試談保護(hù)環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)

>摘要：

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境與資源保護(hù)方面做了很多工作，環(huán)境保護(hù)的法律體系以及一系列規(guī)章制度相繼在我國(guó)確立起來(lái)。但是法制建設(shè)中的不足仍舊顯而易見(jiàn)：立法有待完善；環(huán)境與資源保護(hù)的法律、法規(guī)與規(guī)章間協(xié)調(diào)性不足；環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求存在不適應(yīng)之處。這些現(xiàn)存的問(wèn)題需要我們對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)加以修改和完善，主要可以從明確公民權(quán)利和義務(wù)、細(xì)化監(jiān)管職權(quán)、協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系三大方面加以著手。

一、我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)的成果

我國(guó)資源與環(huán)境的法制建設(shè)自改革開(kāi)放以來(lái)取得了較大的成果。第一步是1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，其中提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針。接下來(lái)到1982年又出臺(tái)了“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”的規(guī)定。到了1992年，我國(guó)制定的環(huán)境與發(fā)展的十大對(duì)策中明確提出了走可持續(xù)發(fā)展的道路。之后可持續(xù)發(fā)展一直是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略選擇，與之相關(guān)的戰(zhàn)略和行動(dòng)方案也陸續(xù)出臺(tái)。

與環(huán)境和資源保護(hù)得到越來(lái)越大的重視一樣，我國(guó)的環(huán)境與資源保護(hù)的法律體系的構(gòu)建也取得了可喜的進(jìn)步。

1.目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的專門(mén)法律以及相關(guān)的資源管理的法律主要有：《水土保持法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等等。

2.一大批環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)相繼制定，這其中既有出于實(shí)行環(huán)境與資源保護(hù)的基本法和法律而出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則或者條例，又有為應(yīng)對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)中的新領(lǐng)域和新問(wèn)題而出臺(tái)的單項(xiàng)法規(guī)。比如《森林法實(shí)施細(xì)則》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等。

3.在制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及方法標(biāo)準(zhǔn)和樣品標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步建立起我們的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律體系。

4.地方性法規(guī)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

5.積極參與環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作。先后締結(jié)了《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》、《氣候變化框架公約》等數(shù)十項(xiàng)條約以及公約和協(xié)定。

（二）環(huán)境與資源保護(hù)法制建設(shè)存在的問(wèn)題

1.立法有待完善

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》在一些重要領(lǐng)域仍存在立法空白，如生物安全和土壤污染。同時(shí)，環(huán)境與資源的法律法規(guī)所規(guī)定的處罰較弱，沒(méi)有強(qiáng)制性手段，導(dǎo)致違法成本較低，難以真正起到震懾違法者的作用。在實(shí)際的貫徹執(zhí)行中，又由于一些相關(guān)的配套法規(guī)的滯后，導(dǎo)致環(huán)境資源法律法規(guī)在操作上存在較多難點(diǎn)。另外，由于未能根據(jù)社會(huì)發(fā)展及時(shí)跟進(jìn)，我們的環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)對(duì)于一些新的保護(hù)理念和制度未能及時(shí)有效的吸納。這些都是我們的環(huán)境與資源保護(hù)的立法工作中有待進(jìn)一步完善的地方。

2.環(huán)境與資源保護(hù)的法律、法規(guī)與規(guī)章間協(xié)調(diào)性不足

當(dāng)前我國(guó)處于同一層次或者不同層次的法律法規(guī)和規(guī)章間互相沖突的狀況較為普遍，環(huán)境與資源保護(hù)中存在立法之間的不統(tǒng)一，這樣就對(duì)有效推進(jìn)環(huán)境與資源保護(hù)工作造成了嚴(yán)重的阻礙。譬如，我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)如果是由國(guó)家制定的則必須執(zhí)行，要對(duì)違反標(biāo)準(zhǔn)者處以罰款甚至嚴(yán)重者追究刑事責(zé)任。然而，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法中只規(guī)定了超標(biāo)排污的要繳納排污費(fèi)，并且不認(rèn)為超標(biāo)排污是違法行為，這就明顯與《標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定的要求相違背了。法律體系內(nèi)部尋找的不協(xié)調(diào)嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)環(huán)境與資源保護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，影響了法律法規(guī)的執(zhí)行力度與效果。

3.與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求存在不相適應(yīng)

由于我國(guó)相當(dāng)一部分環(huán)境與資源保護(hù)的立法工作是在1992年之前制定的，也就是仍然存于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期。這樣背景之下誕生的法律規(guī)定無(wú)可避免的帶上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征。因而，與當(dāng)前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求有很多不相適應(yīng)的地方。例如，我國(guó)的環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割，這就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式的延續(xù)。這樣一種管理體制之下，就存在多個(gè)主體共同行使管理權(quán)，再加上地方利益和部門(mén)利益不同，對(duì)地方和部門(mén)利益加以平衡和限制的機(jī)制的缺乏會(huì)導(dǎo)致管理失效，乃至最終環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

二、對(duì)策與建議

（一）明確公民權(quán)利和義務(wù)

要保證資源環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)的有效性，就必須明確公民在環(huán)境資源保護(hù)中的基本權(quán)利和義務(wù)，讓民眾參與到法律體系的維護(hù)中來(lái)。這既要求對(duì)公民環(huán)境與資源的保護(hù)的基本權(quán)利和義務(wù)作出原則性規(guī)定，又要及時(shí)制定一些具體的細(xì)則來(lái)對(duì)公民的這些權(quán)利的行使加以保障。

（二）細(xì)化監(jiān)管職權(quán)

對(duì)于環(huán)境與資源保護(hù)部門(mén)“統(tǒng)一監(jiān)管”的職權(quán)和一些其他行政機(jī)關(guān)“協(xié)同監(jiān)管”的職權(quán)這兩個(gè)大方面都要加以細(xì)化。再者就是建立環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)的體系，同時(shí)加強(qiáng)各行政區(qū)域間的有效協(xié)調(diào)。如此便可減輕地方保護(hù)主義在資源與環(huán)境問(wèn)題中的各種爭(zhēng)議與分歧。

（三）協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

為對(duì)高能耗、重污染的行業(yè)的盲目擴(kuò)張和無(wú)序發(fā)展有效地加以限制，我們的環(huán)境與資源保護(hù)在法制建設(shè)中就可以通過(guò)提高金融信貸領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，提高其市場(chǎng)準(zhǔn)入的環(huán)境門(mén)檻來(lái)加以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，可以調(diào)整目前有些過(guò)低的資源稅，，對(duì)環(huán)保型的產(chǎn)品給予稅收上的優(yōu)惠，而對(duì)于“兩高一資”則征收高稅收。此外，也可以在調(diào)整貿(mào)易政策上下功夫，致力于改變單純追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長(zhǎng)的狀況，有效地平衡貿(mào)易的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的利益關(guān)系。

總之，環(huán)境與資源保護(hù)的法制建設(shè)雖然取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，在我國(guó)的環(huán)境與資源的保護(hù)方面起到了非常重要的作用。但是在立法方面和協(xié)調(diào)性方面仍然存在很多不足，環(huán)境與資源保護(hù)的法律法規(guī)與社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚有頗多地方不相適應(yīng)，所有這些都是需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦屑右酝晟坪透倪M(jìn)的。

【作者單位：輝縣市環(huán)境保護(hù)局】

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