審計(jì)準(zhǔn)則框架下的人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系構(gòu)建及方法

摘要：加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系，是各級(jí)人民銀行發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能作用，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)有效性和權(quán)威性的關(guān)鍵所在。本文在《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》等框架下，對(duì)人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制方法及實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了探討，進(jìn)一步促進(jìn)各級(jí)人民銀行內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)能夠遵循內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的要求，實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，增加組織的價(jià)值，提高內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的效率及效果。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計(jì) 質(zhì)量控制 探討

隨著金融體制改革的推進(jìn)和職能的轉(zhuǎn)換，人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策，維護(hù)金融穩(wěn)定，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，提供金融服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，要有效行使這些職能，就必須建立起嚴(yán)密有效的內(nèi)部控制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力，確保資金安全。內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制的重要組成部分之一，其質(zhì)量高低直接影響著內(nèi)部控制的有效性，也影響著審計(jì)作用的發(fā)揮。為此，在《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》等框架下，探討內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制方法和實(shí)現(xiàn)途徑，對(duì)各級(jí)人民銀行來(lái)說(shuō)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、需要明確的幾個(gè)概念

在研究和探索人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制方法和途徑時(shí)，有必要掌握和熟悉質(zhì)量控制、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制等概念及其內(nèi)涵。

（一）質(zhì)量控制及內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制

根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織有關(guān)質(zhì)量控制的基本術(shù)語(yǔ)，質(zhì)量控制是“一個(gè)組織為了達(dá)到質(zhì)量要求所采取的作業(yè)技術(shù)和活動(dòng)。其目的在于監(jiān)視過(guò)程并排除質(zhì)量環(huán)節(jié)所有階段中導(dǎo)致不滿(mǎn)意的原因，以取得經(jīng)濟(jì)效益”。在ISO的定義及術(shù)語(yǔ)中，質(zhì)量控制與質(zhì)量管理、質(zhì)量保證等是完全不同的概念，控制僅僅是管理計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制等眾多職能中的一種。但在審計(jì)質(zhì)量領(lǐng)域，管理、控制、保證等概念已逐漸融合，而且采用質(zhì)量控制這一表述的占主流，在相當(dāng)多的專(zhuān)業(yè)文獻(xiàn)中，質(zhì)量管理與質(zhì)量控制并未有實(shí)質(zhì)性的差異。

《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》第19號(hào)對(duì)“內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制”的內(nèi)涵作了明確定義，“是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)為確保其審計(jì)質(zhì)量符合內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則的要求而制定和執(zhí)行的政策和程序”。應(yīng)從三個(gè)方面理解：一是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的主體，從廣義上講是內(nèi)部審計(jì)組織；二是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的客體就是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的具體和范圍；三是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制過(guò)程有一個(gè)完整的過(guò)程，該過(guò)程是由諸多具體步驟組成的，一般來(lái)講有內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量信息反饋、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量再監(jiān)督等步驟。

（二）人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制

人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制，是指各級(jí)人民銀行內(nèi)審部門(mén)的負(fù)責(zé)人在《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》框架下，按照《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》、《中國(guó)人民銀行內(nèi)審操作程序》等規(guī)定，采取科學(xué)系統(tǒng)的技術(shù)方法和手段，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)督等一系列提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量和行為效率的活動(dòng)，以確保組織和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、人民銀行實(shí)施內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的重要性

各級(jí)人民銀行實(shí)施內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制，對(duì)于防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)效果，促進(jìn)內(nèi)審人員提高工作質(zhì)效，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的功能作用有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)實(shí)施質(zhì)量控制是人民銀行組織管理的需要。1998年以來(lái)，人民銀行實(shí)行了內(nèi)部審計(jì)體制改革，建立了總行、分支行分級(jí)管理、向上一級(jí)負(fù)責(zé)的垂直的內(nèi)部審計(jì)體制。近年來(lái)，上收了縣支行的審計(jì)權(quán)限，減少了管理層次，加大了總行、分行、中支直接管理的力度。在這種審計(jì)組織管理的體制下，建立健全科學(xué)規(guī)范的審計(jì)質(zhì)量控制體系，明確審計(jì)質(zhì)量控制的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施有效的審計(jì)質(zhì)量控制，是擺在各級(jí)人民銀行內(nèi)審部門(mén)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

(二)實(shí)施質(zhì)量控制是提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的保證。國(guó)家審計(jì)署2003年出臺(tái)了《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》和《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》，在此基礎(chǔ)上，人民銀行2005年制定了《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》等制度和辦法。審計(jì)規(guī)范的制定和實(shí)施，為人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門(mén)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，規(guī)范內(nèi)審人員的審計(jì)行為提供了嚴(yán)格的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則框架下，規(guī)范審計(jì)行為，強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量管理，培養(yǎng)內(nèi)審人員的質(zhì)量意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高審計(jì)質(zhì)效，推動(dòng)審計(jì)工作的發(fā)展十分重要。

(三)實(shí)施質(zhì)量控制是提高內(nèi)部審計(jì)效益的需要。內(nèi)部審計(jì)工作與社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)工作一樣，都講究經(jīng)濟(jì)效益。在基層人民銀行，由于人力、物力、財(cái)力有限，一個(gè)不符合成本效益原則的昂貴的“審計(jì)精品”是不符合人民銀行審計(jì)現(xiàn)狀和實(shí)踐需要的。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的目的就是不斷提高內(nèi)部審計(jì)效益和效率，以較小的審計(jì)投入取得較大的審計(jì)效果，在較短的時(shí)間內(nèi)取得滿(mǎn)意的審計(jì)效果。為此，實(shí)施內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制，提高審計(jì)質(zhì)效，對(duì)人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作來(lái)說(shuō)非常必要。

三、人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系構(gòu)建

近年來(lái)，人民銀行在《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范》等框架下，陸續(xù)出臺(tái)了一系列內(nèi)部審計(jì)制度、辦法和規(guī)程，在人員控制、組織控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、程序控制、責(zé)任控制和績(jī)效控制等方面，逐漸形成具有人民銀行自身特色的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制理論體系，適應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融體制改革以及內(nèi)部審計(jì)外部環(huán)境的變化需要。

(一)素質(zhì)控制體系。審計(jì)人員的思想、觀點(diǎn)、素質(zhì)適應(yīng)環(huán)境和創(chuàng)新程度，直接影響著質(zhì)量控制的效率和效果。人民銀行審計(jì)人員素質(zhì)控制體系，主要包括：建立以質(zhì)量意識(shí)創(chuàng)新思維為核心的思想素質(zhì)控制體系；以體現(xiàn)信息技術(shù)價(jià)值為核心的業(yè)務(wù)素質(zhì)控制體系；以流程再造為核心的管理素質(zhì)控制體系；以系統(tǒng)優(yōu)化為核心的發(fā)展素質(zhì)控制體系。

(二)組織控制體系。組織控制體系是審計(jì)質(zhì)量控制系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)。人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況，確定審計(jì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期質(zhì)量目標(biāo)，制定審計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一定程序?qū)Ω鳂I(yè)務(wù)部門(mén)的質(zhì)量管理項(xiàng)目提出要求，并統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)質(zhì)量控制體系的活動(dòng)，幫助和推動(dòng)各方面的質(zhì)量管理工作，并定期或不定期的檢查監(jiān)督，統(tǒng)一組織質(zhì)量管理信息的溝通。

(三)標(biāo)準(zhǔn)控制體系。審計(jì)質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)是質(zhì)量控制的前提。質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)包括職業(yè)行為規(guī)范和審計(jì)準(zhǔn)則，分別構(gòu)成了人民銀行控制審計(jì)質(zhì)量的行為標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。行為標(biāo)準(zhǔn)包括審計(jì)計(jì)劃、組織分工、資源整合、現(xiàn)場(chǎng)管理、審計(jì)復(fù)核、審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)復(fù)議等方面需要遵循的規(guī)范；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括實(shí)施審計(jì)調(diào)查、制定審計(jì)方案、獲取審計(jì)證據(jù)、編制工作底稿、形成審計(jì)報(bào)告、出具審計(jì)決定等方面應(yīng)遵循的格式、內(nèi)容和方式、技術(shù)與方法。

(四)程序控制體系。人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門(mén)和審計(jì)人員為達(dá)到審計(jì)目標(biāo)，在遵循審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的組織審計(jì)資源、實(shí)施審計(jì)工作的管理程序和業(yè)務(wù)程序，確保有限的審計(jì)資源合理配置，提高使用的效率。

(五)責(zé)任控制體系。建立責(zé)任控制體系，是人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門(mén)強(qiáng)化約束與考核，明晰審計(jì)人員法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施間接質(zhì)量控制的主要手段。責(zé)任控制體系主要包括：建立審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制；建立審計(jì)質(zhì)量檢查制度；建立審計(jì)執(zhí)法責(zé)任追究制度。

(六)績(jī)效控制體系。人民銀行審計(jì)質(zhì)量的績(jī)效控制主要側(cè)重審計(jì)資源配置的效率和審計(jì)成果產(chǎn)出的效益，通過(guò)審計(jì)成果的考核、評(píng)比、激勵(lì)等方面的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)審計(jì)資源合理配置。

四、人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的方法及措施

（一）建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。在《內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》和《內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范》框架下，建立健全人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作法制化、制度化和規(guī)范化。一是修訂和完善《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》、《中國(guó)人民銀行內(nèi)審操作程序》，制訂《中國(guó)人民銀行內(nèi)審人員職業(yè)道德規(guī)范》；二是建立健全人民銀行內(nèi)部審計(jì)章程，明確人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作的宗旨、目標(biāo)和范圍、職責(zé)和權(quán)限以及內(nèi)審工作的獨(dú)立性。

（二）建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)是內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的主體。各級(jí)人民銀行可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制。一是總行、分行可設(shè)置專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制部門(mén)；二是地市中支、縣支行不單設(shè)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制部門(mén)，可根據(jù)實(shí)際情況配備相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制人員，依法行使內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制職能。

（三）建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度。建立健全人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度，如內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)部控制制度、監(jiān)督檢查制度、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的考評(píng)制度和質(zhì)量控制的責(zé)任制度等；完善人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)、離任審計(jì)制度以及全面審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等制度和辦法。

（四）建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系。各級(jí)人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門(mén)應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制的方法體系，在人員控制、組織控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、程序控制、責(zé)任控制和績(jī)效控制等方面，抓好各質(zhì)量環(huán)節(jié)的有效控制。同時(shí)要針對(duì)會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、發(fā)行、保衛(wèi)等關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)控制，考慮成本效益原則，把全面控制和重點(diǎn)控制相結(jié)合，使審計(jì)效果與審計(jì)效率達(dá)到平衡。

（五）建立健全審計(jì)人員素質(zhì)控制機(jī)制。人民銀行對(duì)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的控制應(yīng)該以人為本，從人抓起，建立一支責(zé)任心強(qiáng)，業(yè)務(wù)素質(zhì)好，具有良好職業(yè)道德的復(fù)合型內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍，以適應(yīng)審計(jì)工作的需要，要從以下方面入手：抓好審計(jì)人員職業(yè)道德教育，樹(shù)立良好的職業(yè)道德規(guī)范；加強(qiáng)審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)能力的培養(yǎng)，組建一個(gè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)合理的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍；注重引入審計(jì)技術(shù)和方法，推廣現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，利用統(tǒng)計(jì)抽樣、數(shù)理統(tǒng)計(jì)、數(shù)學(xué)模型、流程設(shè)計(jì)等數(shù)字技術(shù)，提高內(nèi)部審計(jì)的效率和質(zhì)量。

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組長(zhǎng)：褚鴻飛 成員：龔道齊、康毅峰、譚曉伶

執(zhí)筆：鄧 毅