縣級人行國庫核算事后監(jiān)督模式的比較與選擇

摘要：根據(jù)集中程度，縣級人民銀行國庫會計核算業(yè)務(wù) 的事后監(jiān)督模式主要有三種：“集中控制集中監(jiān)督”、“分散控制集中監(jiān)督”和“分散控制分散監(jiān)督”。三種模式在控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時效、受客觀因素制約等方面各有優(yōu)劣，分別適應(yīng)不同的情況，因此應(yīng)根據(jù)縣支行客觀實際，選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督模式，以確?？h支行國庫核算業(yè)務(wù)的監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：事后監(jiān)督；模式；比較；選擇

2004年，根據(jù)“三定方案”要求，人民銀行各大區(qū)分行和中心支行相繼建立起專門的事后監(jiān)督機構(gòu)，獨立行使會計核算內(nèi)部監(jiān)督職能，在核算環(huán)節(jié)之外形成一道震懾犯罪、保障資金安全的風(fēng)險防范屏障?？h支行由于受客觀因素限制，并未設(shè)立獨立的事后監(jiān)督機構(gòu)，其事后監(jiān)督職能一般通過獨立的事后監(jiān)督崗或由中支事后監(jiān)督部門行使。近年來，縣支行國庫會計核算業(yè)務(wù)量不斷增長、核算方式不斷更新，而縣支行又面臨人員結(jié)構(gòu)不斷老化、核算人員不足的現(xiàn)實情況，同時受現(xiàn)有財政體制的制約，縣支行的國庫會計核算業(yè)務(wù)無法向中心支行集中。為適應(yīng)國家?guī)鞎嫼怂銓嶋H情況，完善事后監(jiān)督工作，各地進行了多種嘗試，現(xiàn)在主要有集中控制集中監(jiān)督、分散控制集中監(jiān)督和分散控制分散監(jiān)督三種模式，不同的模式在受客觀因素制約以及控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時效、預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效等方面亦存在差別。

一、幾種基本監(jiān)督模式

（一）以中心支行為單位的集中控制、集中監(jiān)督

該模式下，縣支庫作為獨立核算主體或作為中心支行核算主體的組成部分進行核算，并嚴(yán)格履行事前、事中控制職責(zé)。每日營業(yè)務(wù)終了，分別按要求進行核算資料的初審與整理后，送交中支國庫部門，并由其進行檢查把關(guān)，審驗無誤后連同中心支行的國庫會計核算資料一并移交中支事后監(jiān)督部門進行監(jiān)督。該模式監(jiān)督控制流程如下圖所示：

（二）以中心支行為單位的分散控制、集中監(jiān)督

該模式下，各縣支庫及中心支庫均作為獨立核算主體進行會計核算，其國庫會計核算業(yè)務(wù)由各縣支庫、中心支行國庫部門分別進行事前與事中控制，并自行對核算資料進行初審與整理后，直接送交中支事后監(jiān)督部門進行監(jiān)督。該模式監(jiān)督控制流程如上圖所示：

（三）以核算主體為單位的分散控制、分散監(jiān)督

該模式下，各支庫均作為核算主體進行獨立核算，并嚴(yán)格履行事前事中控制職責(zé)。同時，在縣支庫內(nèi)部或跨部門設(shè)立獨立的事后監(jiān)督崗，由該崗位人員對本支庫國庫會計核算業(yè)務(wù)進行事后監(jiān)督。

二、幾種監(jiān)督模式的比較

會計監(jiān)督是事前審核、事中控制與事后監(jiān)督“三位一體”的系統(tǒng)化工程，三者一脈相承，互為補充，缺一不可，共同構(gòu)成環(huán)節(jié)完整的風(fēng)險控制體系，在選擇確定監(jiān)督模式時應(yīng)綜合加以考慮。同時應(yīng)兼顧監(jiān)督行為的時效性，失去監(jiān)督時效的風(fēng)險防控將使監(jiān)督效能大打折扣。為便于分析，現(xiàn)設(shè)定核算日為T日，T+1日為核算次日，依此類推。

下面分別從控制環(huán)節(jié)的完整性、整體風(fēng)險控制能力、監(jiān)督時效性能以及受客觀因素制約等幾個方面對上述幾種監(jiān)督模式進行對比分析。

（一）集中控制集中監(jiān)督的模式使監(jiān)督行為分級次、分層次逐步推進，控制環(huán)節(jié)較多，預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效較高，但監(jiān)督時效性相對較低

該模式中，對縣支行國庫會計核算業(yè)務(wù)事前、事中與事后的控制與監(jiān)督行為分別由縣支庫、中支國庫部門以及事后監(jiān)督部門分步驟獨立完成。從事前、事中、事后監(jiān)督的制度定義以及實際工作情況看，縣支庫每個核算日內(nèi)的會計行為中已包括事前與事中過程，中心支庫對縣支庫核算資料的審核過程，對支庫而言是一種事后控制行為，但從整體的監(jiān)督控制流程看仍屬于事中控制范疇。所以，對縣支庫而言，本模式實際上包含了一次事前控制、二次事中控制與一次事后監(jiān)督，共計四個依次推進的控制環(huán)節(jié)，即：

整體風(fēng)險控制能力=支庫事前控制+支庫事中控制+中支事中控制+中支事后監(jiān)督控制

監(jiān)督時效方面，本模式中的步驟2（見圖1）是由支庫到中支的核算資料傳遞過程，完成該過程所需要的時間也不盡相同。據(jù)了解，在交通便捷的地區(qū)，如通過同城票據(jù)交換人員傳遞，一般T+1日上午即可送交中支國庫部門，速度較快；如通過快遞等方式，一般在T+1日下午傳遞至中心支行，在途時間相對較長。在此前提下，中支國庫對各支庫進行事中控制后再將核算資料移交至事后監(jiān)督，前者一般在T+1日下午，而后者一般在T+2日上午，不能達(dá)到《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》中“核算部門應(yīng)不遲于每個工作日上午將上一工作日的紙介質(zhì)會計資料送達(dá)至或被監(jiān)督數(shù)據(jù)信息傳遞至監(jiān)督部門”的要求。

綜合以上分析，該模式所引導(dǎo)的基本監(jiān)督行為特征為：控制環(huán)節(jié)完整、嚴(yán)密，整體風(fēng)險防控能力強；時效性方面與相關(guān)制度要求相差較大，且難以從該模式本身著手優(yōu)化解決。

（二）分散控制、集中監(jiān)督的模式控制環(huán)節(jié)相對減少，但控制環(huán)節(jié)仍然完整，預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效較高，整體監(jiān)督時效性能相對較高

該模式中，各支庫以及中心支庫對自身國庫會計核算業(yè)務(wù)進行事前、事中控制，由中支事后監(jiān)督部門進行整體事后風(fēng)險控制。如前所述，從支庫角度看，本模式所包含的風(fēng)險控制環(huán)節(jié)有：一次事前控制、一次事中控制和一次事后監(jiān)督控制，共計三個控制環(huán)節(jié)，即：

整體風(fēng)險控制能力=支庫事前控制+支庫事中控制+中支事后監(jiān)督控制

監(jiān)督時效方面，與第一種模式相同的一點，即本模式中的步驟2（見圖2）也是由支庫到中支的核算資料傳遞過程，也同樣存在一定的在途時間，所不同的是，支庫可以直接將核算資料移交事后監(jiān)督部門，不再經(jīng)過中支國庫部門的控制環(huán)節(jié)。而中心支庫直接與事后監(jiān)督部門進行會計資料的傳遞，基本不存在在途問題，對時效性的影響可以降到最低。

如前述，縣支庫移交核算資料至中支事后監(jiān)督部門的時間，一般應(yīng)該在T+1日上午，較遲的也應(yīng)該在T+1日下午，相對第一種模式而言，監(jiān)督時效性有明顯提高。與第一種模式相比，該模式減少了中心支庫對縣支庫資料的審核控制環(huán)節(jié)。如縣支庫不是獨立核算主體而是中心支庫核算主體的組成部分，此控制環(huán)節(jié)的缺失會導(dǎo)致中心支庫無法進行完整的核算控制。如縣支庫是獨立的核算主體，則事中控制應(yīng)其自身完成并負(fù)責(zé)，由中心支庫再進行一次審核本質(zhì)上為重復(fù)勞動。因此在縣支庫作為獨立核算主體的情況下，該模式風(fēng)險控制環(huán)節(jié)仍然完整，在監(jiān)督時效性能方面則有更好表現(xiàn)。

綜合以上分析，與第一種模式相比，該模式所引導(dǎo)的基本監(jiān)督行為是：控制環(huán)節(jié)完整，風(fēng)險防控能力強，時效性較高。

（三）分散控制、分散監(jiān)督的模式事前、事中及事后監(jiān)督一氣呵成，不存在在途時間，在上述三種模式中時效性最高，但縣支庫的控制較弱，可能會影響監(jiān)督質(zhì)效

該模式中，由各支庫對自身國庫會計核算業(yè)務(wù)進行事前、事中以及事后的控制與監(jiān)督，中心支庫對自身核算業(yè)務(wù)進行事前與事中控制，中支事后監(jiān)督部門僅對中心支庫直接參與的國庫會計核算業(yè)務(wù)進行事后監(jiān)督控制。

如（圖3）所示，從縣支庫以及中支國庫角度看，本模式各包含一次事前控制、一次事中控制和一次事后監(jiān)督控制，即各分別經(jīng)歷三個控制環(huán)節(jié)，但控制部門有所不同：

縣支庫整體風(fēng)險控制能力=支庫事前控制+支庫事中控制+支庫事后監(jiān)督控制

中心支庫整體風(fēng)險控制能力=中支事前控制+中支事中控制+中支事后監(jiān)督控制

從風(fēng)險控制環(huán)節(jié)及各環(huán)節(jié)控制能力來看，因中支事后監(jiān)督部門與中支國庫部門的全力參與，中心支庫整體風(fēng)險控制能力強；縣支庫自身進行事前、事中與事后監(jiān)督，其整體監(jiān)督風(fēng)險控制能力則完全取決于各環(huán)節(jié)參與人員的綜合素質(zhì)及制度執(zhí)行力度，考慮到縣支行現(xiàn)有人員數(shù)量、年齡、知識結(jié)構(gòu)的客觀現(xiàn)實，相比之下控制較弱，這也是該模式風(fēng)險控制的關(guān)鍵所在。

監(jiān)督時效方面，本模式中由支庫自身進行事前、事中以及事后的控制與監(jiān)督，省去從支庫到中支的資料傳遞過程，所以從事中到事后過程不存在在途時間；同樣地，中支直接與事后監(jiān)督部門進行核算資料的傳遞，也不存在在途問題，監(jiān)督時效完全取決于支庫或中支進行事中控制及事后監(jiān)督部門實施監(jiān)督的效率。就目前人員與業(yè)務(wù)量情況估算，一般應(yīng)于T+1日上午移交事后監(jiān)督，并于當(dāng)日完成整個監(jiān)督過程。這完全符合了相關(guān)制度的規(guī)定及監(jiān)督時效的要求。

（四）集中控制集中監(jiān)督和分散控制集中監(jiān)督的方式受客觀因素制約較少，所需資源容易得到滿足，而分散控制分散監(jiān)督方式則受縣支行業(yè)務(wù)人員數(shù)量及構(gòu)成的制約較大

對集中控制集中監(jiān)督的模式來說，所需主要資源為人力資源：一是中支事后監(jiān)督部門要配備滿足監(jiān)督縣支庫業(yè)務(wù)需要的合格監(jiān)督人員，一般需要1-3人，是此種監(jiān)督方式所需最主要的人力資源，也是要求最高、所占比重最大的部分；二是中心支庫對對縣支庫進行事中控制所需要的人力資源，考慮到中心支庫只需要對縣支庫的主要業(yè)務(wù)進行控制，因此所需人力資源較少，一般無需安排專職人員；三是縣支庫進行資料傳遞所需人力資源，核算資料可以與縣行同城票據(jù)交換資料一起傳遞或通過特快專遞等方式進行，此處所占用的人力資源可以忽略。另外如對國庫核算業(yè)務(wù)進行計算機監(jiān)督，還需要在中支配備一定數(shù)量的計算機。

分散控制集中監(jiān)督的模式在人力資源上的需求與集中控制集中監(jiān)督的方式相比，減少了中心支庫對縣支庫進行事中控制所需要的人力資源，其余相同。

分散控制分散監(jiān)督模式所需人力資源較多，縣支行要配備滿足業(yè)務(wù)需要的合格監(jiān)督人員，考慮崗位輪換及休假等因素，每家縣支行至少需要2人，如以中支為單位計算，少則五、六人，多則十幾人，且必須是熟悉國庫會計核算業(yè)務(wù)的人員，在縣支行人員普遍存在年齡結(jié)構(gòu)老化、業(yè)務(wù)人員相對不足的現(xiàn)狀下，此種監(jiān)督方式受人員因素的制約最大。如進行計算機監(jiān)督，還需在每個縣支行配備計算機。

三、監(jiān)督模式的選擇

三種監(jiān)督模式在受客觀因素制約以及控制環(huán)節(jié)、監(jiān)督時效、預(yù)期的監(jiān)督質(zhì)效等方面的整體比較如下表：

綜合以上分析，當(dāng)縣支庫作為獨立核算主體時，集中控制集中監(jiān)督的模式雖然在控制上多一個環(huán)節(jié)，但從事前審核、事中控制、事后監(jiān)督的整體控制流程來看，此環(huán)節(jié)并不屬于風(fēng)險控制的必須組成部分，只是對縣支庫的業(yè)務(wù)進行了一次再復(fù)核，效用與事后監(jiān)督重復(fù)，因此三種監(jiān)督模式在事前、事中控制環(huán)節(jié)效果相差無幾，可以不予考慮。而三種模式在受客觀因素制約、監(jiān)督時效和預(yù)期監(jiān)督質(zhì)效方面有較大差異，是進行選擇的主要依據(jù)。如縣支行有滿足需要的人力資源設(shè)立事后監(jiān)督崗，并能獨立行使監(jiān)督職責(zé)，分散控制分散監(jiān)督模式為最優(yōu)選擇；當(dāng)縣支行人員不能完全滿足事后監(jiān)督工作需要時，為保證監(jiān)督質(zhì)效，應(yīng)選擇分散控制集中監(jiān)督的模式；而集中控制集中監(jiān)督的模式是在縣支庫不做為獨立核算主體情況下的選擇。