兩江新區(qū)行政管理體制架構設計探索
——基于對浦東及濱海新區(qū)實踐的借鑒

陳文權 文茂偉

兩江新區(qū)行政管理體制架構設計探索
——基于對浦東及濱海新區(qū)實踐的借鑒

陳文權 文茂偉

科學合理的行政管理體制是兩江新區(qū)開發(fā)開放能否順利推進的重要保證。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)行政管理體制改革實踐值得兩江新區(qū)借鑒。在設計兩江新區(qū)行政管理體制架構時，需要妥善處理理想體制與階段性體制、集權與分權、管理幅度與管理層級、政府與企業(yè)、政府與社會的各種關系?！霸诂F(xiàn)行模式基礎上擴大管委會權限”、“統(tǒng)一行政區(qū)劃、增設功能區(qū)管理機構”和“建立服務型新區(qū)政府”三種管理模式分別適用于兩江新區(qū)三個發(fā)展階段——開發(fā)啟動階段、全面建設階段和成熟運行階段。

重慶;兩江新區(qū);浦東新區(qū);濱海新區(qū);行政管理體制

重慶兩江新區(qū)是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后，我國第三個副省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，也是我國內陸唯一國家級新區(qū)。設立兩江新區(qū)是繼三峽工程百萬大移民之后，中央賦予重慶的又一重大歷史使命?？茖W合理的行政管理體制是兩江新區(qū)開發(fā)開放順利推進的重要保障。作為先行者，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)在行政管理體制改革方面積累了寶貴的經(jīng)驗教訓，值得兩江新區(qū)學習借鑒。本文在歸納浦東新區(qū)和濱海新區(qū)實踐啟示基礎上，提出構建兩江新區(qū)行政管理體制架構的建議。

一、兩江新區(qū)現(xiàn)行“1+3”行政管理體制

兩江新區(qū)位于重慶市主城長江以北、嘉陵江以東，包括江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)三個行政區(qū)部分區(qū)域和國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)和兩路寸灘內陸保稅港區(qū)，規(guī)劃面積1200平方公里，其中可開發(fā)建設面積550平方公里。兩江新區(qū)戰(zhàn)略定位準確、明晰，根據(jù)國務院批復，重慶兩江新區(qū)被賦予五大功能定位：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū);二是內陸重要的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)基地;三是長江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心;四是內陸地區(qū)對外開放的重要門戶;五是科學發(fā)展的示范窗口。依據(jù)功能定位，兩江新區(qū)確立了“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃——江北嘴金融中心及中央商務區(qū) (一心)、都市功能產(chǎn)業(yè)帶、物流加工產(chǎn)業(yè)帶、生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)帶和先進制造產(chǎn)業(yè)帶 (四帶)。

目前，兩江新區(qū)采取“1+3”的管理體制，即在開發(fā)建設領導小組領導下，由新區(qū)黨工委、管委會具體負責兩江新區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一口徑。重慶市政府設有兩江新區(qū)開發(fā)建設領導小組，領導小組下設兩江新區(qū)管理委員會 (黨工委)。在開發(fā)任務執(zhí)行上，兩江新區(qū)黨工委、管委會會同江北、渝北、北碚三個行政區(qū)實施“1+3”的開發(fā)模式，平行推進。開發(fā)平臺采取“三拖一”模式：北部新區(qū)、兩路寸灘保稅港區(qū)管委會是市政府直屬派出機構，市政府委托兩江新區(qū)管委會代管，再加上由管委會直管兩江新區(qū)開發(fā)投資集團有限公司(負責兩江工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設)，三個平臺共同拉動兩江新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。兩江新區(qū)社會管理事務仍然由江北、渝北、北碚三個行政區(qū)管理。

二、浦東和濱海新區(qū)行政管理體制改革實踐的啟示

浦東和濱海新區(qū)在各自20年左右發(fā)展歷程中，不斷進行行政管理體制改革探索，積累了大量經(jīng)驗教訓，值得兩江新區(qū)借鑒，加以歸納，主要有以下幾點。

1.妥善處理理想體制與階段性體制的關系，以理想行政管理體制建立為目標，針對不同開發(fā)時期實際情況，分階段漸進式推進體制改革，切實保障開發(fā)工作順利進行

開發(fā)區(qū)建設不是一蹴而就，開發(fā)區(qū)的行政管理方式也總是在經(jīng)歷不斷調整之后，逐漸趨于合理。開發(fā)區(qū)的不同發(fā)展階段和不同區(qū)域對政府職能有不同要求，有關政府大或小、強或弱的探討需要服從于開發(fā)開放的實際要求，對政府邊界的界定永遠是在政府與市場和社會的互動中形成。既有實踐表明，我國地方政府通常在開發(fā)區(qū)建設啟動初期，以強勢地位集中土地、資金等重要市場要素，并制定相關政策，強力推動開發(fā)區(qū)建設迅速取得績效。當開發(fā)區(qū)發(fā)展日益成熟，不再只具有單一經(jīng)濟形態(tài)，逐步向功能綜合、各有特點的城區(qū)發(fā)展時，政府經(jīng)濟管理功能將更多地體現(xiàn)在保障市場主體競爭有序方面。而且，對于像濱海新區(qū)這樣的整合已有功能區(qū)和行政區(qū)形成的綜合性開發(fā)區(qū)而言，在開發(fā)中還會受到舊的體制機制困擾，行政管理體制改革更具復雜性，更需要根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展情況，分階段逐步推進，在不同發(fā)展階段采取不同體制。

濱海新區(qū)走過了比浦東新區(qū)更加艱辛曲折的行政管理體制改革之路。從決定開發(fā)濱海新區(qū)到濱海新區(qū)成為統(tǒng)一的行政區(qū)劃，整整經(jīng)歷了近16年時間。在濱海新區(qū)統(tǒng)一為行政區(qū)之前，曾有過條塊分割，政出多門、權責不清、分工不明現(xiàn)象。兩江新區(qū)與濱海類似，也是整合已有行政區(qū)形成的，行政管理體制建立與完善也會有一個不斷調整過程。在各階段具體管理體制的改革創(chuàng)新中，一方面要充分考慮體制機制調整的可行性、可操作性和改革成本，另一方面應該以理想體制為目標，使現(xiàn)階段的制度安排為理想體制的建立累積基礎、做好鋪墊。

2.妥善處理集權與分權的關系，建立統(tǒng)一的、高規(guī)格的領導機構和結構優(yōu)化、責權界定明確、分工合理的行政管理架構，保障各開發(fā)主體形成合力

在集權方面，一個統(tǒng)一的、高規(guī)格的領導機構是跨行政區(qū)開發(fā)所需要的強有力組織保障。對于一個分屬不同行政區(qū)而且內部有多個互不隸屬的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的區(qū)域進行一體化統(tǒng)一開發(fā)，沒有一個統(tǒng)一的領導機構是不可想象的。如無同一的領導機構，各行政主體為了自身利益，通常會各自為政，無法形成合力、協(xié)調發(fā)展［1］。領導權的集中是開發(fā)主體形成合力的必要條件;領導機構較高的行政級別和較大的權限是保證建設工作順利開展的重要條件。浦東新區(qū)的快速發(fā)展無疑得益于開發(fā)區(qū)建立初期就設置了統(tǒng)一、高規(guī)格的領導機構，而濱海新區(qū)在相當長時間內發(fā)展受到一定程度制約與其領導機構所獲授權不足直接相關。吸取濱海新區(qū)的教訓，重慶市委市政府應該在考慮實際需要和可行性的前提下，盡可能充分地對兩江新區(qū)管委會予以授權，盡快使新區(qū)管委會真正具有統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調和監(jiān)督考核各開發(fā)主體的職權，使其能有效整合各種發(fā)展力量。

在分權方面，建立符合現(xiàn)代政府理念、結構優(yōu)化、責權界定明確、分工合理的行政管理架構是開發(fā)區(qū)發(fā)揮整體優(yōu)勢、科學發(fā)展的體制保障。在浦東行政管理體制改革創(chuàng)新中，圍繞開發(fā)功能，按照“分權”路徑，有效供應了制度安排，推動了經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。其橫向“分權”特點在于明確界定政府與市場、社會的關系：其縱向“分權”特點在于不同行政層級明確劃分事權，按照利益主體關聯(lián)度和公共性、有效性優(yōu)化管理鏈，實現(xiàn)扁平化管理［2］。浦東在新區(qū)建立之初，突破原有按微觀經(jīng)濟主體細分行業(yè)管理的模式，取消各類行業(yè)主管部門，建立統(tǒng)一的綜合經(jīng)濟管理部門，通過機構職能的瘦身，把市場中各經(jīng)濟主體成長的空間釋放出來;同時，培育各類中介組織，作為政府與企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，提供公共服務;在簡化管理層級上，大規(guī)模撤并街鎮(zhèn)，實現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展;在重點開發(fā)區(qū)域設置專門的管理機構和功能型開發(fā)公司，直接負責土地開發(fā)、運營和招商引資等工作;開發(fā)功能之外的相關社會管理和建設任務，全部交由街鎮(zhèn)管理機構承擔，便于開發(fā)區(qū)集中精力高效率推動開發(fā)建設。借鑒既有經(jīng)驗，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，兩江新區(qū)在進行制度設計時，應該在“集權”和“分權”上作出科學合理安排，走出“一統(tǒng)就死，一分就亂”的怪圈。

3.妥善處理管理幅度與管理層級間的矛盾，充分發(fā)揮功能區(qū)管委會這類過渡性體制的積極作用，避免出現(xiàn)管理死角

順應信息化社會的要求，現(xiàn)代行政管理結構日趨扁平化、網(wǎng)格化，以便精細、專業(yè)、高效地回應社會基層需求。浦東與濱海新區(qū)均需要在較大的空間范圍內實施有效的行政治理，面臨管理幅度與管理層級間的矛盾。是劃小管理面積，以實現(xiàn)對區(qū)域內的精細化管理、快速反應，還是擴大管理范圍，以實現(xiàn)相關、相鄰、相近區(qū)域的整體規(guī)劃、聯(lián)動發(fā)展，避免資源分散;是通過增減管理層級來擴大或縮小管理幅度，還是另辟蹊徑，調整改造整個組織結構的縱向維度，這些都需要積極探索。浦東在多年的調整中，在行政管理末端，撤并街鎮(zhèn)、聯(lián)村并居，擴大管理區(qū)域;在區(qū)級層面，則是不斷劃小管理范圍，先是在整個區(qū)域建立城、郊兩個派出機構，分別委托和授權，再進一步由城郊兩個區(qū)域劃成六個以產(chǎn)業(yè)功能為特色的區(qū)域。濱海新區(qū)2009年成為一個統(tǒng)一的行政區(qū)之后，也采用了類似做法，組建了城區(qū)管理機構和經(jīng)濟功能區(qū)管理機構兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機構。

行政體制改革的總體方向是歸并機構、實現(xiàn)機構扁平化。但依據(jù)浦東與濱海新區(qū)實踐得以發(fā)現(xiàn)，轉變政府職能不能為轉變而轉變，政府瘦身過程中不能形成管理真空。設置作為派出機構的功能區(qū)管委會和城區(qū)管委會，的確在區(qū)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間增加了一個層級，但卻有利于避免出現(xiàn)管理真空問題。功能區(qū)管委會和城區(qū)管委會的設置，可以看作是一種過渡性的體制，是在開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展還不夠成熟階段，為應對管理幅度過大難題，切實提高基層管理機構行政效率而采用的權宜之計。兩江新區(qū)同樣面臨管理幅度大的問題。兩江新區(qū)可以借鑒浦東和濱海新區(qū)的做法，在適當時候創(chuàng)造性地采取類似功能區(qū)管委會這樣的過渡性體制。

4.妥善處理政府與企業(yè)的關系，在開發(fā)建設早中期，充分發(fā)揮黨政企聯(lián)合開發(fā)模式的優(yōu)勢，促進開發(fā)工作的快速、有效推進

改革開放以后，中國政府由全能政府向弱化經(jīng)濟職能和社會職能、加強行政管理職能取向轉變。但改革開放三十年的發(fā)展向我們表明，向市場經(jīng)濟轉型并不是不需要政府的力量。浦東開發(fā)開放是現(xiàn)代化進程與城市化進程的統(tǒng)一，其主要特征之一就是政府在此進程中發(fā)揮主導作用。確立以政府全資公司為主體啟動與主導開發(fā)模式是浦東新區(qū)開發(fā)的一個重要特征。在濱海新區(qū)的發(fā)展中，許多大項目同樣是在政府決策與支持下開展起來的。在開發(fā)區(qū)建設的初期到中期，天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的“黨政企合一”、高層次、高授權、高自由度的體制框架整合了三方優(yōu)勢——在黨委的領導下，管委會和總公司職能互為補充，大大提高了辦事效率［3］。

黨政企聯(lián)合模式在啟動開發(fā)階段具有有效性，但需要認識到“黨政企合一”發(fā)展模式固有的局限性。有效的微觀經(jīng)濟活動無法脫離市場主體分散決策，當新區(qū)的開發(fā)建設進入相對成熟階段，政府全資開發(fā)公司應該逐步轉型，實現(xiàn)政企分開，政府應將工作重點轉向提供優(yōu)質的公共服務，供應公平公正的市場環(huán)境，以利于各類市場主體發(fā)育與發(fā)展。在兩江新區(qū)的開發(fā)建設中，政府和政府全資開發(fā)公司如何“有所為與有所不為”同樣是需要動態(tài)研究的大課題。

5.妥善處理政府與社會的關系，按職能模塊設置大系統(tǒng)綜合管理機構，同時積極培育中介組織，探索形成“小政府、大社會”的理想管理格局

行政管理體制改革的重要內容之一是政府職能轉變。政府職能涉及政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系。浦東新區(qū)在開發(fā)開放過程中，致力于轉變政府職能，積極培育各類中介組織，逐步形成了“小政府、大社會”的格局?！靶≌斌w制必須以“大社會”組織作為依托，即將相當部分原由政府承擔的社會職責交社會組織承擔?！按笊鐣毙纬墒且粋€漫長的過程，需要在構建“小政府”同時，開放空間，積極扶持中介組織發(fā)展。浦東新區(qū)為政府職能轉變“找替身”，先后建立了投資服務中心以及法律、會計、審計、計量、統(tǒng)計等社會中介組織。

兩江新區(qū)同樣面臨經(jīng)濟社會綜合發(fā)展問題，必須妥善處理政府與社會的關系，既需要搭建科學合理的政府管理架構，又需要積極培育各類中介組織以承擔社會管理和公共服務職能，從而真正實現(xiàn)強化行政職能，弱化經(jīng)濟職能和社會職能的目標，探索建立“小政府、大社會”理想管理格局的路徑。

三、兩江新區(qū)行政管理體制架構設計方案

如前所述，兩江新區(qū)涵蓋三個行政區(qū)的部分區(qū)域，兩江新區(qū)可以用作行政管理體制架構設計的“圖紙”遠不如當年浦東“單純”，相反其“歷史包袱”不亞于濱海新區(qū)。設計兩江新區(qū)的行政管理體制架構，既要以現(xiàn)代政府管理理念為指導，又要充分考慮到原有體制的路徑依賴問題。依據(jù)這一原則，以下對兩江新區(qū)的行政管理體制架構建議性地提出三個階段性方案。

1.開發(fā)啟動階段：維持現(xiàn)行模式，擴大管委會權限

現(xiàn)階段維持“1+3”管理模式有利于為兩江新區(qū)又好又快發(fā)展奠定良好的硬件 (基礎設施建設)和軟件 (管理體系和管理能力建設)基礎，但需要進一步明確管委會作為開發(fā)建設領導小組辦事機構的地位，培育管委會權威，適度擴大管委會 (黨工委)權限，加快推進工業(yè)開發(fā)區(qū)基礎設施建設，同時積極推動江北區(qū)、渝北區(qū)政府職能轉變，切實開展培育社會中介組織的試點工作。具體需要做好以下方面工作：

第一，賦予管委會完整的人事、財政和土地等方面的權力，加強管委會在制定發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、推動基礎設施建設、協(xié)調處理重大問題等方面的組織領導職能。第二，完善并加強新區(qū)管委會的組織結構建設，使之能夠對各行政區(qū)政府以及各開發(fā)區(qū)管理機構的經(jīng)濟行為構成有效約束，實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。第三，合理界定新區(qū)管委會、各行政區(qū)和各開發(fā)區(qū)的職責范圍，推進行政區(qū)政府職能轉變，一方面強化管委會的經(jīng)濟管理職能，另一方面強化行政區(qū)的社會管理和公共服務職能，弱化其經(jīng)濟管理職能。尤其應積極推進江北區(qū)、渝北區(qū)政府職能轉變，整合相關機構，精簡人員，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。第四，在管委會統(tǒng)籌下，區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府借鑒浦東經(jīng)驗，積極推進培育社會中介組織的試點工作，為中介組織承接部分社會管理職能打好基礎。

2.全面建設階段：統(tǒng)一行政區(qū)劃，設立功能區(qū)管理機構

統(tǒng)一兩江新區(qū)行政區(qū)劃，將兩江新區(qū)管理委員會 (黨工委)升格為副省級管理機構，授權新區(qū)管委會代管江北區(qū)和渝北區(qū)，同時設置5個功能區(qū)管理機構，充分發(fā)揮新區(qū)的整體優(yōu)勢，具體事項與安排為：

第一，重慶市市政府授權升格為副省級管理機構的兩江新區(qū)管理委員會 (黨工委)代管江北區(qū)和渝北區(qū)，并將北碚區(qū)在新區(qū)內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃給兩江新區(qū)，使兩江新區(qū)成為一個完整的行政區(qū)域。原江北區(qū)和渝北區(qū)未納入兩江新區(qū)范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫由兩江新區(qū)管委會代管。第二，按照規(guī)劃的“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃重新確定5個功能區(qū)，設置專門的管理機構 (如開發(fā)管理工作組)，作為新區(qū)管委會的派出機構，主要行使經(jīng)濟發(fā)展職能，保證開發(fā)區(qū)集中精力高效率推進開發(fā)建設。依據(jù)“一心四帶”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，將北部新區(qū)和保稅港區(qū)整合到新設立的5個經(jīng)濟開發(fā)功能區(qū)當中。第三，重新整合新區(qū)內鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道布局。經(jīng)濟開發(fā)功能之外的相關社會管理和建設任務，全部交由街鎮(zhèn)管理機構承擔，兩江新區(qū)管委會設立專門工作小組 (如社會管理工作領導小組等)統(tǒng)一領導。第四，在兩江新區(qū)管委會社會管理工作領導小組的統(tǒng)一領導、各街鎮(zhèn)行政管理機構的協(xié)助之下，進一步推進培育社會中介組織的工作，在上一階段試點工作的基礎上，擴大社會中介組織的規(guī)模，逐步承接部分原來由政府承擔的社會管理職能。

3.成熟運行階段：建立副省級兩江新區(qū)政府，形成“新區(qū)一街道”兩級管理體系

報請國務院批準，正式撤銷重慶市江北區(qū)和渝北區(qū)，成立副省級的重慶市兩江新區(qū)行政建制，與此同時撤銷兩江新區(qū)黨工委、管委會。按照大部門體制改革的要求，正式建立區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大和區(qū)政協(xié)，其內設機構按副廳局級設置，該階段還需要完成的工作包括：

第一，撤銷5個功能區(qū)專門管理機構，組建五個副廳局級開發(fā)區(qū)管委會作為區(qū)政府派出機構行使開發(fā)開放職能與經(jīng)濟管理。第二，行政體制上形成“新區(qū)一街道”兩級管理體系，充實和完善社區(qū)服務中心。主要行使社會管理與公共服務職能。第三，按照統(tǒng)一、精干、高效、有利于經(jīng)濟發(fā)展要求，推動行政管理重心上移、社會管理重心下移，實施扁平化管理，建立分層分類的職能互補型行政運行機制;進一步提高政府公共服務水平，通過激勵機制促進各類社會組織發(fā)展，吸納社會組織參與社會管理，實現(xiàn)跨區(qū)域公共服務，形成多中心的合作治理機制。

四、兩江新區(qū)行政管理體制“三步走”方案的內在邏輯與創(chuàng)新之處

1.“三步走”設計的內在邏輯

“三步走”方案連貫一體，順應兩江新區(qū)開發(fā)開放對行政管理體制漸進式改革的需求。第三階段方案提出構建較為理想的服務型政府體制，這種體制有效運行的經(jīng)濟社會環(huán)境是市場主體發(fā)育已經(jīng)完成，各類社會組織比較成熟。現(xiàn)階段兩江新區(qū)顯然不具備這些條件。

在具有戰(zhàn)略意義的開發(fā)區(qū)建設起步階段，最重要的事務是高效地運轉起來。運轉的結果是“這樣形成一個各個方面的開發(fā)主體都馬上能夠應戰(zhàn)，不管是遭遇戰(zhàn)，還是攻堅戰(zhàn)，還是戰(zhàn)略性的戰(zhàn)略，大家協(xié)同作戰(zhàn)的局勢，在這個意義上使兩江新區(qū)把行政摩擦系數(shù)降到最低，能夠立馬運轉起來?！保?］事實上，現(xiàn)行“1+3”模式設立開發(fā)建設領導小組旨在直接借助市政府權威來強力推動工作。但從濱海新區(qū)的經(jīng)驗教訓中可以發(fā)現(xiàn)，管委會的權限大小直接影響其統(tǒng)籌、協(xié)調的能力。因此，我們提出擴大管委會權限，培育管委會權威，為下一階段管委會升格為領導實體做好準備。

第二階段方案是一個過渡方案，是開發(fā)啟動階段行政體制過渡到比較理想狀態(tài)之間的橋梁。該方案將兩江新區(qū)統(tǒng)一為完整的行政區(qū)域，實現(xiàn)了雙軌行政機構向單一行政機構轉變，一方面符合扁平化、精簡、高效的原則，符合未來新區(qū)發(fā)展的方向，另一方面有利于理順各種利益關系。但第二階段方案涉及到行政區(qū)劃的調整、機構編制的變化以及大量的人事變動，改革力度大，阻力也會很大，能否施行很大程度上依賴重慶市委市政府的決心與決斷。

2.“三步走”方案的創(chuàng)新之處

與浦東、濱海新區(qū)既有實踐比較，“三步走”方案有兩個方面創(chuàng)新之處：一是在第二階段，在管委會模式下，劃分經(jīng)濟功能區(qū)，設置功能區(qū)專門管理機構。浦東和濱海新區(qū)均是建政后方劃分功能區(qū)，并將功能區(qū)管委會或城區(qū)管委會作為區(qū)政府派出機構，統(tǒng)籌相關區(qū)域發(fā)展。 “三步走”方案在沒有建立正式新區(qū)政府情況下將兩江新區(qū)按產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行功能區(qū)劃分，設置專門管理機構，這一制度設計有以下優(yōu)點：第一，劃分功能區(qū)，有利于實現(xiàn)區(qū)域集約發(fā)展，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有積極意義。第二，設置功能區(qū)專門管理機構，一方面有利于有效分離經(jīng)濟發(fā)展職能和社會管理職能，使相關管理機構各司其職，分工合作，另一方面有利于避免在發(fā)展過程中尤其是早中期出現(xiàn)管理真空問題。

二是提出正式建政時即建立“新區(qū)—街道”兩級管理服務型政府架構。浦東和濱海新區(qū)建政后在新區(qū)政府和街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))之間增設功能區(qū)或城區(qū)管委會這個層級，目的之一是以應對管理幅度過大、社會發(fā)展基礎不夠完善等問題。實踐層面上，兩江新區(qū)能否在正式建政時確立兩級管理架構，取決于前兩個階段能否持續(xù)完善行政體制、提升工作效率，以及能否培育與扶持足量社會組織。兩江新區(qū)建政時能否做到扁平化管理，是它在行政管理體制改革創(chuàng)新方面是否走在全國前列的試金石。

［1］賀曲夫，靳潤成，吳春華，劉焱.濱海新區(qū)區(qū)域整合與行政管理體制創(chuàng)新研究［J］.天津師范大學學報 (社會科學版)，2009，(2).

［2］金莎.浦東現(xiàn)代化進程中的行政管理體制改革 ［J］.探索與爭鳴，2009，(12).

［3］劉焱.區(qū)域一體化進程中的改革與創(chuàng)新—兼論天津濱海新區(qū)功能區(qū)與行政區(qū)聯(lián)動體制機制 ［D］.華東師范大學，2008.5.

［4］吳紅纓，黃海陽.重慶兩江新區(qū)1+3新模式浮現(xiàn)人事調整已展開〔DB/OL〕.騰訊財經(jīng)網(wǎng).2010-6-28.http：//finance.qq.com/a/20100628/006392.htm.

D63

A

1008-9187-(2012)03-0076-05

重慶市重大決策咨詢研究課題“兩江新區(qū)管理體制改革時序進程控制研究”;中共重慶市委黨校課題“兩江新區(qū)公共服務體系構建的路徑與策略研究”

陳文權，中共重慶市委黨校公共管理學教研部教授;

文茂偉，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副教授，博士，重慶 400041。

正 惠〕