(jiān)管，所有總量政策及金融機構(gòu)的杠桿率屬于宏觀政策應(yīng)該由央行來制定。賦予中央銀行對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，加強中央銀行與財政部的合作也是十分有必要的。在著眼于宏觀監(jiān)管層面，強調(diào)中央職能的同時，也不能忽略單個金融機構(gòu)的風(fēng)險，忽視原有的金融監(jiān)管機構(gòu)和財政部門對金融業(yè)的各項職能。只有對相關(guān)部門的職權(quán)和責(zé)任建立完善相匹配的約束機制，將有效的微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎管理相結(jié)合，發(fā)揮二者的互補作用，才能共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險，保持金融穩(wěn)定。

（六）加強與國際金融監(jiān)管合作。隨著經(jīng)濟、金融全球化的不斷發(fā)展，世界各國經(jīng)濟聯(lián)系越來越緊密，境外的金融風(fēng)險越來越容易傳導(dǎo)并影響到本國經(jīng)濟、金融體系。金融風(fēng)險的國際傳染性使得宏觀審慎管理的國際合作日益重要。人民銀行需要加強與國際組織的合作與信息交流，構(gòu)建金融機構(gòu)跨境監(jiān)管的協(xié)作機制，共享國際金融市場的風(fēng)險信息，對大型跨國金融機構(gòu)進行聯(lián)合監(jiān)管，防范金融風(fēng)險的跨境傳染。要充分利用我國作為金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會成員國的地位，授權(quán)人民銀行更多地參與國際金融監(jiān)管合作，并借鑒和吸收其他國家宏觀審慎管理運作的先進經(jīng)驗和有益做法，構(gòu)建我國的宏觀審慎管理體系，切實增強防范系統(tǒng)性風(fēng)險和應(yīng)對金融危機的能力。

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