地方政府融資平臺的銀行風(fēng)險分析及防范對策

摘要：在充滿國際危機(jī)的2008年，我國政府出臺了擴(kuò)大內(nèi)需的積極的財政政策，地方政府為了彌補(bǔ)巨大資金配套缺口，地方融資平臺順應(yīng)形勢而大力發(fā)展起來。但是其大部分融資資金來自于銀行貸款，這就使政府在進(jìn)行大規(guī)模銀行融資的同時，銀行就會面臨著融資平臺償債能力不足的問題，本文對我國地方政府融資中的存在的銀行風(fēng)險進(jìn)行較深入的分析。其后，本文綜合以上分析，對銀行如何積極有效的防范地方政府融資風(fēng)險提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府融資 銀行風(fēng)險 政策建議

近些年來，我國的經(jīng)濟(jì)主要以投資拉動為主，出于我國的特殊國情，地方政府不能直接從銀行貸款，各地的地方政府基于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，直接發(fā)行債券又受到限制，依然存在著大量的資金缺口。為此地方政府成立了地方政府融資平臺，通過地方政府融資平臺進(jìn)行融資。隨著2008年以來，伴隨著寬松的貨幣政策和積極的財政政策的實(shí)施，我國的信貸規(guī)?？焖僭鲩L，在高速信貸增長的規(guī)模下，地方政府融資平臺的數(shù)量也迅速增加。中國銀監(jiān)會數(shù)據(jù)報告顯示，到現(xiàn)在2010年其數(shù)量達(dá)到萬家，負(fù)債高達(dá)億元，地方政府平臺的數(shù)量和負(fù)債都在進(jìn)行大幅度的增長，大規(guī)模融資來源于銀行貸款，如果這些貸款的項目收益小于投入的成本，地方政府的財政就有壓力，這些貸款變成不良貸款的可能性就加大，使得銀行在政府融資中存在著一定的風(fēng)險。因?yàn)樯虡I(yè)銀行為金融體系的核心，與各種經(jīng)濟(jì)活動息息相關(guān)，因而投融資運(yùn)作中引發(fā)的風(fēng)險還可能通過各種渠道傳導(dǎo)、擴(kuò)散到整個經(jīng)濟(jì)體系，由此產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

一、我國地方政府融資中銀行風(fēng)險的主要表現(xiàn)

由于流動資金貸款需求和固定資產(chǎn)投資貸款的迅速增加，相應(yīng)的政府融資平臺貸款數(shù)量出現(xiàn)大規(guī)模的增長。2009年前幾個月信貸激增的主要原因積極爭搶4萬億投資計劃中的優(yōu)質(zhì)項目。而在銀行的信貸投向中，銀行貸款投向的主要領(lǐng)域集中在了基礎(chǔ)建設(shè)項目和地方政府融資平臺。在隨著銀行的信貸規(guī)模的不斷的擴(kuò)大的過程中，地方政府融資平臺的銀行風(fēng)險存在以下幾個方面：

（一）信用風(fēng)險

信用風(fēng)險是現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行面臨的最主要的風(fēng)險。信用風(fēng)險對地方政府融資平臺貸款來說，其主要表現(xiàn)是地方政府融資平臺公司作為其債務(wù)人無法按期償還貸款及其本金。信用風(fēng)險產(chǎn)生的原因是多個方面的：第一，從財務(wù)角度來看，很多融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率較高，存在過度融資的現(xiàn)象，有的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過了70%的警戒線，最高的資產(chǎn)負(fù)債率竟然還高達(dá)300%。第二，受這幾年經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響，地方各級收入的增速持續(xù)回落。2012年一季度地方本級收入同比增長17.3%，增速為近兩年來的最低點(diǎn)，2012年也同時是地方政府融資平臺的還款的高峰期，這就為以后的還款付息增加了困難。第三，從還款來源角度分析，地方政府投融資平臺貸款主要投入的方向?yàn)楣嫘曰驕?zhǔn)公益性項目，項目自身基本沒什么經(jīng)濟(jì)收益，需要地方財政資金保障才能進(jìn)行本息的償還。這些平臺公司大多都是依靠政府補(bǔ)助運(yùn)行，他們的自身實(shí)力也是很有限，完全依靠自有資金還款對地方政府融資平臺來說還是很困難的。

（二）市場風(fēng)險

對于商業(yè)銀行的融資平臺債務(wù)來說，大部分平臺貸款需要依靠地方的財政收入來進(jìn)行還款，而地方財政收入中土地出讓收入占相當(dāng)大的比例，因此土地市場的價格波動對貸款本息的償還影響是很大的，像這幾年的國家為了調(diào)控房價，出臺一系列嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策，在對房地產(chǎn)市場持續(xù)調(diào)控的作用下，土地出讓收入面臨較大的增收壓力。同時商業(yè)銀行不直接持有還款地的土地使用權(quán)，但是土地價格的下降確實(shí)將會影響資產(chǎn)質(zhì)量或造成一定的損失。商業(yè)銀行雖然有抵質(zhì)押物作為擔(dān)保，但是在未來這些抵質(zhì)押物的價值是不確定的，在未來融資平臺的貸款如果成為不良貸款，處置時這些抵質(zhì)押物的市場價格一旦下降，銀行的資產(chǎn)也是面臨著損失。市場風(fēng)險還可能由高速公路收費(fèi)以及水、電等公共產(chǎn)品價格的下降引起。

（三）流動性風(fēng)險

目前，我國大量的銀行貸款集中在政府規(guī)劃的大型項目中，大量的資金投入到市政的基礎(chǔ)建設(shè)中去，其中額度大年限長。根據(jù)銀監(jiān)局的口徑統(tǒng)計：貸款中九成以上為長期貸款。而我國活期存款比重的不斷上升和存款平均期限的下降使負(fù)債的流動性不斷提高。這就會導(dǎo)致貸款銀行的信貸結(jié)構(gòu)失衡，會引發(fā)貸款銀行的資產(chǎn)負(fù)債表中期限錯配的現(xiàn)象，導(dǎo)致銀行的流動性風(fēng)險變大，嚴(yán)重時還會影響其信貸資金的有效運(yùn)用。2009年新增的大量投融資平臺貸款更是加劇了容易引發(fā)商業(yè)銀行的流動性風(fēng)險這一問題的嚴(yán)重性。

（四）法律風(fēng)險

我國大概有百分之四十以上的貸款是由地方政府出具財政擔(dān)保函提供還款的承諾。而我國《擔(dān)保法》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。這樣，與法律的規(guī)定明顯違背。這樣在以后，銀行在追償貸款及本息時，處在一個不利的位置。還有些地方融資平臺為了使自己能達(dá)到平臺的資產(chǎn)要求，運(yùn)用行政手段將不屬于自己的是其他法人的資產(chǎn)劃到自己的名下。這樣就干預(yù)了企業(yè)的自主權(quán)，這樣歸屬權(quán)不明確的資產(chǎn)，銀行在以后處置的時候也有一定的法律上的困難。另外，國家現(xiàn)在重點(diǎn)整頓那些只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)的融資平臺，這類公司在被撤銷和合并后，債權(quán)人（商業(yè)銀行）在落實(shí)存量貸款的債權(quán)債務(wù)關(guān)系上也存在障礙。

二、商業(yè)銀行防范融資平臺的銀行風(fēng)險的主要措施

（一）銀行應(yīng)對貸款進(jìn)行風(fēng)險分類，科學(xué)運(yùn)用各種指標(biāo)如債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)，從政府的還債能力、政府支出與融資平臺債務(wù)的依存度、融資平臺債支出與財政支出的承受范圍來來合理評估融資平臺的整體償債能力，并且根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。銀行要避免集中在貸款到期是償還，與平臺客戶綜合考慮項目的性質(zhì)，經(jīng)營狀況，投資收益等各方面情況，來調(diào)整還款計劃，規(guī)定合理的還款方式，按分期還本等一些其他的還款方式。運(yùn)用商業(yè)化規(guī)則授信審批的制度，還要適當(dāng)提高平臺貸款的風(fēng)險權(quán)重，對貸款按照不同的情況進(jìn)行質(zhì)量分類，還要嚴(yán)防增的貸款被用于其他用途。

（二）商業(yè)銀行可以將地方融資類貸款進(jìn)行證券化，將這類融資貸款增加流動性。一方面商業(yè)銀行將信貸資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化可以將表內(nèi)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到資產(chǎn)負(fù)責(zé)表外，來化解自身的貸款風(fēng)險。另一方面，商業(yè)銀行可以借此改變自身的資產(chǎn)流動性情況，使自己的資產(chǎn)與負(fù)債的期限匹配更加合理，運(yùn)用此種方法也可以使商業(yè)銀行更好的進(jìn)行利率敏感性缺口管理和期限缺口管理。但是，我們同時也要意識到，從2008年美國的次貸危機(jī)來看，資產(chǎn)證券化的潛在風(fēng)險也是巨大的，商業(yè)銀行也要注意防范。目前從我國的實(shí)際情況來看，銀行對地方政府融資這類貸款也很少采取這個措施。

（三）采取銀團(tuán)貸款的模式，可以有效的分散各家銀行的貸款風(fēng)險。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）通過各家銀行的信息溝通，減少信息不對稱，建立更加健全的信息機(jī)制，交流各家銀行采集的授信業(yè)務(wù)信息，可容易地甄別出不符合條件的地方融資平臺公司項目。（2）各家銀行引入外部評估師、律師團(tuán)、監(jiān)理師等來參與項目評審和貸款管理，這種模式能有效地促進(jìn)了銀行之間展開良性有序競爭。（3）多家銀行采用銀團(tuán)貸款模式進(jìn)行多邊審查可以查出哪些地方融資平臺公司通過多頭開戶、多頭授信、多頭貸款、超風(fēng)險承受力獲得了貸款，通過信息共享可以最大限度地減少以上風(fēng)險出現(xiàn)的可能性，來降低乃至預(yù)防地方融資平臺欺詐行為風(fēng)險。

還要制定嚴(yán)格的制定銀團(tuán)貸款啟動的最低門檻，一旦達(dá)到或超過某項指標(biāo)，就必須硬性采取銀團(tuán)貸款模式。根據(jù)每個地區(qū)的發(fā)展情況不同，要進(jìn)行差異化指標(biāo)的原則，制定的指標(biāo)最低額度也是不同。對于縣級融資平臺而言，本著謹(jǐn)慎監(jiān)管的原則，指標(biāo)還要更嚴(yán)格。如欠發(fā)達(dá)省區(qū)地方融資平臺單一基礎(chǔ)設(shè)施項目融資總額超過5億元或單一非基礎(chǔ)設(shè)施項目融資總額超過3億元。進(jìn)行貸款的商業(yè)銀行必須進(jìn)行銀團(tuán)貸款的授信模式。

（四）銀行要保持相對獨(dú)立性。我國現(xiàn)在不少的銀行為爭奪更多的資源還不惜放松貸款審查，尤其在地方政府提供信用保證的前提下，更是進(jìn)入了白熱化的階段，這就為風(fēng)險的轉(zhuǎn)移埋下了隱患。我國現(xiàn)在的地方政府對商業(yè)銀行還有一定的控制關(guān)系。所以，為了淡化這類風(fēng)險，商業(yè)銀行要保持自身的相對獨(dú)立性，不要讓地方政府以經(jīng)濟(jì)救助之名進(jìn)行超預(yù)期的擴(kuò)張，最終的結(jié)果就是銀行不良資產(chǎn)大幅上升。商業(yè)銀行要推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險管理措施，如建立專項準(zhǔn)備金等，將投融資平臺的貸款規(guī)模及風(fēng)險控制在適度范圍內(nèi)，防止信貸風(fēng)險過度累積引發(fā)一系列金融風(fēng)險。

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