地方政府債務(wù)成因及對(duì)策分析

摘 要：在我國(guó)，目前法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債。但多年以來(lái)，各級(jí)地方政府以種種名義舉借了大量債務(wù)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在某些局部已經(jīng)有所表現(xiàn)，潛在的風(fēng)險(xiǎn)更加不容忽視，如果不能及時(shí)防范和化解地方政府債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)向中央轉(zhuǎn)嫁，給中央財(cái)政帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步威脅國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、特點(diǎn)及形成的主要原因進(jìn)行分析，提出化解地方債務(wù)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；成因；對(duì)策分析

中圖分類號(hào)：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）29-0106-02

一、我國(guó)地方債務(wù)的現(xiàn)狀

迄今為止，地方政府債務(wù)問(wèn)題的最權(quán)威的官方資料就是國(guó)家審計(jì)署2011年第35號(hào)《審計(jì)結(jié)果公告》。審計(jì)署于2011年3月至5月組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)4.13萬(wàn)名審計(jì)人員，按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)，披露了中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)調(diào)查，截至2010年底，全國(guó)共有各級(jí)融資平臺(tái)公司6 576個(gè)，省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32 111.94億元、46 632.06億元和28 430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比共計(jì)69.69%。地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)以久，但近幾年增長(zhǎng)迅猛，加大了部分地方政府償債壓力，形成并積聚一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)余額和當(dāng)年地方政府可用財(cái)力的比率上看，西部地區(qū)和省、市本級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較集中，有7個(gè)省、10個(gè)市本級(jí)超過(guò)100%，其中最高的達(dá)到364.77%。從償債資金的來(lái)源上看，2009年所審計(jì)的地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息合計(jì)為2 745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力嚴(yán)重不足。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制約因素

我國(guó)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)大體可分為償債風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。償債風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府不考慮自有資產(chǎn)財(cái)力和還款能力進(jìn)行借款，造成的資不抵債風(fēng)險(xiǎn)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府的資產(chǎn)大于其借款額，但由于其擁有資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，無(wú)力對(duì)償還到期債務(wù)及利息形成的風(fēng)險(xiǎn)。從本質(zhì)上看，這兩種風(fēng)險(xiǎn)有一定區(qū)別，但從外在的形式來(lái)看，都表現(xiàn)為對(duì)債務(wù)和利息的拖欠。因此，所謂地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就是地方政府對(duì)應(yīng)由其承擔(dān)的債務(wù)無(wú)法按期還本付息及相應(yīng)產(chǎn)生的不良后果。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的后果與不同的債務(wù)形式（直接債務(wù)與或有債務(wù)，顯性債務(wù)與隱性債務(wù)）密切相關(guān)。

（一）財(cái)政體制因素

我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革后，財(cái)政的集中度大幅度提高。與此相對(duì)照，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底進(jìn)行。尤其是各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒(méi)有展開(kāi)。地方本級(jí)收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于中央本級(jí)收入，這雖然與發(fā)展經(jīng)濟(jì)增量有關(guān)，但主要的是中央與地方稅收分配體制不合理。每塊錢的增值稅中央要拿走75%，25%留給地方；同時(shí)，中央與地方事權(quán)之比卻是30：70。地方發(fā)展需要更多的資金，分稅制到今10多年來(lái)，搶項(xiàng)目、跑貸款、忙舉債，成了地方政府的必然之舉。

由于近年來(lái)我國(guó)各項(xiàng)改革力度不斷加大，特別是在糧食體制、農(nóng)村稅費(fèi)、社會(huì)保障體制等重大改革，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)的速度超過(guò)收入增長(zhǎng)的速度，再加上地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，支撐地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力匱乏。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度又不是很完善，上級(jí)對(duì)地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。

（二）行政管理體制因素

改革開(kāi)放至今，我國(guó)進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但減人、減事、減支的效果不明顯，行政效率不高的狀況沒(méi)有得到很好的解決，人浮于事，財(cái)政支出壓力仍然較大，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

目前，政府績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系不完善，部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在位期間出政績(jī)，不顧地方本身財(cái)力，全力融資舉債，用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)，獲取政治資本，由于對(duì)項(xiàng)目和建設(shè)資金監(jiān)督管理的缺位，出現(xiàn)大量的無(wú)效工程，甚至是損失浪費(fèi)工程，政府債務(wù)惡性增加，導(dǎo)致下屆政府難以為繼。

（三）經(jīng)濟(jì)改革因素

地方經(jīng)濟(jì)體制改革基本狀況是好的，但微觀方面，第一是企業(yè)改制等改革仍然存在較大缺陷，不僅沒(méi)有提高經(jīng)濟(jì)效益，最終反而由地方政府承擔(dān)改革成本，導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加；第二是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，由于地方政府職能轉(zhuǎn)變較為滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過(guò)多，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體無(wú)力進(jìn)行自我風(fēng)險(xiǎn)約束；第三是由于我國(guó)市場(chǎng)化整體程度不高，地方市場(chǎng)準(zhǔn)入的種種限制，民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)很難得到有效發(fā)展。由于這三個(gè)方面的因素，不僅化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以形成，而且將更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給地方政府，導(dǎo)致地方政府債務(wù)的不斷增加。

（四）融資投資體制因素

目前，我國(guó)的金融體制尚不健全，地方政府缺乏正規(guī)的融資渠道，在解決不了發(fā)展資金的情況下，地方政府只能自己想辦法舉債解決支出壓力。一些地方政府不惜通過(guò)各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債，回避法律法規(guī)的約束，或者采取向社會(huì)單位、個(gè)人借款，向社會(huì)集資等等，甚至違規(guī)融資，以解決政府財(cái)力緊缺的問(wèn)題。而這部分違反正常融資體制規(guī)定的舉債，進(jìn)一步增加了政府債務(wù)，擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)。

（五）政府債務(wù)管理因素

由于地方政府對(duì)于債務(wù)問(wèn)題缺乏充分的認(rèn)識(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，而且沒(méi)有設(shè)立統(tǒng)一的管理債務(wù)的機(jī)構(gòu)，政府債務(wù)由財(cái)政、發(fā)改委、審計(jì)、監(jiān)察等部門依照不同權(quán)限分別管理，各部門的管理側(cè)重點(diǎn)不同，管理權(quán)限也不同，達(dá)不到規(guī)范有序監(jiān)督管理的效果。同時(shí)，由于沒(méi)有建立充分透明的借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)，只要借到錢就，對(duì)于是否應(yīng)該舉債、舉債建設(shè)資源的效益沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致政府及其部門盲目鋪攤子上項(xiàng)目，隨意舉債的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅沒(méi)有建設(shè)成還債資源，甚至造成債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，造成巨大的損失浪費(fèi)。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）改革完善財(cái)政體制

要化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，首先應(yīng)該改革和完善財(cái)政體制，因?yàn)?，造成地方政府債?wù)增加導(dǎo)致財(cái)政困難的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制尚不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不明晰。在我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，第一是要核定中央政府和地方政府及省以下各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，從而界定各級(jí)政府財(cái)政的收入與支出；第二是改革和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，根據(jù)地方財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡的發(fā)展情況，進(jìn)一步加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的實(shí)際可用財(cái)力，減少地方政府債務(wù)的規(guī)模。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的歷史時(shí)期，要強(qiáng)化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，只為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一是要界定政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的位置，規(guī)范政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容和方式，主要是政府干預(yù)的范圍應(yīng)適當(dāng)縮小，不直接參與微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行；二是要實(shí)現(xiàn)干預(yù)手段從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接控制為主，政府干預(yù)從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，提高干預(yù)的有效性和透明度，消除或減少地方政府債務(wù)的形成機(jī)制；三是精簡(jiǎn)地方政府行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，進(jìn)一步壓縮地方財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量和比例，節(jié)約地方政府行政開(kāi)支，減輕地方財(cái)政支出壓力，減少地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的壓力；四是改變官員政績(jī)考核辦法，從而堅(jiān)決杜絕“政績(jī)工程”，完善地方干部的考核選拔機(jī)制，用科學(xué)發(fā)展觀來(lái)衡量干部的政績(jī)，從機(jī)制上防止出現(xiàn)新的“政績(jī)工程”，避免產(chǎn)生新的“政績(jī)債務(wù)”，杜絕出現(xiàn)人為的損失浪費(fèi)。

（三）加快國(guó)有企業(yè)改革

目前，國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的一些難以解決的問(wèn)題，如企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題等，改制的成本都需要政府進(jìn)行解決，這成為我國(guó)地方政府或有負(fù)債的主要來(lái)源。要解決這種現(xiàn)象，國(guó)有企業(yè)改革力度必須要加大，速度必須要加快，通過(guò)切實(shí)有效的改革，以最低的成本，如產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化。特別是可以通過(guò)進(jìn)行股份制改革，解決國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體“虛位”的問(wèn)題，形成高效率的資源配置格局，解決國(guó)有企業(yè)改革成本過(guò)高的問(wèn)題，從而減少可能產(chǎn)生的或有債務(wù)。

（四）健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

1.建立嚴(yán)格的政府債務(wù)審批機(jī)制。必須明確界定政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)、權(quán)限，規(guī)范地方政府關(guān)于債務(wù)的審批權(quán)限，細(xì)化舉債項(xiàng)目審批程序，未經(jīng)地方政府債務(wù)管理部門批準(zhǔn)并經(jīng)國(guó)家債務(wù)管理部門審核通過(guò)，任何部門、單位均不得擅自舉債。對(duì)確實(shí)需要舉債的項(xiàng)目，債務(wù)審批部門應(yīng)該從嚴(yán)審批；對(duì)于舉債項(xiàng)目沒(méi)列入地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、舉債地方政府和單位不具備償債能力以及不符合國(guó)家政策規(guī)定的項(xiàng)目，債務(wù)審批部門一律不審批，從源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

2.建立完善的政府償債機(jī)制。地方政府設(shè)立政府償債專戶和償債準(zhǔn)備金，在同級(jí)財(cái)政部門設(shè)立債務(wù)償還專戶，要按還款計(jì)劃和進(jìn)度，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)將需要財(cái)政償還的資金直接撥入政府償債專戶；各單位經(jīng)財(cái)政轉(zhuǎn)貸的國(guó)際金融組織貸款和國(guó)債資金，需要由各使用單位按期將償債資金劃入財(cái)政部門管理的償債專戶，由財(cái)政部門統(tǒng)一還款；同時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照債務(wù)管理和償還規(guī)劃，提取并建立適當(dāng)規(guī)模的政府償債準(zhǔn)備金，列入同期財(cái)政預(yù)算，專戶儲(chǔ)存償債準(zhǔn)備金，統(tǒng)一嚴(yán)格管理。

3.建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。各級(jí)審計(jì)部門要將政府債務(wù)資金使用情況和償債計(jì)劃落實(shí)情況審計(jì)列入年度審計(jì)計(jì)劃，定期審計(jì)監(jiān)督。對(duì)地方政府債務(wù)項(xiàng)目，債務(wù)管理職能部門應(yīng)該實(shí)行全程跟蹤檢查和重點(diǎn)檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的債務(wù)資金使用問(wèn)題，督促項(xiàng)目單位按資金使用計(jì)劃進(jìn)行整改。對(duì)政府進(jìn)行的重大舉債項(xiàng)目，采取委派財(cái)務(wù)總監(jiān)制度對(duì)項(xiàng)目財(cái)務(wù)情況進(jìn)行全程監(jiān)管方式，對(duì)每一筆資金使用進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督；舉債項(xiàng)目竣工后，由審計(jì)部門或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工審計(jì)，并將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。

（五）構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

對(duì)地方政府債務(wù)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，一方面是解，另一方面是防。當(dāng)前，有些省市在防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)有一些有益的嘗試，如浙江、福建等地。構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，完善政府債務(wù)報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警。要制定適用于地方各級(jí)政府的統(tǒng)一完整的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)口徑，配套相適應(yīng)的軟件等技術(shù)支持，同時(shí)，結(jié)合地方財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)，建立全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

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