中國(guó)高校財(cái)政支持制度創(chuàng)新建議

宋蘭旗

（長(zhǎng)春大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

中國(guó)高校財(cái)政支持制度創(chuàng)新建議

宋蘭旗

（長(zhǎng)春大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

縱觀世界各國(guó)，國(guó)家在高等教育發(fā)展中均發(fā)揮著十分重要的作用，以財(cái)政支持尤為突出。當(dāng)前中國(guó)高校在其發(fā)展過(guò)程中所面臨的資金短缺問題，除了國(guó)家財(cái)政支持總量不足外，中國(guó)高校財(cái)政支持所存在的制度性缺陷是一個(gè)重要的因素。在此從健全高校財(cái)政撥款組織體系、拓展高校財(cái)政支持資金來(lái)源、建立私立高校財(cái)政支持機(jī)制、推進(jìn)高校財(cái)政撥款模式改革以及探索高校財(cái)政支持區(qū)域均衡體制的角度對(duì)中國(guó)高校財(cái)政支持制度提出了創(chuàng)新建議。

中國(guó)；高校；財(cái)政支持制度；創(chuàng)新

中國(guó)對(duì)高校的財(cái)政支持由來(lái)已久，從建國(guó)后的高校完全依賴財(cái)政支持到現(xiàn)在的以國(guó)家財(cái)政支持為主，雖歷經(jīng)制度演變，但是其主導(dǎo)地位依然沒有改變。在整個(gè)世界都欠教育賬的情況下，中國(guó)高校財(cái)政支持資金短缺，是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。除了國(guó)家財(cái)政支持資金短缺外，中國(guó)高校財(cái)政支持在制度建設(shè)上還存在支持制度結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政支持制度非均衡、財(cái)政撥款未能完全體現(xiàn)公平性與效率性等問題。究其原因，主要源自于高校財(cái)政支持資金來(lái)源單一化、高校財(cái)政撥款組織體系不完善、私立高校財(cái)政支持機(jī)制不健全、高校財(cái)政撥款模式不完善、高校財(cái)政支持未能關(guān)注各區(qū)域的均衡發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前高校財(cái)政支持制度存在的問題及原因，對(duì)現(xiàn)有的高校財(cái)政支持制度進(jìn)行完善與創(chuàng)新十分必要。

一、健全高校財(cái)政撥款組織體系

首先，專門成立直屬教育部的全國(guó)高校財(cái)政支持委員會(huì)（見圖1），由其來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)特殊需要型和科研型公立高校以及所有私立高校的財(cái)政支持工作。該委員會(huì)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)，下設(shè)高等教育財(cái)政資金管理辦公室、高等教育籌資辦公室、高校財(cái)政支持資金分配辦公室以及高校財(cái)政支持資金運(yùn)作監(jiān)督與評(píng)估辦公室。這些辦公室分別負(fù)責(zé)管理高等教育財(cái)政資金，通過(guò)各種渠道為高等教育融資，為各高校分配財(cái)政資金，對(duì)各高校財(cái)政資金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估等具體的工作。各辦公室的工作人員由財(cái)政、審計(jì)、金融、教育等相關(guān)領(lǐng)域的專門人才構(gòu)成。

其次，各省（包括省、自治區(qū)和直轄市）組建一個(gè)隸屬于其教育廳的（××）省、自治區(qū)或直轄市高校財(cái)政支持委員會(huì)。其主要負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)用型高校提供財(cái)政支持。該委員會(huì)的構(gòu)成基本上同全國(guó)高校財(cái)政支持委員會(huì)相一致。但是，二者之間沒有任何領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，是互不干涉的兩個(gè)獨(dú)立部門。

再次，組建一個(gè)獨(dú)立于政府的具有全國(guó)性的第三方中介結(jié)構(gòu)——高校運(yùn)作績(jī)效評(píng)估中心。該中心負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)各類高校提供績(jī)效評(píng)估工作。其評(píng)估結(jié)果直接反饋給各高校，各高校對(duì)其結(jié)論有抗議的權(quán)利，評(píng)估中心對(duì)高校的抗議要進(jìn)行復(fù)議，并得出修改與否的建議，評(píng)估中心擁有對(duì)評(píng)估結(jié)論的最終決定權(quán)。其評(píng)估結(jié)果要向社會(huì)公開。該結(jié)果與全國(guó)、（××）省、自治區(qū)或直轄市的高校財(cái)政支持委員會(huì)下設(shè)的高校財(cái)政支持資金運(yùn)作監(jiān)督與評(píng)估辦公室對(duì)各高校所作的評(píng)估結(jié)論一起，決定下一輪各高校所能獲得的財(cái)政支持資金的額度的多少。

二、拓展高校財(cái)政支持資金來(lái)源

在我國(guó)財(cái)政支付能力有限的情況下，為了滿足社會(huì)對(duì)高等教育不斷增加的需求，除了政府為高校財(cái)政支持委員會(huì)提供的直接財(cái)政款項(xiàng)和專項(xiàng)稅費(fèi)外，政府應(yīng)努力通過(guò)多種渠道，為高校財(cái)政支持籌資更多的資金。筆者認(rèn)為，構(gòu)建多元化的高校財(cái)政支持資金來(lái)源系統(tǒng)是關(guān)鍵。

通過(guò)高等教育籌資辦公室進(jìn)行多渠道籌資。全國(guó)高校財(cái)政支持委員會(huì)下設(shè)的高等教育籌資辦公室，經(jīng)過(guò)國(guó)家的授權(quán)許可，可以通過(guò)發(fā)行支持高等教育專項(xiàng)國(guó)債、發(fā)行教育彩票、組建投資基金以及爭(zhēng)取社會(huì)各界捐贈(zèng)等多種途徑進(jìn)行籌資。省、自治區(qū)或直轄市高校財(cái)政支持委員會(huì)下設(shè)的高等教育籌資辦公室主要是通過(guò)組建投資基金、爭(zhēng)取捐贈(zèng)等渠道來(lái)進(jìn)行資金籌集。其爭(zhēng)取到的資金要通過(guò)財(cái)政支持資金分配辦公室來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一分配。

構(gòu)建政府各部門對(duì)高校的專項(xiàng)財(cái)政制度。借鑒美國(guó)的多部門共同對(duì)高校提供財(cái)政支持的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府各職能部門應(yīng)預(yù)留專款，專門支持高校對(duì)與其部門業(yè)務(wù)相關(guān)的科研和培訓(xùn)等進(jìn)行專項(xiàng)支持。外交部、國(guó)防部、發(fā)展改革委、教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家民委、公安部、安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生部、人口計(jì)生委、人民銀行、審計(jì)署以及各地方政府職能部門等，均應(yīng)以項(xiàng)目撥款或?qū)ｍ?xiàng)支持的方式向高校提供一定的財(cái)政支持。

圖1 高校財(cái)政支持管理組織體系圖

三、建立私立高校財(cái)政支持機(jī)制

我國(guó)以公立高校為主要對(duì)象提供財(cái)政支持的機(jī)制，既不利于調(diào)動(dòng)私立高校的積極性，也不利于為公私立高校提供公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。國(guó)家對(duì)私立高校的財(cái)政支持應(yīng)主要是非營(yíng)利性私立高校。

首先，要推動(dòng)出臺(tái)《私立高校援助法》。我國(guó)現(xiàn)行的法律只是提出，各級(jí)政府要給私立高校的發(fā)展以資金支持，但是對(duì)具體如何支持、支持到什么程度以及不支持會(huì)有什么影響等問題沒有做出具體的規(guī)定。因此，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)私立高校的財(cái)政支持具有很多的隨意性。通過(guò)專門規(guī)定政府對(duì)私立高校援助的法律，使政府對(duì)私立高校的財(cái)政支持額度的上下限做出明確規(guī)定，分清各級(jí)政府的責(zé)任，使國(guó)家對(duì)私立高校的支持正規(guī)合法化。

其次，構(gòu)建既有別于公立高校，又能體現(xiàn)與其平等競(jìng)爭(zhēng)的私立高校財(cái)政撥款模式。私立高校的經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助撥款可以考慮采取定量的公式模式，特別補(bǔ)助撥款可以采取配套比例撥款模式，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)撥款和專項(xiàng)撥款可以采用與公立高校相同的績(jī)效撥款模式。

再次，對(duì)私立高校的財(cái)政支持要以中央為主，地方為輔。中央政府負(fù)責(zé)對(duì)私立高校提供經(jīng)常性費(fèi)用補(bǔ)助和特別補(bǔ)助，科研補(bǔ)助撥款和專項(xiàng)撥款依其性質(zhì)，可能來(lái)自中央支持也可能來(lái)自于地方。各地方政府除了通過(guò)其高校財(cái)政支持委員會(huì)為私立高校提供的與科研和專項(xiàng)補(bǔ)助有關(guān)的部分財(cái)政支持外，還需為私立高校的建立提供特別的土地方面的優(yōu)惠。

四、推進(jìn)高校財(cái)政撥款模式改革

解決我國(guó)高?，F(xiàn)行財(cái)政撥款模式的效率性欠缺以及財(cái)政資金支持結(jié)構(gòu)不合理問題的關(guān)鍵，是實(shí)行多層次的高校財(cái)政撥款模式。政府對(duì)高校的財(cái)政資金支持可以由不要求償還資金和要求償還資金兩部分構(gòu)成。其中不要求償還的無(wú)償支持主要由經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)撥款（公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)經(jīng)費(fèi)）、科研經(jīng)費(fèi)撥款、基建費(fèi)撥款以及專項(xiàng)撥款構(gòu)成。筆者認(rèn)為，高校財(cái)政撥款模式多層次改革具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

首先，不同類型的財(cái)政支持采用不同的撥款模式。要求償還的財(cái)政資金支持，主要是指政府提供給高校的優(yōu)惠性或無(wú)息貸款。無(wú)論是以中央財(cái)政支持為主，還是以省級(jí)財(cái)政支持為主的公立高校，在具體享受同類型的撥款時(shí)均采用相同的模式。對(duì)經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)撥款和基建費(fèi)撥款部分，采用契約式的合同撥款模式；對(duì)科研經(jīng)費(fèi)撥款和專項(xiàng)撥款采用績(jī)效撥款模式；對(duì)要求償還的資金支持部分采用調(diào)控性傾斜分配模式。在具體操作中，可以借鑒法國(guó)模式按下述方法來(lái)進(jìn)行。如公立高?？煽紤]每5個(gè)年度（與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的五年計(jì)劃保持年限上一致）與財(cái)政支持委員會(huì)簽約一次。各高校首先根據(jù)自身的實(shí)際情況（具體的學(xué)生數(shù)、教師數(shù)、學(xué)科安排、基礎(chǔ)設(shè)施等）以及發(fā)展計(jì)劃在校內(nèi)組織各方力量進(jìn)行研究，提出申請(qǐng)財(cái)政支持資金計(jì)劃，然后將該計(jì)劃呈交高校財(cái)政支持資金分配辦公室，由財(cái)政支持資金分配辦公室，組織專家到該高校進(jìn)行實(shí)地考察，論證其計(jì)劃的真實(shí)性與可行性，對(duì)計(jì)劃提出修改意見后反饋給高校，高校接到反饋后對(duì)專家小組所給結(jié)論做出解釋說(shuō)明，并遞交高校財(cái)政支持資金分配辦公室，高校財(cái)政資金分配辦公室最后就合同的具體內(nèi)容給出結(jié)論。雙方?jīng)]有異議后，共同簽訂《××年度—××年度財(cái)政資金支持××大學(xué)（學(xué)院）發(fā)展合同書》。在合同執(zhí)行的過(guò)程中，高校財(cái)政支持資金分配辦公室會(huì)嚴(yán)格按照合同規(guī)定分期、分批對(duì)其進(jìn)行撥款。每2個(gè)年度由高校財(cái)政支持資金運(yùn)作監(jiān)督與評(píng)估辦公室進(jìn)行定期考核，期間可以進(jìn)行無(wú)通知的抽查，每個(gè)合同期滿后要進(jìn)行全面評(píng)估，結(jié)合高校運(yùn)作績(jī)效評(píng)估中心對(duì)各高校的評(píng)估結(jié)果，對(duì)考核和抽查出現(xiàn)問題的高校做出減少撥款或停止撥款的處理。每個(gè)合同期高校的表現(xiàn)與下一個(gè)合同的簽訂緊密相連。針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)撥款和專項(xiàng)撥款而采用的績(jī)效撥款模式在具體操作中，建立客觀、公平、具有競(jìng)爭(zhēng)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)衡量體系是關(guān)鍵?？?jī)效評(píng)估要在撥款的前期、中期以及后期持續(xù)發(fā)揮效力。撥款要有浮動(dòng)性，按績(jī)效完成情況設(shè)有獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰部分。以科研經(jīng)費(fèi)撥款為例來(lái)說(shuō)明。在前期決定是否分配時(shí)，要以其已有的實(shí)力為基礎(chǔ)，依照固定的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系決定是否為其撥款以及撥款的額度大小。在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)撥款時(shí)可以考慮從研究人員水平、研究基礎(chǔ)、研究保證、科研信譽(yù)以及發(fā)展前景等幾個(gè)方面去進(jìn)行具體量化考核，得出評(píng)價(jià)結(jié)果，為撥款做實(shí)際參考。在項(xiàng)目執(zhí)行中期的各階段，撥款也要依據(jù)其執(zhí)行效果進(jìn)行。高校財(cái)政支持資金運(yùn)作監(jiān)督與評(píng)估辦公室要充分發(fā)揮作用，對(duì)其效果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督評(píng)估。

對(duì)表現(xiàn)好的單位和部門可以加大中期撥款比例，表現(xiàn)欠佳的則適時(shí)減撥或停撥。項(xiàng)目完成時(shí)，則按其實(shí)際績(jī)效來(lái)決定其應(yīng)該享受激勵(lì)浮動(dòng)額還是懲罰浮動(dòng)，并將其實(shí)際表現(xiàn)計(jì)入其信譽(yù)記錄，直接影響其以后能爭(zhēng)取到的科研支持情況。對(duì)要求償還的資金支持部分所采用的調(diào)控性傾斜分配模式，在具體操作中主要是，高校財(cái)政支持委員會(huì)根據(jù)國(guó)家高等教育的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃以及各公立高校的具體運(yùn)行情況，在高校主觀愿意的情況下，提供一定額度的資金支撐。具體工作也需要由高校財(cái)政支持資金分配辦公室來(lái)承擔(dān)。應(yīng)該對(duì)能夠提前償還支持資金的高校給予減免利息、甚至是減少償還本金數(shù)量的鼓勵(lì)政策，對(duì)到期不能償還的高?？梢杂筛咝Ｏ蚋咝Ｘ?cái)政支持委員會(huì)主任直接提交申請(qǐng)，高校財(cái)政支持委員會(huì)主任在收到申請(qǐng)后，組織各界力量進(jìn)行評(píng)審，在規(guī)定的工作日內(nèi)向申請(qǐng)高校做出同意與否的答復(fù)。被免還的高校在規(guī)定的年限內(nèi)不能再申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)支持，同時(shí)要在全國(guó)通報(bào)，影響各方對(duì)其經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)估，進(jìn)而影響其它財(cái)政撥款的額度。

其次，對(duì)私立高校采用多元化的財(cái)政撥款模式。私立高校的財(cái)政撥款主要由全國(guó)高校財(cái)政支持委員會(huì)負(fù)責(zé)，各地方高校財(cái)政支持委員會(huì)對(duì)私立高校的財(cái)政撥款主要是其科研經(jīng)費(fèi)撥款和一部分專項(xiàng)撥款。地方政府負(fù)責(zé)對(duì)私立高校的建立提供土地優(yōu)惠等政策支持。對(duì)私立高校的財(cái)政撥款既要考慮其與公立高校的平等競(jìng)爭(zhēng)性，又要盡可能地發(fā)揮對(duì)其發(fā)展的引導(dǎo)作用。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)私立高校的財(cái)政撥款主要由經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助撥款、特別補(bǔ)助撥款、科研經(jīng)費(fèi)撥款以及專項(xiàng)撥款構(gòu)成。其中，科研經(jīng)費(fèi)撥款和專項(xiàng)撥款實(shí)行與公立高校相同的模式，通過(guò)與公立高校一起競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得。經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助撥款和特別補(bǔ)助撥款由全國(guó)高校財(cái)政支持資金分配辦公室負(fù)責(zé)具體操作。經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助撥款依據(jù)各私立高校類型、教職工數(shù)、在校生數(shù)量進(jìn)行定量撥款，同時(shí)考慮其計(jì)劃招生數(shù)與實(shí)際招生數(shù)、本科生與研究生比例、學(xué)校資產(chǎn)規(guī)模等因素進(jìn)行系數(shù)調(diào)整，決定其具體撥款額度。特別補(bǔ)助撥款主要是為了鼓勵(lì)私立高校提高教學(xué)科研水平以及發(fā)展規(guī)模而對(duì)私立高校在購(gòu)置實(shí)驗(yàn)設(shè)備、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面按其投資額度的一定比例給予的特別補(bǔ)助。經(jīng)常費(fèi)補(bǔ)助撥款和特別撥款制度的實(shí)施根本上是為了扶持私立高校的發(fā)展，最大程度解決高等教育資金短缺的問題。

再次，不同類型高校的財(cái)政撥款分配比例應(yīng)有所差別。公立高校中，特殊需要型和科研型高?？梢钥紤]讓其經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)撥款、科研經(jīng)費(fèi)撥款、基建費(fèi)撥款、專項(xiàng)撥款以及有償支持撥款占全部撥款總額的比例分別在45%、30%、20%、5%左右。應(yīng)用型高校的經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)撥款、基建費(fèi)撥款、專項(xiàng)撥款以及有償支持撥款占全部撥款總額的比例要比前者增大，科研經(jīng)費(fèi)（尤其是基礎(chǔ)性科研經(jīng)費(fèi)）撥款的比例要減少。私立高校中，政府所提供的財(cái)政撥款總額不能超過(guò)《私立高校援助法》中所規(guī)定的上下限。

最后，搭建公開、透明的高校財(cái)政撥款資金信息披露平臺(tái)。為了加大社會(huì)各界對(duì)高校財(cái)政資金分配的監(jiān)督，提高資金利用的透明度，我國(guó)可以通過(guò)教育部網(wǎng)站、各省教育廳網(wǎng)站、全國(guó)和地方的高校財(cái)政支持委員會(huì)網(wǎng)站，以及報(bào)紙、電視等媒體及時(shí)對(duì)各種財(cái)政撥款的實(shí)行情況進(jìn)行信息公開，以防止高校財(cái)政撥款中所存在的行賄、受賄等有失公平的現(xiàn)象，提高撥款資金的利用效率。

五、探索高校財(cái)政支持區(qū)域均衡體制

高校財(cái)政支持的區(qū)域非均衡主要表現(xiàn)在受省、自治區(qū)和直轄市財(cái)政支持的應(yīng)用型公立高校。為了推進(jìn)高校財(cái)政支持的均衡發(fā)展，筆者認(rèn)為，主要可以通過(guò)以下幾個(gè)機(jī)制來(lái)促進(jìn)：

首先，國(guó)家以立法的形式明確統(tǒng)一規(guī)定各省、自治區(qū)和直轄市投入到高等教育的財(cái)政直接撥款占該地區(qū)總財(cái)政收入的最低比例。各地區(qū)在實(shí)際運(yùn)行中，要嚴(yán)格執(zhí)行，以不低于該比例的總金額劃撥到該地區(qū)的高校財(cái)政支持委員會(huì)所屬的高等教育財(cái)政資金管理辦公室，由其來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一分配。連同本地區(qū)高等教育籌資辦公室通過(guò)各種渠道取得的資金，一同以財(cái)政支持的形式通過(guò)財(cái)政資金分配辦公室分配到各高校。

其次，教育部按年度公布全國(guó)的最低生均財(cái)政撥款額，對(duì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的各區(qū)域的應(yīng)用型高校，由全國(guó)高校財(cái)政支持委員會(huì)按最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)足。教育部在核定全國(guó)最低生均財(cái)政撥款額時(shí)主要以全國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展情況、高等教育的規(guī)模、中央財(cái)政的支付能力以及高校的實(shí)際生均培養(yǎng)成本等為依據(jù)。

再次，通過(guò)政策引導(dǎo)各地區(qū)的各類高校均衡發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，生均高校財(cái)政支持額較低的區(qū)域，一般情況下，私立高校也不發(fā)達(dá)。2008年，河南省除了獨(dú)立學(xué)院以外的其它民辦高等教育機(jī)構(gòu)僅為15家，而同期的北京市卻有64家，上海市有256家［1］。私立高校越發(fā)達(dá)，越能擺脫該區(qū)域高校財(cái)政支持的壓力。由此可見，采取措施合理優(yōu)化各區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)部高校的布局，對(duì)緩解財(cái)政壓力會(huì)起到很重要的推進(jìn)作用?？梢钥紤]通過(guò)采取對(duì)一部分公立高校轉(zhuǎn)制、地方政府提供優(yōu)惠條件促進(jìn)私立高校的興辦等途徑降低公辦高校數(shù)量、增加私立高校的規(guī)模。

［1］《中國(guó)教育年鑒》編輯部.中國(guó)教育年鑒（2009年）［M］.北京：人民教育出版社，2009：455，553，664.

F069

A

宋蘭旗（1979-），女，博士，講師，研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)與金融制度。