后工業(yè)社會公共管理中服務(wù)價值的自覺建構(gòu)

周 軍

后工業(yè)社會公共管理中服務(wù)價值的自覺建構(gòu)

周 軍

在過去很長的時間里，價值因素一直被拒絕于公共領(lǐng)域之外，當(dāng)這個問題受到學(xué)界廣泛關(guān)注的時候，卻因無法沖破官僚制組織體系而尋不得合適的位置、擺不清合理的關(guān)系，進(jìn)而不斷做著徒勞無功的爭論。工業(yè)社會拒絕價值的時代已經(jīng)過去，而關(guān)于何者將引導(dǎo)公共管理理論與實踐的爭論又使我們陷入更為深層次的困惑之中，然而隨著我們對工業(yè)社會領(lǐng)域分化和后工業(yè)社會領(lǐng)域融合的認(rèn)識的不斷深入，我們開始看到一些希望，那就是在后工業(yè)社會領(lǐng)域融合的過程中自覺建構(gòu)一種普適性的價值，即服務(wù)價值。服務(wù)價值是整個服務(wù)型社會治理體系能夠穩(wěn)定地、持續(xù)地發(fā)展的前提，服務(wù)的社會治理作用將在制度上并通過制度貫徹到公共管理的一切活動中。

后工業(yè)社會;社會治理;公共管理;普適性價值;服務(wù)價值

用歷史的眼光來看，傳統(tǒng)行政學(xué)的研究主要是依據(jù)工具理性展開的，按照早期學(xué)者的設(shè)計，傳統(tǒng)行政學(xué)將價值因素剔除出公共領(lǐng)域之外。隨著公共管理環(huán)境的日益復(fù)雜化，公共管理理論與實踐需要走出這種單一性的境遇。無論是社會生活的日常領(lǐng)域的自主性萌動，還是近代社會的多元化發(fā)展趨勢，以及公共管理決策活動的科學(xué)化走向，都是對官僚制形式合理性的有力沖擊，并強烈地要求價值的“返魅”。當(dāng)人們逐漸認(rèn)識到這一問題之后，便努力探尋價值回歸公共領(lǐng)域之路，由于理論指導(dǎo)的混沌和制度安排的猶豫，我們時常在不同的價值之間左右徘徊，做出非此即彼的選擇。在理論研究中似乎無法找到定論，在組織設(shè)計上無法沖破官僚制組織體系所設(shè)定的既有框架，在社會治理改革中又無法找到一項合適的制度方案作為對以往社會治理方式的替代。這種尋不得、擺不清的尷尬狀況使我們?nèi)找嫦萑胪絼跓o功的爭論和深層次困惑當(dāng)中。按照張康之教授所提出來的“農(nóng)業(yè)社會-工業(yè)社會-后工業(yè)社會”的社會形態(tài)歷時態(tài)劃分和“統(tǒng)治型-管理型-服務(wù)型”的社會治理模式的解釋框架，我們試圖在對工業(yè)社會領(lǐng)域分化和后工業(yè)社會領(lǐng)域融合的認(rèn)識中尋求在后工業(yè)社會建構(gòu)一種普適性的價值，以引領(lǐng)公共管理的理論與實踐。

一、拒絕價值的年代已經(jīng)過去

在農(nóng)業(yè)社會的治理體系中，統(tǒng)治者及其官僚直接運用手中所掌握的權(quán)力去支配和控制整個社會，這種控制方式是十分直接的，也毫無技術(shù)性可言。而在工業(yè)社會的治理體系中，以共同價值觀為基礎(chǔ)的高度組織化的控制方式則具有較強的技術(shù)性和工具性特征。與其說傳統(tǒng)行政學(xué)研究的是行政的技術(shù)，倒不如說是在研究如何進(jìn)行社會控制的技術(shù)?！叭祟惖奈拿魇肥且徊空鞣罚臍v史則表現(xiàn)為一部社會控制史。”〔1〕在傳統(tǒng)行政學(xué)的研究視野里，公共部門乃至整個社會都是以控制為基本特征的，社會系統(tǒng)及其子系統(tǒng)都是相對封閉的，這不僅體現(xiàn)在它相對于外部環(huán)境的封閉性，而且還體現(xiàn)在它內(nèi)部各個要素之間也是相對封閉的。為了實現(xiàn)行政活動穩(wěn)定、有序、規(guī)范的運行，工業(yè)社會專業(yè)化的分工在組織各要素間形成了作為不同部門確定性的控制范圍的明確邊界，并在控制技術(shù)上保證了組織相對封閉的狀態(tài)和環(huán)境因素的相對可控性。為此，早期學(xué)者在對待人的問題上要求剔除價值因素，在對待管理的問題上尋求科學(xué)化模式，在組織框架上追求形式理性，這些正是官僚制組織排斥環(huán)境不可控因素的具體表現(xiàn)。當(dāng)遇到那些不可控因素時，組織會竭盡其能地拒絕或回避它們，甚至切斷組織與它們之間的聯(lián)系。只有當(dāng)那些不可控因素?zé)o法回避時，組織才會調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)和運行機制來維系組織的生命。應(yīng)該說，工業(yè)社會的各種組織形式，尤其是官僚制組織，是具備這種自我維系能力的，這也是這種組織類型能夠找到的最適合低度復(fù)雜性和低度不確定性的社會環(huán)境的辦法。

在工業(yè)化過程中，脫離原有社會關(guān)系的人進(jìn)入新的社會和組織之后，再嵌入到新的社會關(guān)系中，即組織化的控制關(guān)系。其中，組織只不過是實現(xiàn)社會控制一種相對有效的工具，因此，我們認(rèn)為，組織的控制體系，尤其是組織內(nèi)部的控制形態(tài)，可以看作是人類社會控制形態(tài)的一個“縮影”。傳統(tǒng)行政學(xué)的理論與實踐無不以“效率”作為一切行動的基本準(zhǔn)則。在早期學(xué)者看來，控制既是效率得以實現(xiàn)的重要手段，又是效率的基本內(nèi)容。只有環(huán)境是可控的，效率目標(biāo)才能得到充分實現(xiàn)，也就是說，效率的獲得是以組織的封閉性為基礎(chǔ)的，因為，只有當(dāng)組織作為一個封閉系統(tǒng)存在時，才能實現(xiàn)對組織及其成員的有效控制，組織的效率目標(biāo)才能得以實現(xiàn)。在近代社會科學(xué)中，人們所揭示的并希望理解的現(xiàn)象無非是沖突和限制，力圖在有效的社會控制中描繪出一幅幅“活力四射”的圖景。在社會治理層面上，工業(yè)社會所崇尚的法制依托的主要是管理。管理方法和法律制度相互依托為控制的實現(xiàn)奠定了堅實的基礎(chǔ)?；诜ǖ臋?quán)力與官僚化的語言被人們自然而然地接受，命令與服從通過這些語言工具進(jìn)行傳達(dá)，人們之間的溝通與交流在本質(zhì)上只不過是通過命令—服從的強迫與被動的語言接受方式進(jìn)行的，真正意義上的溝通與交流并沒有得到實現(xiàn)。官僚制組織用機器運行的原理去解釋一切，塑造了合乎復(fù)雜機械圖式的組織和社會，去實現(xiàn)對組織和社會的控制。組織的領(lǐng)導(dǎo)者需要把利益沖突限制在可控制的范圍內(nèi)，以防止它成為組織良好秩序的破壞因素。沿著限制、規(guī)范和控制的思路發(fā)展出了一系列的技術(shù)與方法，在近代社會低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境中是卓有成效的，這也正是傳統(tǒng)行政學(xué)研究社會控制的技術(shù)性的一個重要原因。

按照傳統(tǒng)行政學(xué)的研究思路，“行政學(xué)的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上。”〔2〕那么傳統(tǒng)行政學(xué)至少在這樣兩點上已經(jīng)做得相當(dāng)出色了，一是把行政方法從經(jīng)驗的混亂和浪費中拯救了出來，在這一點上要感謝泰勒(Taylor)，他為我們找出了“一種最佳方法”，即科學(xué)管理。二是找到了一種穩(wěn)定的原理，在這一點上要感謝馬克斯·韋伯 (Max Weber)，他為我們找到了官僚制理論。而統(tǒng)領(lǐng)這兩者的正是現(xiàn)實社會中的混亂和浪費。政治學(xué)家威爾遜 (W ilson)將其歸咎于“政黨分肥制”，而提出行政脫離政治獨立出來的“政治—行政二分法”;管理學(xué)家泰勒將其歸結(jié)為缺乏合適的方法，因而尋求科學(xué)的工作方法;社會學(xué)家韋伯將其理解為形式框架的缺乏，因而提出了構(gòu)建一種基于工具理性的形式化框架。價值中立、科學(xué)管理和官僚制三者的結(jié)合奠定了20世紀(jì)早期行政學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化的模式，從而將價值因素徹底地從公共領(lǐng)域中剔除出去，將行政活動變成了可以通過科學(xué)設(shè)計展開的活動，也就是行政活動的展開是建立在對社會事實模型化、定量化分析基礎(chǔ)上的。

在一些學(xué)者看來，既然可以在理論設(shè)計上將價值從公共行政領(lǐng)域中剔除出去，那么工業(yè)社會在社會治理上所追尋的秩序同樣可以通過科學(xué)設(shè)計來獲得。這樣我們就不難理解，為什么工業(yè)社會所基于的法的精神可以在轟轟烈烈的革命之后建立起良好的社會秩序。社會治理的一切環(huán)節(jié)、一切問題都被寄托于科學(xué)的設(shè)計并通過設(shè)計科學(xué)的組織展開，因此，工業(yè)社會在研究方法上對實證主義和工具主義情有獨鐘也同樣不難理解了。在工業(yè)社會中，法律就是這種社會治理體系科學(xué)設(shè)計的最直接表現(xiàn)。通過法律制度，一切人與人之間的沖突與矛盾都被轉(zhuǎn)化為人與制度之間的沖突與矛盾，因此設(shè)計精良的制度可以迅速化解人與人之間的沖突與矛盾，制度的改進(jìn)與完善又可在人與制度發(fā)生沖突與矛盾時，發(fā)揮積極的作用。任何看似不可調(diào)和的沖突與矛盾，在工業(yè)社會的法律制度下，都可以獲得解決，即使這種解決只是形式上的，但這足以讓近代的先賢們做出社會秩序是可以設(shè)計的這一結(jié)論。

實際上，在工業(yè)社會中被視為工具和組織機器的零部件的人才是構(gòu)成社會的核心因素。就公共管理而言，它的行為主體是由公共管理者構(gòu)成政府，作用對象是由人構(gòu)成的社會，他們的思想、意識、觀念、認(rèn)知、價值觀和道德素質(zhì)等都是公共管理實踐中重要的影響因素，甚至是決定性因素。一方面，在社會生活中扮演著不同角色的公共管理者是社會的人，存在著自由意志。誠如黑格爾所說，“人就是意志自由。”〔3〕公共管理者在不同角色之間可以依個人的自由意志做出特定的行為選擇，一旦公共管理者所做出的行為選擇不符合組織、上級或公眾的期望，就只有訴諸工業(yè)社會強大的控制體系了。他們寧愿相信，“‘你想做什么，就做什么’——是毫無意義的。因為如果一個人絲毫不被行為規(guī)則所支配，他就不可能作為一個有理智的人來參與人類社會的活動。”〔4〕可以說，近代社會的法律規(guī)范具有傾向性和寬泛性，法律規(guī)范無法達(dá)到十分具體和精確，如果能夠達(dá)到的話，也就失去了法律規(guī)范本身的意義了。那么，就必然需要公共管理者的自由意志，并據(jù)此將這些寬泛的法律規(guī)范，轉(zhuǎn)化為具體、精確的行為規(guī)范。在這樣的“轉(zhuǎn)化”過程中，公共管理者的自由意志被加入到其中，在行為選擇上融入了價值的特定功能。

另一方面，作為社會構(gòu)成要素的人在行為上必然具有自由選擇的能力。“人的行為活動是受客觀必然性的支配和社會歷史條件的制約，但這并不因此就否定人有選擇行為的自由?！薄?〕公共管理者與公眾在特定規(guī)范的約束下展開活動，這并不能否定他們在行動上的自由選擇能力?！耙庵咀杂芍皇侨说囊庵緦θ说男袨槟康暮托袨榉绞竭M(jìn)行選擇的可能性?！薄?〕這種自由的實現(xiàn)取決于體現(xiàn)意志的行動的實現(xiàn)?！拔覀兊男袆邮亲杂傻模@種自由就形成了使我們承受褒貶的責(zé)任。”〔7〕不同的角色、責(zé)任以及價值之間的沖突，使人左右為難。所以近代社會的先賢們在對待這個問題上采取了消極的態(tài)度，即將價值因素從公共領(lǐng)域中剔除出去，以便于公共管理者能夠擺脫價值沖突的困擾，在這一點上，他們收獲甚微。因此，撇開價值因素，一味地追求科學(xué)化、定量化的工具研究，實際上是不能解決現(xiàn)實問題的，即使能夠解決部分問題，也只是治標(biāo)不治本的。

二、后工業(yè)社會領(lǐng)域融合中的價值重構(gòu)

正如中國先秦“諸子百家”的爭論和西方18世紀(jì)前后的啟蒙思想家的探索活動一樣，中國人文社會科學(xué)界就如何構(gòu)建中國社會的宏大主題開展了廣泛而有意義的探討。當(dāng)前，中國人文社會科學(xué)界的探討主要表現(xiàn)為兩種基本取向：一種主要傾向于引進(jìn)西方近代社會發(fā)展在理論與實踐上的成功經(jīng)驗來建構(gòu)我們的社會;另一種是在中國農(nóng)業(yè)社會和傳統(tǒng)文化中尋找“盛世”之光，以期指導(dǎo)現(xiàn)今中國社會的構(gòu)建。就這兩種在中國人文社會科學(xué)研究中占主導(dǎo)地位的取向的共同特點而言，張康之指出： “其實，這兩種取向的共同特點就是：都從某一或某些既有的思想或理論出發(fā)去剪裁中國現(xiàn)實，而不是從中國當(dāng)前的現(xiàn)實出發(fā)去思考我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒什么?！薄?〕他提醒我們，那些既有的理論、思想發(fā)生的背景以及所要解決的問題，都是過往不再的。只有在此認(rèn)識的基礎(chǔ)上并積極地思考在中國社會建構(gòu)時應(yīng)確立的現(xiàn)實取向，我們的研究才具有更為積極的意義?；谒麑τ谌N社會形態(tài)的劃分以及領(lǐng)域分化與融合的研究，我們將思考后工業(yè)社會領(lǐng)域融合中的價值重構(gòu)問題。

農(nóng)業(yè)社會是一種以社會等級化為標(biāo)志，以權(quán)力意志為基本精神的社會形態(tài)。在這種社會形態(tài)中到處充斥著壓迫、懲罰、強制與服從。相對于西方國家同一時代的社會形態(tài)，中國農(nóng)業(yè)社會的權(quán)力治理方式是最為發(fā)達(dá)的，因為它在社會發(fā)展過程中實現(xiàn)了權(quán)力的文明化，即使這種“文明化”沒有改變權(quán)力的根本性質(zhì)以及權(quán)力主體與客體之間的壓迫與服從關(guān)系。中國農(nóng)業(yè)社會的制度在結(jié)構(gòu)上是一種權(quán)力制度，在內(nèi)容上它將社會化、政治化了的“家元”倫理關(guān)系吸納到了它的等級化的制度框架中。正是由于這樣的原因，很多學(xué)者誤將中國的這種社會治理過程誤解為“德治”。而實質(zhì)上，中國農(nóng)業(yè)社會的治理完全是一種“權(quán)治”，在這樣的社會中是沒有什么普適性價值可言的，至于那些常被誤認(rèn)為道德的、具有普適性特征的價值因素只不過是一些習(xí)俗，充其量也只是基于習(xí)俗并經(jīng)過道德圣賢設(shè)計的統(tǒng)治價值。從某些角度看，農(nóng)業(yè)社會的治理體系也要求統(tǒng)治者及其官僚持有一定的價值觀念，具有一定的道德素養(yǎng)，遵從一定的道德規(guī)范，但這只是為了更好地實現(xiàn)階級統(tǒng)治而設(shè)計出來的分屬于不同階層或?qū)ο蟮摹皺?quán)宜之計”。在它的價值體系中，不同的社會階層分屬于不同的價值體系，而真正基于某種價值的道德制度是需要建立在治理者與被治理者共處同一價值體系中的，中國農(nóng)業(yè)社會價值體系鮮明的等級化顯然與當(dāng)今社會治理追求自由、平等、合作自治的追求是不相容的。

就工業(yè)社會的治理體系而言，在近代社會的分化中產(chǎn)生了三大領(lǐng)域，即公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域。 “當(dāng)然，公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域?qū)嶋H上是社會生活的三種形態(tài)，是無法實體化的。不過，在這三個領(lǐng)域中，又分別存在著一些最具有代表性的實體，它們反映著三個領(lǐng)域的特征。比如，在公共領(lǐng)域中，政府應(yīng)具有公共性的特征;在私人領(lǐng)域中，公司的私人性是顯而易見的;在日常生活領(lǐng)域，家庭則是最具有日常性特征的。”〔9〕工業(yè)社會的領(lǐng)域分化所形成三種不同的生活領(lǐng)域?qū)Υ┬杏谄渲械娜颂岢隽瞬煌囊?。比如，在日常生活領(lǐng)域中，人是其中最簡單、最直接的行為承載者，它要求人根據(jù)習(xí)俗和習(xí)慣去開展有道德的活動。“如果人的行為表現(xiàn)出一種刻意的追求和謀劃，就會被認(rèn)為是做作的，是破壞和諧的因素?！薄?0〕在私人領(lǐng)域中，人的能力是至關(guān)重要的因素，更是評價這一領(lǐng)域內(nèi)活動的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，即使這個領(lǐng)域也要求人在交往的過程中講道德，但這只是人為了取得成功，展現(xiàn)能力的一種方式而已。為了獲取成功，人非常樂意地去計算和謀劃，甚至毫無保留地將道德拋開。在公共領(lǐng)域中，存在著各種各樣的原則和理念，不論它們是否正確，人都被要求按照它們行事，這種遵守和堅持是無條件的，即使人懷疑這些原則和理念的正確性，也無法對其進(jìn)行修訂，因為那已經(jīng)不是個人的事情了。

近代社會三大領(lǐng)域的分化賦予人以不同的角色，承擔(dān)不同的角色要求，人就是這樣穿行于這三個領(lǐng)域中，并不斷地交換自己的角色的。當(dāng)“領(lǐng)域穿行”與“角色交換”不合拍時，人就陷入深層次的價值困惑中，甚至將自己迷失于其中。也正是因為如此，工業(yè)社會通過科學(xué)設(shè)計將價值因素剔出了公共領(lǐng)域之外，以期能夠使公共管理者擺脫價值困惑，然而結(jié)果卻并不令人樂觀。慶幸地是，隨著20世紀(jì)政治社會化的趨勢日益增強，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分界開始變得模糊不清，私人的部分正在逐漸撤退，而公共的部分正在一步步地占領(lǐng)。與此同時，在人類開始從工業(yè)社會向后工業(yè)社會過渡的進(jìn)程中，社會發(fā)展也出現(xiàn)了一種新的趨向，即近代社會分化進(jìn)程的結(jié)束和領(lǐng)域融合趨勢的開始，在這一變動趨勢中，價值因素也逐漸向公共領(lǐng)域回歸。

20世紀(jì)后期，學(xué)者們普遍看到了這一變動趨勢?！盁o論日常生活領(lǐng)域中的變動，還是社會的多元化，以及公共決策的科學(xué)性，都對形式合理性造成了沖擊，要求價值因素介入到這個領(lǐng)域中來?！薄?1〕在這種情況下，公共管理的使命就在于根據(jù)合作理性的要求去自覺地建構(gòu)普適的價值，并在此基礎(chǔ)上去建構(gòu)道德制度和德治體系。

三、作為后工業(yè)社會普適性價值的服務(wù)

在人類社會的歷史進(jìn)程中，經(jīng)歷過漫長的農(nóng)業(yè)社會之后，掀起了一場偉大的運動，即工業(yè)化，它帶領(lǐng)人類告別農(nóng)業(yè)社會，走向工業(yè)社會。在時間上，世界各國的工業(yè)化進(jìn)程不是同步的，比如，20世紀(jì)中期，世界上的一些具有較大國際影響的西方國家基本上都完成了工業(yè)化的這一歷史任務(wù)，甚至走上了工業(yè)社會的頂峰，并出現(xiàn)后工業(yè)化的跡象。而一些發(fā)展中國家直到20世紀(jì)后期才加入到這一歷史進(jìn)程中，雖然這些國家起步較晚，然而由于那些率先進(jìn)入工業(yè)化進(jìn)程的國家積累起了豐富的經(jīng)驗，使得這些發(fā)展中國家的工業(yè)化進(jìn)程大大地縮短了。換言之，發(fā)展中國家只需要20多年的時間，就走完了發(fā)達(dá)國家?guī)装倌晁哌^的工業(yè)化的道路，并迅速進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會的階段。正當(dāng)人類準(zhǔn)備踏入21世紀(jì)門檻時，歷史的號角再次吹響，一場新的歷史轉(zhuǎn)型已然擺在人類社會面前，無論是發(fā)達(dá)工業(yè)化國家還是發(fā)展中國家，都站在了同一起跑線上，一起面對后工業(yè)化的問題。

即使有一些發(fā)展中國家起步較晚，仍然肩負(fù)著沉重的工業(yè)化任務(wù)，甚至有些還極力抗拒西方工業(yè)文明，但它們終歸無法拒絕全球化的浪潮。整個世界被糾結(jié)到一起，國家間的距離被拉近，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家之間的關(guān)系或沖突變得非常直接。與此同時，高速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)將我們的世界變成了一個“地球村”，不僅人的社會角色和性別失去了原有的識別功能，甚至人的其他方面的特性在互聯(lián)網(wǎng)中都被一并消解，在這種相互連接又相互消融的世界里，人的個性獲得無限張揚?？梢哉f，人類本身及其所構(gòu)成的社會都發(fā)生了根本性的變化，如果仍然用舊觀念去看這個世界，那么我們就會變得無法理解人類自身了。因此，要想理解人類自身，尋找解決社會治理問題的方式，就必須首先實現(xiàn)立場的根本性轉(zhuǎn)變，必須在后工業(yè)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性的意義上，確立一種實施社會治理的新觀念和新視角。事實上，無論是自覺的還是被迫的，所有國家都應(yīng)當(dāng)無可回避地承擔(dān)起后工業(yè)化的重大課題，并追求符合后工業(yè)社會時代特性的服務(wù)價值。

人類在本性上是有理想的“政治動物”，換言之，人的理想反映在人類通過國家和社會組織集結(jié)成整體，共同追求“優(yōu)良的生活”之中。當(dāng)人類面臨社會治理問題時，這種理想就直接地反映在對“優(yōu)良的治理”的追求，并一直是激勵人類社會永不停息地探索，推動著人類社會治理不斷地進(jìn)步，也同時推動著整個人類社會走向更加文明。因而，人類社會善治的追求是不斷演進(jìn)的過程。正如我們所看到的那樣，在不同時代的不同社會中都會有著屬于它那個時代人類追求和被作為“善治”社會治理的方式。

在農(nóng)業(yè)社會中，王朝的行政屬于統(tǒng)治型社會治理模式的范疇，其治理活動主要是建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的，維護權(quán)力關(guān)系的工具主要是暴力和以暴力為后盾的強制力量。善治的追求正如亞里士多德在其《政治學(xué)》中不厭其煩地闡述的那樣，主要體現(xiàn)在共同事務(wù)、共有工程建設(shè)等方面。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)社會整體性的生活及其社會治理形態(tài)也是包括某種價值因素，但是它們大都是被農(nóng)業(yè)社會的思想家們系統(tǒng)化了的感性的習(xí)俗體系，而且基于這種習(xí)俗體系而形成的道德規(guī)范也只是出于維護權(quán)力關(guān)系的一種補充性工具而已。在農(nóng)業(yè)社會的治理活動中，“家元”倫理在這一治理體系和過程中發(fā)揮著一定的作用，即使這只是虛假的外衣，因為，一旦倫理道德與權(quán)力行使發(fā)生沖突時，倫理道德就必然要讓位于權(quán)力并臣服于權(quán)力。

在工業(yè)社會中，人類社會治理從統(tǒng)治型演變?yōu)榱斯芾硇偷闹卫砟Ｊ?，農(nóng)業(yè)社會的基于權(quán)力的治理所提出的善治標(biāo)準(zhǔn)，對于工業(yè)社會基于法律的治理而言，是沒有什么實際意義的。工業(yè)社會的善治追求是體現(xiàn)在民主和法制的實現(xiàn)程度上的，它的管理型社會治理模式順應(yīng)了工業(yè)社會領(lǐng)域分化的要求，是工業(yè)社會科學(xué)設(shè)計理念的產(chǎn)物，它在名義上追求社會公正，突出公共精神，協(xié)調(diào)利益沖突，緩和社會矛盾，但在私有制的社會理想下，支離破碎的工業(yè)社會所確立的某些目標(biāo)只不過是在制度層面上為少數(shù)人利益的實現(xiàn)提供的保障。因此，它不是社會治理的優(yōu)良形態(tài)。如果說農(nóng)業(yè)社會的治理還披著道德的虛假外衣的話，那么工業(yè)社會對倫理道德的壓制就顯得十分直接和露骨，完全封閉了倫理化的通路，從根本性質(zhì)上反倫理精神，拒絕任何普世價值，建立了單向度的法律制度。既然工業(yè)社會拒絕了亞里士多德關(guān)于城邦“優(yōu)良政體”的描述，那么，它的善治追求到了后工業(yè)社會也必將會被拋棄。

在后工業(yè)社會中，人類所要建構(gòu)起來的新型社會治理模式在形式上是公共管理，在實質(zhì)上是服務(wù)型的社會治理。公共管理所要研究和探討的是作為社會治理過程的服務(wù)型社會治理模式是如何得以實現(xiàn)的。“后工業(yè)化的過程中，我們所暢想的是后工業(yè)社會的‘優(yōu)良政體’，而不是僅僅對工業(yè)社會政體、政治以及治理體系的改進(jìn)，不僅僅是在已有的框架中加入價值的、‘實質(zhì)理性’的因素，而是要對作為‘返魅’之內(nèi)容的價值和‘實質(zhì)理性’作出更明確的宣示，探索它們在制度設(shè)計和制度安排中如何轉(zhuǎn)化為實踐的問題?！薄?2〕在人類社會不斷追求善治的道路上，我們將沿著公共管理理念，自覺地進(jìn)行社會治理模式的構(gòu)建，基于公共管理的價值基礎(chǔ)，超越工業(yè)社會的善治標(biāo)準(zhǔn)，去實現(xiàn)后工業(yè)社會基于道德的治理及其制度，即走向人類社會“德治”和“德制”的社會治理形態(tài)。

在近代社會的學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者們通過對農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會的倫理價值體系的比較，提出了一種整體主義和個體主義的解釋框架，進(jìn)而形成了將復(fù)雜問題簡單化的研究傾向。其實，無論整體主義還是個體主義的學(xué)理設(shè)定并不具有什么真正的理論意義和實踐意義?！?3〕然而，那些試圖據(jù)此進(jìn)行制度設(shè)計和制度安排的人在徒勞無功的爭論以及脫離現(xiàn)實的純理論設(shè)定中必然受到現(xiàn)實社會發(fā)展的嘲弄。在未來相當(dāng)長的時期里，整體主義和個體主義的理論設(shè)定還會繼續(xù)發(fā)揮著“意識形態(tài)”的功能，需要嚴(yán)防它跳出意識形態(tài)范疇，一躍成為指導(dǎo)制度設(shè)計和制度安排的終極理論。隨著人類社會后工業(yè)化進(jìn)程的開啟，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分界會逐漸消失，并以公共領(lǐng)域為主導(dǎo)，自覺揚棄工業(yè)社會的構(gòu)建原則，邁向新的歷史時代。所以，“后工業(yè)社會的公共領(lǐng)域?qū)⒀刂献骼砟钊プ杂X增強社會構(gòu)成的有機性，在對公共領(lǐng)域的制度、體制和組織模式進(jìn)行設(shè)計和建構(gòu)時，所看到的既不是個體的人的行動，也不是集體的人的行動，而是它們之間的合作互動?！薄?4〕我們應(yīng)從服務(wù)價值出發(fā)展望后工業(yè)社會公共管理中正在迅速生成的行為模式，“一切理論活動和人文社會科學(xué)的探索，都應(yīng)當(dāng)以確立服務(wù)價值為旨?xì)w。只有當(dāng)服務(wù)價值確立起來了，服務(wù)行政的制度設(shè)計和制度安排才有了明確的根本依據(jù)?！薄?5〕

從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的歷史轉(zhuǎn)型中看，工業(yè)社會是一個差異性競爭體系，在這種競爭過程中，人們之間的自然差異和社會差異必然會導(dǎo)致在分配、交換、競爭關(guān)系上的社會公平的問題。而“后工業(yè)社會則是一個合作體系，人們之間的合作是共在共贏的，是共同利益的促進(jìn)和增長。所以，在結(jié)構(gòu)的層面，基本上不會導(dǎo)致?lián)p益背向的社會不公平。與工業(yè)社會相比，后工業(yè)社會實現(xiàn)了一個邏輯上的顛倒，也就是說，工業(yè)社會是通過競爭實現(xiàn)社會的合作，而后工業(yè)社會將是從合作出發(fā)而展開競爭?！薄?6〕因此，工業(yè)社會的治理體系自身無法解決結(jié)構(gòu)性失衡和社會不公平問題。而后工業(yè)社會則不同，它實現(xiàn)了從競爭到合作在邏輯上的顛倒，“它的社會治理體系不再把效率與公平作為最高的目標(biāo)而加以追求，而是把服務(wù)作為最高的目標(biāo)，服務(wù)是最高的價值和原則，雖然服務(wù)中也必然包含著效率與公平的問題，但效率與公平在社會治理的目標(biāo)體系中的位置開始邊緣化，不會以社會公平的問題而出現(xiàn)?！薄?7〕在后工業(yè)社會的公共管理中服務(wù)價值的確立是其基本起點。這種制度設(shè)計和制度框架意味著要實現(xiàn)管理活動的服務(wù)化，通過治理者及其行為的服務(wù)化影響整個社會治理體系中的每一個成員，實現(xiàn)一切管理人和管理行為的服務(wù)化。在這里，作為起點的服務(wù)價值是關(guān)鍵，它是整個服務(wù)型社會治理體系能夠穩(wěn)定地、持續(xù)地發(fā)展的前提。所以，管理服務(wù)化是公共管理的前提，而非終極目標(biāo)。同時，公共管理還需要把服務(wù)化的過程進(jìn)一步地向前推進(jìn)，將之延展到社會成員個體的層面，實現(xiàn)社會治理體系中的個體服務(wù)意識的普遍生成，使他們的行為合乎社會正義的標(biāo)準(zhǔn)，滿足于健全公共管理價值的要求，這恰是充分實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與和諧社會建設(shè)的共同要求。

應(yīng)該說，農(nóng)業(yè)社會的治理體系中是一種統(tǒng)治價值，工業(yè)社會的公共領(lǐng)域中拒絕了價值，那么，在后工業(yè)社會領(lǐng)域融合中，我們將自覺構(gòu)建起一種普適的價值。公共管理作為服務(wù)型社會治理模式，服務(wù)價值是其最高價值，服務(wù)精神是其基本精神。隨著公共管理所代表的服務(wù)型社會治理方式的到來，倫理在社會治理活動中的作用發(fā)生根本性改變，倫理精神、倫理規(guī)定和道德規(guī)范成為公共管理者職業(yè)群體開展社會治理活動的原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。倫理這種社會治理功能不僅貫穿于公共管理者的社會治理活動中，而且還將以制度的形式獲得穩(wěn)固的保障。公共管理的服務(wù)價值和服務(wù)精神的實現(xiàn)需要在公共管理者的自我完善和社會治理“德制”建設(shè)的制度安排中獲得。我們將以服務(wù)的基本精神建立起真正的道德制度，在這樣的制度里，服務(wù)是一種普遍精神，服務(wù)的社會治理作用將在制度上并通過制度貫徹到公共管理的一切活動中。在這種情況下，公共管理的使命就在于根據(jù)合作理性的要求去自覺地建構(gòu)普適的價值，并在此基礎(chǔ)上去建構(gòu)道德制度和德治體系。

〔1〕張康之.論組織的轉(zhuǎn)型：從控制到合作〔J〕.西北大學(xué)學(xué)報，2009，(2).

〔2〕〔美〕威爾遜.行政學(xué)研究〔J〕.國外政治學(xué)，1987，(6).

〔3〕〔德〕黑格爾.法哲學(xué)原理〔M〕.范揚，張企泰譯.商務(wù)印書館，1961.53.

〔4〕〔美〕A.麥金泰爾.倫理學(xué)簡史〔M〕.龔群譯.商務(wù)印書館，2003.62.

〔5〕郭金鴻.道德責(zé)任論〔M〕.人民出版社，2008.136.

〔6〕羅國杰.中國倫理學(xué)百科全書·倫理學(xué)原理卷〔M〕.吉林人民出版社，1993.338.

〔7〕周輔成.西方倫理學(xué)名著選輯 (上卷)〔M〕.商務(wù)印書館，1964.124.

〔8〕〔9〕〔14〕〔17〕張康之.行政倫理的觀念與視野〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2008.124，118，203，117.〔10〕張康之.領(lǐng)域分化后的道德寓所——兼論公共行政的道德原則〔J〕.文史哲，2006，(5).

〔11〕〔15〕張康之.公共行政的倫理把握及其取向〔J〕.中山大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)，2006，(5).

〔12〕張康之.論倫理精神〔M〕.江蘇人民出版社，2010.100.

〔16〕張康之.以“德制”安排為路徑去實現(xiàn)社會公平〔J〕.天津社會科學(xué)，2006，(1).

D64

A

1008-9187-(2012)03-0086-06

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色社會主義管理體系研究”(11＆ZD070)

周軍，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，江蘇 南京 210093。

正 惠〕