淺析我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)存在的問(wèn)題及改善措施

摘要：政府預(yù)算公開(kāi)是利國(guó)利民的重大舉措。近幾年隨時(shí)著政府各項(xiàng)改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算公開(kāi)已取得了顯著的進(jìn)展，但仍存在著一些急待解決的的問(wèn)題。本文分析了預(yù)算公開(kāi)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并探討相應(yīng)解決的辦法。

關(guān)鍵詞：預(yù)算公開(kāi);存在問(wèn)題;推進(jìn)

隨著我國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的不斷發(fā)展，政府管理法制化程度不斷加深，民主決策、政務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督等制度日趨完善，社會(huì)各界要求“預(yù)算公開(kāi)”的呼聲越來(lái)越高了。公共財(cái)政預(yù)算的本質(zhì)是“政治”，它是政府規(guī)劃一年財(cái)政收支情況、確定支出范圍和支出重點(diǎn)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要手段，它是反映了政府職能和施政方向，是國(guó)家治理之根本。財(cái)政資金“取之于民”，委托政府管理和使用。將政府預(yù)算曬在“陽(yáng)光下”，一方面，有益于公眾，是順應(yīng)民心民意之舉。使公眾能獲取有用的信息， 便于做出正確的決策。另一方面，有益于政府，體現(xiàn)了政治的民主性，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府公信力、構(gòu)建服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府具有重要意義。

一、目前政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)在制度上、執(zhí)行上都存在許多是急待解決的問(wèn)題

1.預(yù)算公開(kāi)面臨的最大困難，是預(yù)算管理的很多基礎(chǔ)性工作還不夠完善

目前我國(guó)政府單位性質(zhì)多種，情況復(fù)雜。在財(cái)政預(yù)算管理體制中，一級(jí)預(yù)算單位大多是行政機(jī)關(guān)，二級(jí)預(yù)算單位以事業(yè)單位為主，而事業(yè)單位的資金來(lái)源除預(yù)算撥款外，還有事業(yè)性收費(fèi)、事業(yè)性經(jīng)營(yíng)收入。因此，在部門(mén)預(yù)算中，既包括一級(jí)預(yù)算單位本身的支出，還包括其下屬事業(yè)單位的支出；既包括財(cái)政撥款支出，還包括下屬單位自己組織事業(yè)性收入安排的支出，因此在編報(bào)下一年度部門(mén)預(yù)算時(shí)很難做到全面性、完整性。

預(yù)算編制手段落后，預(yù)算透明度缺乏操作前提。一是政府會(huì)計(jì)制度改革仍在進(jìn)行中，權(quán)責(zé)發(fā)生制尚未全面推廣，政府會(huì)計(jì)報(bào)告系統(tǒng)不健全。財(cái)政部門(mén)以撥列支，不能及時(shí)、同步追蹤預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)全過(guò)程，而是依賴于銀行、支出單位提供資金使用信息，信息反饋慢、可信度低。并且由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的預(yù)測(cè)時(shí)常存在較大的偏差，導(dǎo)致預(yù)算編制的基礎(chǔ)資料如經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、定員定額標(biāo)準(zhǔn)等缺乏科學(xué)性和合理性。二是我國(guó)預(yù)算年度采用的是公歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財(cái)政活動(dòng)從公歷年初就已經(jīng)開(kāi)始，但我國(guó)新年度的各級(jí)政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開(kāi)的各級(jí)人代會(huì)通過(guò)以后才能逐層批復(fù)依法執(zhí)行。這就意味著在我國(guó)每一個(gè)預(yù)算年度中，有三個(gè)月時(shí)間政府財(cái)政資金按排只能參照以上一年度的支出序時(shí)進(jìn)度“暫撥”，出現(xiàn)預(yù)算空檔，處于無(wú)“法”可依的狀態(tài)，增大了預(yù)算執(zhí)行的隨意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。再者，由于財(cái)政預(yù)算管理是項(xiàng)十分專業(yè)的工作，當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算報(bào)告中存在著大量專業(yè)術(shù)語(yǔ)，因此即使政府預(yù)算公開(kāi)了，也缺乏專業(yè)人士對(duì)專業(yè)化的數(shù)據(jù)、表格、賬戶體系等進(jìn)行審議以及對(duì)公眾的說(shuō)明和解釋，否則公眾面對(duì)著那些琳琳種種的預(yù)算也只能是“一頭霧水”。

2.政府部門(mén)的傳統(tǒng)保密思想思想嚴(yán)重，預(yù)算公開(kāi)缺乏透明性

一方面受我國(guó)長(zhǎng)期封閉政治文化影響，不少政府部門(mén)已習(xí)慣密而不宣的工作模式，對(duì)信息公開(kāi)較為排斥。另一方面，由于傳統(tǒng)官本位意識(shí)作祟，服務(wù)觀念落后， 有些人把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，加之信息公開(kāi)往往會(huì)對(duì)部分官員的既有利益格局產(chǎn)生沖擊。造成有些政府部門(mén)在預(yù)算信息公開(kāi)時(shí)往往是被動(dòng)公開(kāi)、隨意公開(kāi)或者避重就輕， 形式主義。我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算必須經(jīng)同級(jí)人大審查監(jiān)督，然而事實(shí)上， 政府掌控了太多的行政權(quán)力，導(dǎo)致人大對(duì)政府無(wú)法作出有效的硬約束，正是由于沒(méi)有有效的權(quán)力制約， 政府預(yù)算公開(kāi)缺乏透明性，有些部門(mén)通過(guò)簡(jiǎn)化財(cái)政預(yù)算信息的手段以掩蓋低效的行政行為，使公眾對(duì)大量的財(cái)政浪費(fèi)一無(wú)所知。

3.與財(cái)政預(yù)算公開(kāi)相關(guān)的立法、制度不完善

從立法角度看，制約我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度發(fā)展的缺陷主要表現(xiàn)為:首先，信息公開(kāi)規(guī)章制度不完善?，F(xiàn)行政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)雖然將財(cái)政預(yù)決算報(bào)告納入政府信息公開(kāi)范圍，但對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的詳細(xì)程度缺乏明確規(guī)定，政府部門(mén)對(duì)此有較大的自由度和隨意性，自由裁量權(quán)較大。并且《預(yù)算法》、《保密法》等立法修訂尚未跟進(jìn)。以致現(xiàn)有的的法律條款的漏洞成了政府部門(mén)逃避預(yù)算公開(kāi)義務(wù)的擋箭牌。其次，法律法規(guī)對(duì)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的主體及相關(guān)權(quán)責(zé)分配的規(guī)定欠缺明確: 我國(guó)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度的缺陷及完善措施欠明確，對(duì)逃避義務(wù)行為的懲處措施規(guī)定彈性較大，懲戒方式不具體，實(shí)踐中較難操作。再次，財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)保障基礎(chǔ)的不牢。實(shí)踐表明，政府部門(mén)之所以不愿公開(kāi)財(cái)政預(yù)算信息，是因?yàn)榕c信息相對(duì)應(yīng)的公共決策的合理性和合法性得不到制度的保障，進(jìn)而導(dǎo)致政府部門(mén)公信力下降密切相關(guān)。正因?yàn)榇耍恍┱块T(mén)往往選擇保守策略，不公布或者少公布敏感信息。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)推進(jìn)政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)

1.深化預(yù)算改革，保證預(yù)算公開(kāi)的準(zhǔn)確性和全面性

要完善部門(mén)預(yù)算報(bào)告體系。預(yù)算管理專業(yè)性比較強(qiáng)，但預(yù)算報(bào)告是面對(duì)的廣大人大代表和社會(huì)民眾，就不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)專業(yè)性，而應(yīng)該做到通俗易懂。在公布財(cái)政預(yù)算信息時(shí)要一并公布編制說(shuō)明，增加圖表，加強(qiáng)解釋和注釋，做好信息的解讀。還應(yīng)借鑒香港政府的做法，在部門(mén)預(yù)算中介紹各個(gè)部門(mén)職能，讓公眾更好地理解政府資預(yù)算的目的。同時(shí)，可以通過(guò)網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)等形式公開(kāi)預(yù)算，方便公眾從預(yù)算數(shù)據(jù)的字里行間里解讀國(guó)家方針政策、政策導(dǎo)向和項(xiàng)目支持重點(diǎn)。讓人看不懂的預(yù)算報(bào)告不是一個(gè)好報(bào)告，讓人看不懂的預(yù)算也不是一個(gè)好預(yù)算。讓人大代表看懂預(yù)算報(bào)告并充分發(fā)表審議意見(jiàn)，是一種責(zé)任。在預(yù)算編制過(guò)程中，除了認(rèn)真聽(tīng)取各部門(mén)的意見(jiàn)外，還應(yīng)該關(guān)注民意，了解群眾的需求和愿望，使預(yù)算編制的過(guò)程成為集中民智、反映民意的過(guò)程。

2.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)制度建設(shè)

“政府預(yù)算的透明度首先要建立在健全的法律體系下，沒(méi)有法制化，就無(wú)所謂透明度。”一切財(cái)政活動(dòng)必須以法制為基礎(chǔ)，即要有健全的法律體系，使得財(cái)政活動(dòng)有法可依，這是依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。要順應(yīng)推進(jìn)政府政務(wù)公開(kāi)、打造陽(yáng)光服務(wù)型政府的發(fā)展趨勢(shì)，在法律和國(guó)家政策制定過(guò)程中，對(duì)于財(cái)政預(yù)算信息，設(shè)定“以公開(kāi)原則，以不公開(kāi)為例外”為基本原則。凡不涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密以及公開(kāi)后有損社會(huì)及公民利益的財(cái)政預(yù)算信息，原都應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。要提高預(yù)算公開(kāi)的立法層次，由全國(guó)人大制定和頒布政府信息公開(kāi)法律。在完善現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定中要注意與《保密法》、《預(yù)算法》等法規(guī)間的銜接。只有在法制層面做好部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的制度保障，才能更好地平衡不同級(jí)別政府以及各部門(mén)、公眾之間的利益，建立良好的激勵(lì)約束機(jī)制，保證工作的長(zhǎng)效開(kāi)展。

3.加強(qiáng)預(yù)算編制的審查、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

要加強(qiáng)人大對(duì)部門(mén)預(yù)算的審查。預(yù)算審查是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、政策性很強(qiáng)的工作，在實(shí)踐中由于受到管理體制、技術(shù)手段、人員配備等因素的影響，人大常委會(huì)還難以進(jìn)行直接的和有效的審查監(jiān)督，特別是對(duì)那些建設(shè)性預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督以及政府實(shí)施的資本運(yùn)作行為的監(jiān)督。因此可以在人大常委會(huì)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)， 聘請(qǐng)相關(guān)的專家代表?yè)?dān)任預(yù)算委員，由他們對(duì)龐雜的預(yù)算信息進(jìn)行梳理、分類、評(píng)估和簡(jiǎn)化，并在人大審查預(yù)算案時(shí)提供咨詢。同時(shí)要賦予預(yù)算委員會(huì)實(shí)質(zhì)的否決權(quán)和修訂權(quán)。一方面對(duì)預(yù)算編制部門(mén)報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說(shuō)明理由的前提下建議予以修改，另一方面對(duì)預(yù)算草案中不法或不合理的地方，但預(yù)算編制部門(mén)拒絕修改的，預(yù)算委員會(huì)可以對(duì)該預(yù)算直接否決。

預(yù)算編制的完整性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性，是國(guó)家預(yù)算管理最基本的內(nèi)涵，也是預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)。如果公開(kāi)的預(yù)算是不完整的，或者公開(kāi)的預(yù)算沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算公開(kāi)就失去了意義。

三、結(jié)語(yǔ)

推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)不是目的，最根本的是通過(guò)預(yù)算公開(kāi)加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算管理的法律監(jiān)督和社會(huì)的民主監(jiān)督，促進(jìn)政府改善預(yù)算管理，用好人民賦予的財(cái)權(quán)。我國(guó)的政府預(yù)算公開(kāi)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期且艱巨的工作，不僅需要政府部門(mén)、社會(huì)公眾轉(zhuǎn)變觀念，相互配合，加強(qiáng)監(jiān)督，更需要各項(xiàng)制度、立法完善及改革的進(jìn)一步推進(jìn)，讓預(yù)算公開(kāi)工作有法可依，有章可循，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的完整性、預(yù)算科目的規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和預(yù)算監(jiān)督的有效性。

參考文獻(xiàn)：

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