學(xué)校違法的現(xiàn)象、成因和對策

摘 要：學(xué)校違法有多方面的表現(xiàn)，其原因也是多方面的。應(yīng)采取措施，嚴(yán)懲敢于違法的學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)；應(yīng)建設(shè)學(xué)校章程；應(yīng)增強(qiáng)現(xiàn)代法治理念。

關(guān)鍵詞：學(xué)校違法；追究責(zé)任；法治理念

中圖分類號：D942.41 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）29-0258-02

學(xué)校違法是指學(xué)校損害各種法律關(guān)系的行為。它不僅侵害了相應(yīng)法律主體的合法權(quán)益，而且違背了教育規(guī)律，弱化了學(xué)校管理，造成了學(xué)校功能的畸變，阻礙了教育的改革和發(fā)展。因此，學(xué)校違法問題有重要的研究價(jià)值。

一、學(xué)校違法的主要表現(xiàn)

從中國知網(wǎng)上搜索得知，早就有人對學(xué)校違法問題進(jìn)行研究。龔升峰先生在《教學(xué)與管理》2001年第9期上發(fā)表論文《學(xué)校違法的類型、成因及對策》，認(rèn)為學(xué)校違法有故意違法、失措違法、被動(dòng)違法和習(xí)慣性違法等類型。張志德先生在《人大研究》2002年第9期上發(fā)表論文《對學(xué)校違法現(xiàn)象的思考》，認(rèn)為學(xué)校違法有制度違法、決策違法和管理違法等具體表現(xiàn)。然而，時(shí)隔多年，學(xué)校違法現(xiàn)象依然存在，并有愈演愈烈的態(tài)勢，目前還找不到如何有效地遏制學(xué)校違法的靈丹妙藥。筆者認(rèn)為，學(xué)校違法主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）以權(quán)壓法

以權(quán)壓法表現(xiàn)在學(xué)校教職工與校方或他人發(fā)生糾紛時(shí)，學(xué)校有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門利用職權(quán)反對當(dāng)事教職工拿起法律的武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，如果當(dāng)事教職工敢于走法律程序解決糾紛，就被整、被穿小鞋，甚至被下崗或者被待崗。以權(quán)壓法現(xiàn)象的存在，反映了學(xué)校有的領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門是非不分、反對正義、支持違法甚至犯罪行為。這種以邪壓正的行為，本身就是一種違法行為。

（二）有法不依

有法不依表現(xiàn)在有的學(xué)校對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律置若罔聞，不執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事，而不是按照法律法規(guī)的規(guī)定辦事。有的同胞兄弟在學(xué)校的同一個(gè)部門同時(shí)擔(dān)任具有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；有的堂姐和堂妹夫在同一所學(xué)校里擔(dān)任校級領(lǐng)導(dǎo)和有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的中層領(lǐng)導(dǎo)，如此等等。難道有關(guān)組織不知道《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《公務(wù)員法》和《刑法》嗎？這種違法，給官吏腐敗打開了方便之門。

（三）越權(quán)行政

學(xué)校有很多行政工作需要完成。學(xué)校如果能依法行政，就無可厚非。無授權(quán)，無行政，這是行政法的基本原理。然而，有些學(xué)校，法律沒有授權(quán)，照樣行政。對師生員工罰款、克扣教職工的勞動(dòng)報(bào)酬，就是典型的越權(quán)行政違法行為。例如，某學(xué)校在《關(guān)于佩戴校牌的規(guī)定》中有，對不佩戴校牌的師生，每人次罰款30元。根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，罰款是行政處罰的一種，沒有相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)學(xué)校可以行使罰款的行為，學(xué)校就無權(quán)對師生罰款。

（四）程序違法

學(xué)校管理中的各環(huán)節(jié)由于缺乏符合法治精神的程序規(guī)范及應(yīng)有的保證制約機(jī)制而出現(xiàn)脫節(jié)和不銜接，致使師生合法的請求權(quán)、正當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)、合理的知情權(quán)等都難以得到保障和維護(hù)，“程序瑕疵”是學(xué)校訴訟中反映出來的普遍問題，也是學(xué)校敗訴的重要原因。如在田永案中，學(xué)校除了編印和簽發(fā)了“期末考試工作簡報(bào)”、“學(xué)生學(xué)籍變動(dòng)”通知外，其關(guān)于給予當(dāng)事人退學(xué)的決定并未送達(dá)至當(dāng)事人，也未給予當(dāng)事人答辯和申訴的機(jī)會，侵犯了學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利[1]。

（五）章程失范

我國《教育法》第 26 條規(guī)定，設(shè)立學(xué)校必須具備的首要條件就是要“有組織結(jié)構(gòu)和章程”。《高等教育法》第27條規(guī)定，“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料”；第 28 條規(guī)定，“高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定學(xué)校名稱、校址、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)規(guī)模、學(xué)科門類的設(shè)置、教育形式、內(nèi)部管理體制、經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度、舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利義務(wù)、章程修改程序和其他必須由章程規(guī)定的事項(xiàng)?！笨梢姡瑢W(xué)校章程是上承國家法律、教育法規(guī)，下啟學(xué)校具體規(guī)章制度的中轉(zhuǎn)站，是學(xué)校的“憲法”，但得不到應(yīng)有的重視，到目前為止，我國有大學(xué)章程的高校并不多[1]，即使有章程的高校，在其章程中對學(xué)校的一些重大問題也未給予明確的規(guī)定，中小學(xué)的情況更不容樂觀。章程的缺位和不完善為學(xué)校法律糾紛的發(fā)生埋下了隱患。

（六）其他違法現(xiàn)象

有的學(xué)?！邦I(lǐng)導(dǎo)一怒文件出”，對教職工的以往行為進(jìn)行評價(jià)和懲罰，文件的制定和實(shí)施違反了中國《立法法》第84條關(guān)于法律等規(guī)范性文件不溯及既往的規(guī)定精神，違反了法治原則。有的學(xué)校隨意要求教職工加班加點(diǎn)甚至暑假時(shí)一天24小時(shí)在網(wǎng)上恭候而不支付加班工資，明顯違反了《勞動(dòng)法》第36、41和44條的規(guī)定。有的學(xué)校新建的樓房未經(jīng)消防驗(yàn)收合格擅自投入使用，違反了《消防法》，被消防部門處以3萬元罰款，學(xué)校負(fù)責(zé)人被處以行政警告處分[2]。

二、學(xué)校違法的成因

（一）權(quán)大于法的社會現(xiàn)實(shí)

按照制度設(shè)計(jì)，法應(yīng)大于權(quán)。但是，在現(xiàn)實(shí)社會里，權(quán)大于法的實(shí)例俯拾皆是。有些官員超越法律規(guī)定，漠視民意，泯滅民眾的權(quán)利與自主意識。一些官員擁有不受約束的權(quán)力，以至于可以按照自己的個(gè)人私利任意設(shè)計(jì)制度、出臺政策，實(shí)際上是權(quán)力大于法律、“官意”大于民意，是“官主”而非民主[3]。學(xué)校里實(shí)際上也存在權(quán)大于法的事實(shí)，使得違法事件時(shí)有發(fā)生。

（二）官貴民賤的思想在作怪

我國的政治體制改革尚未到位，官權(quán)太重，民權(quán)太輕。盡管我黨反復(fù)強(qiáng)調(diào)民本主義，反復(fù)告誡各級干部要為人民服務(wù)，做人民的勤務(wù)員，卻無法改變官貴民賤的現(xiàn)實(shí)：官吏藐視民眾，權(quán)力傲視權(quán)利。當(dāng)前，傳統(tǒng)封建官場文化殘留仍在某種程度上對學(xué)校違法產(chǎn)生潛移默化的作用。學(xué)校一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力不受限制、權(quán)力濫用。一些學(xué)校干部拉幫結(jié)派，構(gòu)筑以權(quán)勢為核心、以謀取私利為目的的錯(cuò)綜復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)[4]。權(quán)力結(jié)構(gòu)得不到制度優(yōu)化，得不到有效制衡與監(jiān)督，得不到人民群眾的制約與監(jiān)督，權(quán)力就可能漸次變得張狂而恣意[5]。要革除千年痼疾，絕非易事。

（三）現(xiàn)代法治理念在學(xué)校深入不夠

雖然通過加強(qiáng)教育立法、完善救濟(jì)制度等舉措，學(xué)校法治在我國已初步確立，但距真正學(xué)校法治的實(shí)現(xiàn)，特別是在增強(qiáng)學(xué)校管理工作者法治觀念方面還需做出更多的努力。目前許多的學(xué)校法律糾紛并不是簡單地由于管理者違反現(xiàn)行法律規(guī)定造成的，更深層次的原因是由于管理工作者缺乏法治觀念引起的。

（四）對敢于違法的學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)沒有處罰或者處罰過輕

這是學(xué)校違法的根本原因。如果法律明確規(guī)定并且嚴(yán)格執(zhí)法，學(xué)校違法，不僅追究學(xué)校的責(zé)任，而且追究學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任者個(gè)人的法律責(zé)任，包括撤銷領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、開除公職、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事責(zé)任等，學(xué)校就不會出現(xiàn)那么多違法現(xiàn)象。

三、避免學(xué)校違法的對策

（一）應(yīng)嚴(yán)懲敢于違法的學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)

學(xué)校違法，首先要追究學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)特別是法人代表的法律責(zé)任。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)特別是“第一把手”不能以不知法為由免除其法律責(zé)任。其次，要追究學(xué)校里其他相關(guān)直接責(zé)任人的法律責(zé)任。法律必有漏洞，中國法律尤其如此。單位違法，不追究單位領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任（民法、行政法和經(jīng)濟(jì)法尤其如此，《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》是典型代表），這是中國法律的一大通病，導(dǎo)致單位違法越演越烈、受害者痛苦不堪。筆者認(rèn)為，中國應(yīng)該制定《懲治違法領(lǐng)導(dǎo)法》，以此救濟(jì)受害者。

（二）應(yīng)追究校方違法的憲法、行政、民法與刑法責(zé)任

美國學(xué)校違法辦學(xué)需要承擔(dān)憲法、行政、民法與刑法責(zé)任，并通過行政、司法與第三方力量對學(xué)校違法行為追究法律責(zé)任。美國學(xué)校法律責(zé)任主要由法律成文法與判例法加以規(guī)定，規(guī)定詳盡，追究形式多樣，法律責(zé)任追究有力。我國應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，完善學(xué)校法律責(zé)任規(guī)定，加強(qiáng)教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，加強(qiáng)追究力度，完善教育糾紛救濟(jì)制度[7]。侵權(quán)一旦成立，法院往往對被告施以賠償?shù)呐袥Q，包括補(bǔ)償性賠償、懲戒性賠償與象征性賠償。

（三）應(yīng)建設(shè)學(xué)校章程

學(xué)校章程不僅是學(xué)校具體管理制度的根據(jù)，也是衡量學(xué)校是否依法辦學(xué)的主要依據(jù)。只有使學(xué)校的決策和工作方式轉(zhuǎn)變到以學(xué)校章程為依托的軌道上來，才能避免長官意志、以言代法、以罰代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象，使學(xué)校在法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的權(quán)力范圍內(nèi)履行法定的責(zé)任和義務(wù)。要樹立人人平等的新觀念，必須著手改變現(xiàn)實(shí)，削減官權(quán)，增強(qiáng)民權(quán)，使人民正真有選擇、監(jiān)督和罷免官員的權(quán)力。這個(gè)轉(zhuǎn)變就是民主，由“官主”到民主。踐踏法律與民意的學(xué)校政策（文件）要得以杜絕，除建立健全監(jiān)督機(jī)關(guān)與民眾對于權(quán)力的制約機(jī)制，使權(quán)力只能在由民意與法律構(gòu)建的“囚籠”中舞蹈外，別無他途。

（四）應(yīng)加強(qiáng)行政規(guī)制，及時(shí)清理校規(guī)

國家教育行政主管部門負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督教育事業(yè)發(fā)展的職能，也因此享有對學(xué)校的監(jiān)督權(quán)，包括對學(xué)校制定的規(guī)章進(jìn)行審查，這種來自教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是世界范圍內(nèi)通行的規(guī)范學(xué)校規(guī)章制定權(quán)的主要方式。教育機(jī)關(guān)對于違反法律法規(guī)的規(guī)章可以要求學(xué)校撤銷或者直接進(jìn)行修正。除了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，學(xué)校還應(yīng)能動(dòng)地及時(shí)清理校規(guī)，將清理工作作為制度性、長期性的工作來抓，對內(nèi)容不適當(dāng)?shù)膽?yīng)及時(shí)修改。

（五）學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理者應(yīng)增強(qiáng)現(xiàn)代法治理念

在我國逐步走向法治國家的今天，能否實(shí)現(xiàn)對人的正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)和保障是衡量學(xué)校管理工作好壞與成敗的重要標(biāo)準(zhǔn)，保障和維護(hù)正當(dāng)、合理的個(gè)體權(quán)益，是現(xiàn)代法治精神的核心內(nèi)容。以此為指引，在學(xué)校的規(guī)章制度建設(shè)方面，必須確立師生員工的權(quán)利主體地位，制定建立尊重師生員工的學(xué)校制度、校規(guī)校紀(jì)。在學(xué)校管理工作中堅(jiān)持法治精神，貫徹以人為本的理念，需要完善的規(guī)則制度設(shè)計(jì)以形成必要的法律秩序，更需要在日常的工作中注重培育管理者的法治觀念，保障師生員工的權(quán)益。

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