制約中國(guó)高校財(cái)務(wù)管理體制發(fā)展的原因探析

摘 要：隨著高校改革的不斷深入，高校財(cái)務(wù)管理體制需要順勢(shì)改革。在分析高校財(cái)務(wù)管理體制在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制以及保障機(jī)制方面的問題基礎(chǔ)上，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理體制存在問題的成因進(jìn)行了深入的分析，認(rèn)為主要原因在于財(cái)務(wù)目標(biāo)不明確，財(cái)務(wù)觀念保守；所有者缺位，治理結(jié)構(gòu)不清晰；財(cái)務(wù)人員素質(zhì)較低；考核機(jī)制不完善，激勵(lì)機(jī)制不夠健全；監(jiān)督機(jī)制不完善。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；高校；財(cái)務(wù)管理體制；問題；原因

中圖分類號(hào)：F271 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0151-03

隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校的辦學(xué)自主權(quán)日益擴(kuò)大，成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。財(cái)務(wù)管理對(duì)于高校的重要性日益凸顯，資金的籌集、統(tǒng)籌規(guī)劃以及配置效率都關(guān)乎高校的生存和發(fā)展。高校應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)的方針政策，建立和完善內(nèi)部統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)方針政策和統(tǒng)一的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，來規(guī)范內(nèi)部的資金活動(dòng)，提高財(cái)務(wù)管理效率，為高校的發(fā)展提供財(cái)力的保障和支持。

一、中國(guó)高校財(cái)務(wù)管理體制概述

財(cái)務(wù)管理體制的主要內(nèi)容包括財(cái)務(wù)管理權(quán)限的劃分、財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、財(cái)務(wù)制度的制定等，管理權(quán)限的劃分是管理體制的核心內(nèi)容。

就領(lǐng)導(dǎo)體制而言，目前我國(guó)高校普遍采用的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委根據(jù)黨的教育方針政策把握學(xué)校的總體發(fā)展方向，并對(duì)學(xué)校的重大經(jīng)濟(jì)問題做出決策。校長(zhǎng)對(duì)黨委負(fù)責(zé)，作為各項(xiàng)工作的總負(fù)責(zé)人主管學(xué)校的日常管理工作。按照職能分工的需要，校長(zhǎng)下設(shè)人事處、財(cái)務(wù)處、教務(wù)處、學(xué)生處、科研處和招生辦等各個(gè)職能部門，具體負(fù)責(zé)學(xué)校相應(yīng)的日常行政事務(wù)的管理工作，并且接受校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。隨著《高等教育法》的頒布，高等學(xué)校成為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)法人實(shí)體，高等學(xué)校校（院）長(zhǎng)成為學(xué)校的法人代表，使校（院）長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校各項(xiàng)工作的權(quán)利具有了法律意義?！案叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)工作實(shí)行校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”——法人負(fù)責(zé)制，因此，校（院）長(zhǎng)在具有法律賦予的權(quán)利的同時(shí)，必須相應(yīng)地承擔(dān)包括財(cái)經(jīng)工作經(jīng)濟(jì)責(zé)任在內(nèi)的各種責(zé)任。高校財(cái)務(wù)工作的校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有助于加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)經(jīng)工作宏觀調(diào)控能力和強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，有助于建立以校（院）長(zhǎng)為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制體系，明晰責(zé)權(quán)利關(guān)系，提高管理效率。就財(cái)務(wù)管理模式而言，主要為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”和“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”兩種模式。1997年頒發(fā)的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》提出：“高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理’的財(cái)務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理’的財(cái)務(wù)管理體制?！?007年，財(cái)政部、教育部《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的財(cái)務(wù)管理體制?！案叩葘W(xué)校必須確保學(xué)校財(cái)務(wù)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)分配政策、經(jīng)濟(jì)資源配置財(cái)務(wù)收支預(yù)算、會(huì)計(jì)核算等高度的統(tǒng)一?！蹦壳埃辉谝?guī)模較小的學(xué)校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式，絕大多數(shù)高校都實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式。財(cái)經(jīng)工作由一級(jí)管理、一級(jí)核算，向二級(jí)管理、一級(jí)核算或二級(jí)管理、二級(jí)核算方面轉(zhuǎn)變。這兩種模式的主要區(qū)別可以歸結(jié)為，一個(gè)是“集權(quán)”模式，一個(gè)是“分權(quán)”模式。

財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的綜合機(jī)構(gòu)，是高校財(cái)務(wù)管理體制的重要組成部分?？茖W(xué)規(guī)范的財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置有助于學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、財(cái)務(wù)工作管理的開展，是建立高效的財(cái)務(wù)管理體制與運(yùn)行機(jī)制必不可少的組成部分。

《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中規(guī)定：高校必須單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)處，作為學(xué)校的一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，在校長(zhǎng)和總會(huì)計(jì)師的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，不得在財(cái)務(wù)處之外設(shè)置同級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)又規(guī)定： 學(xué)校內(nèi)部的后勤、科技開發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)和基建等部門因工作需要設(shè)置的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，只能作為學(xué)校財(cái)務(wù)處的二級(jí)機(jī)構(gòu)，其財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)接受財(cái)務(wù)處的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其工作接受財(cái)務(wù)處的監(jiān)督和檢查。

二、中國(guó)高校財(cái)務(wù)管理體制存在問題原因分析

（一）財(cái)務(wù)目標(biāo)不明確，財(cái)務(wù)觀念保守

大學(xué)的辦學(xué)外在宏觀環(huán)境以及內(nèi)部管理環(huán)境均發(fā)生了變化。辦學(xué)理念的轉(zhuǎn)變、投資體制的轉(zhuǎn)變、辦學(xué)規(guī)模的變化，以及學(xué)校地位自主權(quán)的轉(zhuǎn)變，帶來高校內(nèi)部的管理體制、高校的多校區(qū)格局、高校后勤社會(huì)化等紛紛出現(xiàn)了改變。應(yīng)對(duì)這一變化，首先要在思想觀念上做好準(zhǔn)備，確定明確的目標(biāo)，這樣才能做出較正確、有效率的行為。而目前大多數(shù)高校，以及一些高校的管理者并未表現(xiàn)出良好的適應(yīng)狀態(tài)，這也是當(dāng)下高校在財(cái)務(wù)方面問題層出不窮的一個(gè)重要原因。就實(shí)際情況來看，許多高校在實(shí)際財(cái)務(wù)管理工作都沒有體現(xiàn)出比較清晰的目標(biāo)，以至于出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)理財(cái)管理的意識(shí)不足，籌資能力較弱，過度依賴于財(cái)政資金，創(chuàng)新能力不足；管理者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，過度投資，巨額負(fù)債；資產(chǎn)管理效率低下，資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置，浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。沒有按清晰的目標(biāo)去進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的精細(xì)化、數(shù)量化的目標(biāo)管理，必然導(dǎo)致以上眾多問題的出現(xiàn)。

（二）所有者缺位，治理結(jié)構(gòu)不清晰

在我們面對(duì)高校財(cái)務(wù)問題，并對(duì)其原因進(jìn)行追根溯源時(shí)，發(fā)現(xiàn)所有問題的發(fā)生與我國(guó)公立高校的所有者缺位、法人治理結(jié)構(gòu)都有直接或間接的關(guān)聯(lián)，因此，這也成為當(dāng)前高校改革的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。

對(duì)于我國(guó)公立高等學(xué)校來說，國(guó)家是其舉辦者、主要投資者、學(xué)校凈資產(chǎn)的終極所有者。因此，從產(chǎn)權(quán)角度看，公立高校的所有權(quán)歸國(guó)家、地方政府所有，其實(shí)質(zhì)是公有。在高校的實(shí)際運(yùn)作中，中央和地方政府將權(quán)力委托給相關(guān)主管部門實(shí)施對(duì)高校的管理，而在高校中接受委托的政府任命的校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)，在高校的具體工作中呈現(xiàn)的是學(xué)校相關(guān)部門擁有資源的使用權(quán)甚至是收益權(quán)。因此我們可以看出，在高校管理中，所有者缺位、委托代理鏈過長(zhǎng)表現(xiàn)得非常明顯。所有者缺位，必然導(dǎo)致對(duì)財(cái)產(chǎn)增值保值方面的監(jiān)管功能弱化，因此我們可以看到在高校中，資產(chǎn)賬實(shí)不符、重復(fù)購(gòu)置、流失浪費(fèi)等現(xiàn)象隨處可見，屢禁不止。由于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，導(dǎo)致事實(shí)上的所有權(quán)與收益權(quán)相分離，國(guó)有資產(chǎn)變成了“物資國(guó)有、使用群有、利益私有”，收益部門變成了實(shí)際的使用部門，國(guó)有資產(chǎn)的流失嚴(yán)重。另外，由于委托代理鏈過長(zhǎng)，權(quán)責(zé)界定不清晰，不僅導(dǎo)致管理效率低，同時(shí)也無法實(shí)施有效的監(jiān)督。

（三）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)較低

從高校財(cái)務(wù)人員的現(xiàn)狀分析來看，還存在諸多問題?？傮w來看，受經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)重視不足，導(dǎo)致學(xué)校財(cái)務(wù)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)呈“三低”即低學(xué)歷、低職稱、低素質(zhì)。同時(shí)，財(cái)會(huì)人員無論從年齡結(jié)構(gòu)到知識(shí)結(jié)構(gòu)都存在老化現(xiàn)象，因此，無論從觀念意識(shí)、職業(yè)道德到專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)都難以滿足高校財(cái)經(jīng)管理的需求。具備現(xiàn)代教育經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理理念與經(jīng)驗(yàn)的高層次復(fù)合型財(cái)會(huì)人才的缺乏，成為制約高校財(cái)務(wù)管理水平提高的一個(gè)重要因素。當(dāng)前高等學(xué)校財(cái)務(wù)治理中出現(xiàn)的問題，許多都會(huì)計(jì)人員道德職業(yè)素質(zhì)不高、專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)不高由直接關(guān)聯(lián)。因此，提高高校財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德、專業(yè)素養(yǎng)是勢(shì)在必行的。財(cái)務(wù)人員觀念、意識(shí)陳舊，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范，財(cái)經(jīng)管理水平低下，必然無法滿足日益復(fù)雜的高校財(cái)經(jīng)管理工作的需求。專業(yè)技術(shù)水平跟不上時(shí)代需要，就談不上運(yùn)用先進(jìn)、科學(xué)的方法、技術(shù)去分析和判斷經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，更不能為為學(xué)校進(jìn)行合理、科學(xué)財(cái)務(wù)預(yù)算、規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)決策以及財(cái)務(wù)管理的創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支持，這樣的高校財(cái)務(wù)治理是低效，必須進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新的。

（四）考核機(jī)制不完善，激勵(lì)機(jī)制不夠健全

在高校財(cái)務(wù)管理中，一些高校存在考核、獎(jiǎng)懲制度不完善，考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制不健全，不能對(duì)各個(gè)部門工作進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)等問題；并實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，由于缺乏自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力與約束力，學(xué)校辦好辦壞與校領(lǐng)導(dǎo)和管理層的利益沒有直接聯(lián)系，誰也不會(huì)對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)的好壞和資產(chǎn)流失負(fù)責(zé)。有些高校雖然建立了較完善的考核、獎(jiǎng)懲等財(cái)務(wù)規(guī)章制度，但在實(shí)施過程中并未得到認(rèn)真、嚴(yán)格的執(zhí)行，弱化了制度的效力。在考核中經(jīng)常出現(xiàn)一些不規(guī)范、不科學(xué)甚至違反規(guī)章制度的操作，如在干部業(yè)績(jī)、教學(xué)成績(jī)等考核時(shí)，經(jīng)常以工作完成情況為主，考察的指標(biāo)比較局限，缺乏全面、綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)；在進(jìn)行年終考核中，考核不規(guī)范、嚴(yán)格，考核與否沒有區(qū)別，形成皆大歡喜的局面；在領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績(jī)考核中不認(rèn)真嚴(yán)格，為其“政績(jī)”弄虛作假提供了可乘之機(jī)。

以上問題說明，建立完善的考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，首先需要建立科學(xué)規(guī)范的指標(biāo)體系，對(duì)各級(jí)工作進(jìn)行正確的評(píng)價(jià)；其次要建立規(guī)范的健全的獎(jiǎng)懲制度，依據(jù)考核的結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲，以此完成對(duì)各級(jí)工作評(píng)價(jià)；其三，設(shè)置一個(gè)最終的監(jiān)督部門來實(shí)施獎(jiǎng)懲規(guī)則。最終監(jiān)督部門的設(shè)立，對(duì)于獎(jiǎng)懲機(jī)制運(yùn)作的效率尤為重要，因?yàn)橐粋€(gè)再完善的制度若是沒有得到執(zhí)行或是有效的執(zhí)行，與無效的制度并無差別。而就我國(guó)高校目前的問題來看，其癥結(jié)也正是在此處，不利于各管理層的工作積極性和創(chuàng)造性的提高。

（五）監(jiān)督機(jī)制不完善

其一，會(huì)計(jì)監(jiān)督制度不完善。會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)的基本職能之一，是進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督管理的一項(xiàng)行之有效的制度。反之，若高等院校內(nèi)部財(cái)務(wù)工作存在著會(huì)計(jì)監(jiān)督力度不夠，制度建設(shè)不夠完善，所檢查監(jiān)督的項(xiàng)目不全面，必然會(huì)造成秩序混亂、假賬泛濫、財(cái)務(wù)信息失真等問題。進(jìn)而影響到整個(gè)學(xué)校財(cái)務(wù)工作的運(yùn)行質(zhì)量，危害非常的大。

其二，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不完善。內(nèi)部審計(jì)是實(shí)施內(nèi)部經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要組成部分，是會(huì)計(jì)監(jiān)督的再監(jiān)督。但大多數(shù)高校其內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督從效力來看并不得力，沒有達(dá)到最終審計(jì)的目標(biāo)。究其原因有四個(gè)方面：

（1）內(nèi)部審計(jì)職能執(zhí)行不獨(dú)立，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。良好的審計(jì)監(jiān)督效果，取決于清晰準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)。而就我國(guó)高校當(dāng)前狀況而言，審計(jì)職能與紀(jì)檢、監(jiān)察混同，各種功能交叉，因此標(biāo)準(zhǔn)不一，造成內(nèi)部審計(jì)的日常監(jiān)督職能難以有效履行。

（2）內(nèi)部審計(jì)職能單一，未能建立其全面審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督職能一般限于日常工作的審計(jì)監(jiān)督，未能建立內(nèi)部離任審審計(jì)，以及對(duì)其他諸如國(guó)家政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的執(zhí)行情況等進(jìn)行全面監(jiān)督，進(jìn)而提高學(xué)校財(cái)務(wù)工作的效率。

（3） 審計(jì)監(jiān)督功能弱化嚴(yán)重。在審計(jì)監(jiān)督過程中忽視監(jiān)督根本的目地，有的從自身利益出發(fā)，有的監(jiān)管只為平衡各方關(guān)系，從而使監(jiān)管活動(dòng)出現(xiàn)根本偏離，監(jiān)管目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（4）內(nèi)部審計(jì)人員的數(shù)量以及職業(yè)素質(zhì)偏低，不能進(jìn)行有效的內(nèi)部監(jiān)督。高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜化，而高校內(nèi)部存在審計(jì)監(jiān)督人員數(shù)量過少以及職業(yè)素質(zhì)偏低等問題，導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不能進(jìn)行充分、有效的監(jiān)督。

其三，民主監(jiān)督不力

民主監(jiān)督是高校內(nèi)部控制制度的重要組成部分，完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制不僅借助于經(jīng)濟(jì)、法律等約束機(jī)制，同樣離不開民主監(jiān)督這一機(jī)制。民主監(jiān)督的介入使監(jiān)督的主體更加多元和全面，能在一定程度上彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)、法律方面的一些不足。實(shí)現(xiàn)高校管理的民主化與治理的多元化是制約權(quán)力濫用的重要途徑。

但就我國(guó)高校目前的情況來看，高校的民主監(jiān)督處在不利狀態(tài)。高校內(nèi)部師生以及職工是高校民主監(jiān)督的重要主體之一，但是由于參與民主監(jiān)督的渠道有限，所以發(fā)揮的影響不大。我國(guó)《高等教育法》所規(guī)定的高校教職工代表大會(huì)制度，是高校教職工參與民主監(jiān)督的主要形式之一，但由于沒有形成對(duì)管理權(quán)力的有效的制約、監(jiān)督機(jī)制，在實(shí)際中并沒有發(fā)揮到相應(yīng)的監(jiān)督作用，在一定程度上成為行政機(jī)構(gòu)的附庸。

民主監(jiān)督的效率是建立在一定的基礎(chǔ)之上的，如財(cái)務(wù)公開及透明的程度、參與監(jiān)督渠道的有效性等。而我國(guó)高校目前的民主監(jiān)督雖然在程序上比較完善，但究其實(shí)際的參與程度與效力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。其原因也是多方面，其中主要的方面是學(xué)校的財(cái)務(wù)信息的失真以及透明程度不夠、發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)不健全等。另外，在學(xué)校中民主監(jiān)督的相關(guān)利益主體教師和學(xué)生獲得相關(guān)財(cái)務(wù)信息的渠道以及參與監(jiān)督的渠道較少，而且本身度對(duì)參與監(jiān)督的主體意識(shí)不足等都導(dǎo)致民主監(jiān)督的效力弱，并沒有在監(jiān)督中發(fā)揮足夠的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 財(cái)政部財(cái)文字（1997）280號(hào)《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》[J].財(cái)會(huì)通訊，1997，（10）：55-58.

[2] 喬春華.政府委派公辦高?？倳?huì)計(jì)師研究——二論高校財(cái)務(wù)管理體制[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師，2010，（1）：82-85.

[3] 孫玉鳳.高校財(cái)務(wù)管理體系優(yōu)化研究[D].哈爾濱：哈爾濱工程大學(xué)，2007：26.

[4] 李萬強(qiáng).高等院校財(cái)務(wù)管理體制優(yōu)化研究[D].西安：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2008：34.

[責(zé)任編輯 王 莉]