廉政建設(shè)的宏觀考察

倪邦文

當(dāng)代中國廉政建設(shè)的新觀察與新思考

〔主持人語〕2012年3月26日，國務(wù)院召開第五次廉政工作會議，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶在講話中強調(diào)，執(zhí)政黨最大的危險就是腐敗。這個問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就可能改變，就會“人亡政息”。這是我們面臨的一個極為嚴(yán)峻的重大考驗。已經(jīng)記不清溫家寶總理這是第幾次談“腐敗是最大的危險”了，總之，每聽一次、振奮一次、憂思一次，為總理堅決與腐敗作斗爭的態(tài)度而振奮，為總理提出的沉重話題而憂思。事實上，自從廉政問題產(chǎn)生以后，就一直是人們所關(guān)注的一個熱點，不僅政治家，而且所有從事人文社會科學(xué)研究的學(xué)者，都無法回避這個問題，甚至需要對它發(fā)表意見。隨著全球化進(jìn)程的不斷深入，全球化治理的趨勢也日漸明顯。一個國家的廉政建設(shè)和反腐敗工作，不再只是這個國家的內(nèi)部事務(wù)，而越來越具有了某種全球性問題的意味，廉政建設(shè)成為一項全球性議題。有人曾形象地說，反腐敗和廉政建設(shè)比反恐更需要國際合作。我國現(xiàn)階段的反腐敗和廉政建設(shè)，是在嚴(yán)峻復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境下進(jìn)行的。當(dāng)前的反腐敗和廉政建設(shè)，呈現(xiàn)出成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存的總體態(tài)勢，反腐敗和廉政建設(shè)形勢依然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。本期刊登的三篇文章，是對廉政建設(shè)的新觀察和新思考，既有廉政建設(shè)的宏觀思考，也有從全球化邏輯與地方性知識來分析廉政建設(shè)的新視角，還有對個體腐敗成因及變革路徑的新探討。我們期待由此引出更多的富有理論意義和實踐意義的真知灼見，為深入推進(jìn)廉政建設(shè)這個復(fù)雜的系統(tǒng)工程獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

廉政建設(shè)的宏觀考察

倪邦文

廉政本質(zhì)上與反腐敗屬于同一范疇，針對的都主要是公共權(quán)力濫用的問題，但是廉政不只是反腐敗的問題，它還有另一個重要內(nèi)容，就是要大力倡導(dǎo)、弘揚和扶持廉政的正面力量。廉政并不是從來就有的，而是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。西方發(fā)達(dá)國家基于國家與政府的起源與存在合法性以及人民主權(quán)原則，以“三權(quán)分立”為基礎(chǔ)的政治體系設(shè)置在很大的程度上考慮和滿足了普通大眾的政治參與意愿和公共服務(wù)需求，有其進(jìn)步與值得肯定的一面。但是，西方發(fā)達(dá)國家政權(quán)總的目的是為保護(hù)資本主義私有制服務(wù)的，是為保護(hù)資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治服務(wù)的，其對廉政建設(shè)的追求仍是為了資產(chǎn)階級的利益。參照吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，廉政制度是一個人類建構(gòu)物，其與公共領(lǐng)域的人類活動有著互相建構(gòu)的作用。廉政建設(shè)日漸呈現(xiàn)為一個開放性的全球性問題，并且是不可回避又難以徹底解決的議題，完全憑一國之力難以解決，需要開展國際交流與合作。

廉政建設(shè)；反腐??；制度建設(shè)；全球性議題

一部人類社會的歷史，從一定意義上講就是一部人類社會治理史。在整個社會治理體系中，政府處于中心地位。對于政府，我們不僅要求它是有效率的，而且要求它能夠主持社會正義，維護(hù)社會公平，促進(jìn)人際和諧和推動社會發(fā)展，保證人們的生活水平不斷地提高?？梢?，政府的責(zé)任是很重大的，西方也因此通常把政府稱為責(zé)任政府。即使是當(dāng)今社會的合作治理格局中，政府仍然處于主導(dǎo)地位。但是，政府能否擔(dān)當(dāng)起社會的期望，能否扮演好它應(yīng)當(dāng)扮演的角色，在很大程度上是由政府能否做到廉政所決定的。社會的這種期望，體現(xiàn)在廉潔政府、廉價政府、善治政府等概念之中。當(dāng)然，政府可以通過科學(xué)化、技術(shù)化的路徑而實現(xiàn)高效，也可以通過集權(quán)的方式去強力推動社會公平和正義，但是，如果政府自身達(dá)不到廉政要求的話，政府的科學(xué)化、技術(shù)化可能會讓政府在錯誤的方向上走得更遠(yuǎn)，它用集權(quán)所推動的公平正義可能會僅僅服務(wù)于它自己對公平正義的理解，卻與社會的要求相去甚遠(yuǎn)。所以，政府實現(xiàn)廉政可以看作是它的一切職能得以實現(xiàn)的保證。如果政府達(dá)不到廉政的要求，那么，一切社會期望、一切政府自己的承諾都會付諸流水。經(jīng)驗證據(jù)顯示，沒有哪種單一的方法可以奏效。成功的方法往往是范圍廣泛的多種策略，以盡可能做到相互配合發(fā)揮作用?！傲菐讞l路線中的一條，它區(qū)別于其他路線是因為只有它才是一條正確的路線，唯有依靠這條路線，你才會永不失敗?！薄?〕當(dāng)前，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的迅猛發(fā)展，政府越來越難以掩蓋不良行為的真相，人們更易獲取關(guān)于腐敗行為的信息，公眾對腐敗行為的容忍程度也已下降，而且腐敗行為趨于隱蔽化、智能化、復(fù)雜化，廉政建設(shè)和反腐敗的形勢依然嚴(yán)峻，成為不同社會制度國家共同面臨的一項長期而艱巨的任務(wù)和一項全球性的議題。

一、廉政和反腐?。焊拍畋嫖?/h2>

從字面意義上理解，廉政就是清廉公正的政治。廉政并不是從來就有的，廉政的內(nèi)涵是歷史的、具體的。隨著社會的發(fā)展與廉政制度、政策的日益完善，人們對于廉政的理性認(rèn)識日益深化。盡管討論廉政的已經(jīng)很多，但是尚未有一個放之四海而皆準(zhǔn)的“廉政”定義。在張康之看來，“廉政”一詞具有兩個方面的含義，其一，是指政府應(yīng)當(dāng)“廉價”；其二，是指政府工作人員應(yīng)當(dāng)“廉潔”。在我們關(guān)注政府廉潔的問題時，還應(yīng)關(guān)注廉價的問題，僅僅做到廉潔的政府還不是一個好的政府，只有既廉潔又廉價的政府才是好的政府。今天我們談?wù)摿臅r候，往往是在廉潔的意義上使用這個詞的。其實，我們應(yīng)當(dāng)在完整的意義上來認(rèn)識廉政的問題，政府工作人員廉潔并不等于政府是廉價的，即使每一個政府工作人員都做到了廉潔，政府可能在整體上并不廉價，這也是不允許的。所以，我們不僅要提出廉潔的要求，同時也要提出廉價的要求，只有既廉潔又廉價的政府，才是我們需要的廉政形態(tài)?！?〕

列寧閱讀《邏輯學(xué)》的時候，深切地感受到，概念是成對出現(xiàn)的，這是非常深刻的。除了日常用語外，一切概念都有著與之相適對應(yīng)的另一概念存在。與廉政相對應(yīng)的就是腐敗。如果沒有腐敗，也就無須談廉政。這是因為，廉政建設(shè)是建立在腐敗這一事實基礎(chǔ)之上的。廉政和腐敗是一個問題的兩個方面，是對立的統(tǒng)一。腐敗是一種社會歷史現(xiàn)象，是一個世界性的痼疾，也是社會公眾十分關(guān)注的問題?！皬淖詈唵蔚囊饬x上說，腐敗是權(quán)力的濫用，它常常是為了個人利益或者為了個人效忠的某個集團(tuán)的利益。它往往是受貪婪、保持或增大自己權(quán)力的欲望或者是非法地獲取更大利益的信念的驅(qū)使?！瘮　@一術(shù)語雖然常用以表示政治家和公職人員對公共權(quán)力的濫用，但它描述的是一種幾乎在生活中每個方面都可以發(fā)現(xiàn)的行為方式?！薄?〕就是說，腐敗是一個普遍存在的現(xiàn)象，它出現(xiàn)于意識形態(tài)、經(jīng)濟條件和社會發(fā)展水平很不相同的國家。盡管一些社會相對來說更容易出現(xiàn)腐敗并遭受腐敗的更大破壞，但當(dāng)今世界上沒有哪個國家能夠免受腐敗的影響。隨著人類社會的發(fā)展進(jìn)步，腐敗也日益表現(xiàn)出多種形式，并且在不同歷史階段和不同的國家地區(qū)，腐敗的影響程度和對腐敗的認(rèn)識也存在著很大的差異。腐敗很早就引起了人們的關(guān)注，但是對腐敗現(xiàn)象作大范圍深入的研究，則開始于20世紀(jì)60年代中期。1993年，羅馬俱樂部提出報告，把政治腐敗與環(huán)境污染并列為21世紀(jì)兩大難題。美國學(xué)者布熱津斯基1993年在《失去控制：21世紀(jì)前夕全球混亂》一書中則斷言，21世紀(jì)將出現(xiàn)“腐敗大規(guī)模蔓延”的現(xiàn)象。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，國家間的經(jīng)濟、政治、文化等交往活動日益頻繁，腐敗呈現(xiàn)出新的特點。

研究廉政制度首先必須研究反腐敗，反腐敗和預(yù)防腐敗是研究廉政制度創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。恩格斯曾說：“不論在自然科學(xué)或歷史科學(xué)的領(lǐng)域中，都必須從既定的事實出發(fā)?！薄?〕腐敗現(xiàn)象是現(xiàn)實社會中的“事實”，事實具有個別性、可復(fù)核性、精確性和可知性的特點。廉政建設(shè)研究正是基于這樣的“事實”，為研究“事實”而形成一整套概念、原理、策略等體系。在一定意義上說，廉政本質(zhì)上與反腐敗屬于同一范疇。廉政和反腐敗針對的都主要是公共權(quán)力濫用的問題(盡管腐敗還包括了社會其他領(lǐng)域的各種形式的腐化墮落現(xiàn)象)。必須指出，廉政不只是反腐敗的問題，即不只是要否定壞的，它還有另一個重要內(nèi)容，就是要肯定，要建設(shè)，要大力倡導(dǎo)、弘揚和扶持廉政的正面力量。在現(xiàn)實生活中，人們有時單獨使用反腐敗或廉政的概念，有時同時使用反腐敗和廉政的概念。例如，國際反腐敗風(fēng)暴，《聯(lián)合國反腐敗公約》、《歐洲委員會反腐敗刑法公約》、《美洲反腐敗公約》、《非洲聯(lián)盟預(yù)防和打擊腐敗公約》等國際或地區(qū)性反腐敗文件。澳大利亞和中國香港設(shè)立的廉政署。“透明國際”每年發(fā)布一次《全球反腐敗報告》衡量世界各國和地區(qū)的腐敗狀況，它是以清廉指數(shù)和行賄指數(shù)構(gòu)成的腐敗指數(shù)來進(jìn)行評估的。在我國，反腐敗和廉政建設(shè)經(jīng)常是連在一起使用的，2010年12月我國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書。更多的時候，我國是使用“反腐倡廉建設(shè)”這一較為簡潔的概念。

二、廉政問題：歷史回溯

在當(dāng)今社會，廉政這一議題已是一個世界各國都必須面對的，但其并不是從來就有的，而是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)人類社會的生產(chǎn)力與思維能力達(dá)到一定水平時，出現(xiàn)了物質(zhì)資料的剩余，廉政問題才出現(xiàn)。

在原始社會的人類共同勞動與公共生活中，也存在進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、合理配置資源、維護(hù)公共秩序的公共權(quán)力。我們知道，凡是具有一定組織性的群體，就會有某種形式的權(quán)力存在。但這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是相當(dāng)簡單的，最高權(quán)力職位，即部落首領(lǐng)也不是制度化的選舉產(chǎn)生的，而是一種群體的認(rèn)可而自然產(chǎn)生。由于生產(chǎn)力水平的低下，勞動成果僅僅用于滿足基本的生存需要，所以個人之間的地位與能力差別不大，這就決定了當(dāng)時的權(quán)力資源是極為有限的。而且當(dāng)時權(quán)力的實體化程度很低，其更多地依靠人們的自然認(rèn)可而發(fā)揮作用，因此，這種權(quán)力存在著較大的隨時失去的可能。所以，當(dāng)時沒有產(chǎn)生廉政及相關(guān)制度安排的條件與必要。

隨著人類社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，勞動產(chǎn)品的剩余物逐漸增多，它一方面為私有制的出現(xiàn)和商品交換的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件，另一方面增加了人們對各種經(jīng)濟事務(wù)與社會生活進(jìn)行管理與監(jiān)督需求。隨著人類活動的復(fù)雜和各種管理方式的出現(xiàn)，雖然廉政監(jiān)督?jīng)]有成為一種專業(yè)化的事務(wù)，但其已在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和人類生活中漸漸出現(xiàn)了。

私有制的出現(xiàn)促成了國家的出現(xiàn)，于是廉政制度作為階級的產(chǎn)生和管理經(jīng)濟、社會的工具而產(chǎn)生。國家的統(tǒng)治階級為了實現(xiàn)其國家職能的需要，就要設(shè)置各種管理機構(gòu)，授予其必要的職能，委托管理人員從事管理工作，以保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)。而這些機構(gòu)和人員在管理過程中，不可避免地出現(xiàn)濫用職權(quán)、貪污受賄等行為，因此國家統(tǒng)治者就通過建立專門的機構(gòu)來對各級管理人員的管理行為和經(jīng)濟狀況等進(jìn)行監(jiān)督，以避免違背統(tǒng)治階級意志的行為發(fā)生。

在人類社會的不同歷史時期，不同的歷史條件下，廉政制度的性質(zhì)、特征、作用及其歷史演變過程有許多的不同。廉政制度的產(chǎn)生和發(fā)展變化，既受經(jīng)濟基礎(chǔ)的制約，同時也受其他政治的、文化的、宗教的等因素的影響。農(nóng)業(yè)社會的廉政是出于維護(hù)統(tǒng)治權(quán)力及其統(tǒng)治不受破壞的需要，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)統(tǒng)治階級的利益、整肅綱紀(jì)、加強吏治、保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)，鞏固封建君主的統(tǒng)治地位的作用。這一時期的廉政制度主要是附屬于皇權(quán)的，具體表現(xiàn)為君主對其下屬的宏大的官僚系統(tǒng)的垂直監(jiān)督，君主監(jiān)督所有的人，呈現(xiàn)為一種自上而下的層層監(jiān)督體系。“腐敗總是會在集權(quán)主義、獨裁主義和專制主義中滋生，因為這些體制使權(quán)力集中到了一小撮不向人民負(fù)責(zé)的人手中。”〔5〕這種廉政體制是唯統(tǒng)治階級利益為上的，受其封建階級思想的影響，這種廉政制度更多的是一種統(tǒng)治階級內(nèi)部的管理與監(jiān)督制度，處于統(tǒng)治階級之外的個人和組織是與廉政問題無關(guān)的，這種缺乏外在力量監(jiān)督與制衡的廉政體制注定了其效甚微。在整個工業(yè)革命前的西歐，廉政監(jiān)督雖然隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和國家在社會生活中地位的強化而成為國家管理社會、實行階級統(tǒng)治的一種有效手段，但是從廉政監(jiān)督的主體、范圍、職能和作用等方面看，仍未形成社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。工業(yè)革命后，生產(chǎn)力得到了極大發(fā)展，社會生產(chǎn)的分工、規(guī)模和方式日益復(fù)雜龐大，人們的參與意識和法制意識逐步增強，國家管理社會及經(jīng)濟事務(wù)的方式和手段也發(fā)生了根本性的變化，從而導(dǎo)致監(jiān)督的范圍和規(guī)模也得到了拓展。隨著國家對社會、經(jīng)濟各種事務(wù)的干預(yù)的增強，以及對人們生活提供越來越多的福利，其公共權(quán)力涉及的領(lǐng)域也越來越廣，行政國家日漸形成，政府從原來維護(hù)社會秩序、捍衛(wèi)國家安全和公民人身權(quán)利的守夜人消極角色演變?yōu)楣怖娴暮葱l(wèi)者與公共服務(wù)的提供者的積極角色。伴隨著權(quán)力的日漸擴張而來的是政府機構(gòu)的日漸膨脹和人員的日漸增多，公共領(lǐng)域中鋪張浪費、各種權(quán)力濫用、貪污腐敗、人浮于事、效率低下、政府信任下降等大量出現(xiàn)。這樣，廉政建設(shè)從最初的維護(hù)統(tǒng)治階級利益和政權(quán)穩(wěn)定，漸漸地發(fā)展出一種對公共性的道德追求，并不斷演化成今天各國政府紛紛進(jìn)行的旨在提高政府效能與回應(yīng)性、建立公平與透明、開放與負(fù)責(zé)的政府組織與運行機制的行政改革運動。

三、國外廉政建設(shè)：現(xiàn)狀與趨向

西方大多數(shù)國家廉政制度堅持的是“三權(quán)分立”的設(shè)計原則。隨著16、17世紀(jì)資本主義商品經(jīng)濟的形成與發(fā)展，以洛克、盧梭、孟德斯鳩等為代表的資產(chǎn)階級啟蒙思想家以天賦人權(quán)、“三權(quán)分立”等思想武器同封建專制統(tǒng)治者相抗衡并取得了資產(chǎn)階級在政治上的統(tǒng)治權(quán)。在資產(chǎn)階級取得政權(quán)之后，這些思想武器成為占統(tǒng)治地位的理論學(xué)說?！叭龣?quán)分立”作為資產(chǎn)階級政治體制的根本原則被憲法和法律確定下來，在國家權(quán)力設(shè)置上一般表現(xiàn)為議會行使立法權(quán)，內(nèi)閣或總統(tǒng)行使行政權(quán)，而法院行使司法權(quán)，同時每一機關(guān)都具有對其他機關(guān)的特定權(quán)力，從而形成立法、行政與司法三權(quán)之間的監(jiān)督與制衡。這套“三權(quán)分立”與制衡的制度設(shè)計是西方大多數(shù)國家傳統(tǒng)的監(jiān)督體制與廉政制度，在實踐中發(fā)揮了積極作用。

基于上述三權(quán)之間的這種分工，資本主義國家建立了比較完備的議會監(jiān)督制度。然而，伴隨著國家機器的日益擴張、權(quán)力界限的日漸模糊，以及公共領(lǐng)域中日漸復(fù)雜且多元的利益追求與利益沖突，傳統(tǒng)的監(jiān)督體系已經(jīng)捉襟見肘，于是不斷演化出或建立新的監(jiān)督制度與組織機構(gòu)。發(fā)源于斯堪的納維亞半島并不斷擴展到歐洲國家，乃至其他國家與地區(qū)的議會監(jiān)督專員制度就是最具典型意義的一種從傳統(tǒng)監(jiān)督體系中演化而來的行政監(jiān)督與廉政建設(shè)制度。目前，西方主要發(fā)達(dá)國家都有著一套完整的監(jiān)察制度。同時，為了實現(xiàn)行政監(jiān)督與廉政建設(shè)的專職化，世界許多國家建立了具有高度權(quán)威性與獨立性的廉政機構(gòu)，時刻監(jiān)督著整個政府行政機構(gòu)，最大限度地防止各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。此外，當(dāng)今世界各國的廉政建設(shè)制度中一個重要的組織部分就是其人事管理制度，幾乎所有認(rèn)識到廉政建設(shè)重要性的國家在公務(wù)員管理方面均有一套嚴(yán)密的措施。

廉政建設(shè)是一個涉及政府內(nèi)外部多元主體的系統(tǒng)工程。政府內(nèi)所有與腐敗問題有重大利害關(guān)系的部門如行政部門、公務(wù)員系統(tǒng)、調(diào)查機關(guān)、檢察機關(guān)、法院系統(tǒng)、教育部門、信息部門以及易腐敗的關(guān)鍵性部門如海關(guān)、采購機構(gòu)、稅收系統(tǒng)和地方政府；政府之外的市民社會、宗教領(lǐng)袖、私人部門、法律、審計、會計、衛(wèi)生和教育等領(lǐng)域的相關(guān)職業(yè)團(tuán)體，以及消費者利益代表團(tuán)體等。區(qū)別于傳統(tǒng)的廉政建設(shè)主體的單一化與線性監(jiān)督體系，目前世界多國的廉政建設(shè)都呈現(xiàn)出多元化主體所形成的全方位、系統(tǒng)化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。隨著治理理念的出現(xiàn)與發(fā)展，具有強大能量的社會力量被大量釋放出來而進(jìn)入到公共領(lǐng)域，加速了廉政建設(shè)過程的開放性。目前，在世界各國的廉政建設(shè)體系中，非政府組織、企業(yè)、新聞媒體以及公民個體在加強自律的同時，都紛紛將焦點集中于公共領(lǐng)域中公共權(quán)力的行使過程。諸多社會力量的不斷壯大與發(fā)揮作用，對各國政府及其公職人員的廉潔從政都具有重要的監(jiān)督作用。

伴隨著公民的容忍度的下降以及各種貪污腐敗與瀆職等行為的日益增多且隱性化，廉政建設(shè)的范圍在日漸擴大，目的已不僅僅滿足于消除腐敗，而是要使政府的誠信、效率和公正程度有一個根本性的提高，最終是實現(xiàn)一個更加有力、公正和高效的政府。亦言之，“腐敗不只限于以權(quán)謀利，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是公務(wù)員和生意人之間為了獲得不合法、不道德的好處而做的私下交易。腐敗還有許多其他方面，它們不受法律的約束，而且也不總是處于輿論的監(jiān)督之下?！渭罢I(lǐng)導(dǎo)人的不誠實和競選中的虛假、高官和政客通過分配特權(quán)和清閑職位去消除正常和其他組織的倫理原則及思想活力、從政者違背職業(yè)操守，有些腐敗則來自于對忠誠的錯誤理解、徹底的緘口不語以及下屬的機會主義行為……”〔6〕。這從反腐與廉政立法的發(fā)展歷程和廉政建設(shè)機構(gòu)的設(shè)置變化中就可見一斑。英國1889年頒布了第一部反腐敗法，1906年又頒布了《防止腐敗法》，并將其適用范圍擴大到不僅包括公共機構(gòu)的工作人員，而且包括公共機構(gòu)本身。1916年通過的《防止腐敗法》再次擴大了公共機構(gòu)的范圍，包括地方性的公共機構(gòu)。近年來，許多國家政府在仿效英國政府制定專門性反腐敗法的同時，也加強了對公共機構(gòu)及其工作人員的行為尤其是道德行為的規(guī)范，于是紛紛出臺了一系列具有預(yù)防性和禁止性功能的制度規(guī)范與行為準(zhǔn)則。此外，許多國家在基于“三權(quán)分立”原則而設(shè)立的傳統(tǒng)監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，紛紛建立了各種專職性的廉政建設(shè)機構(gòu)和大量的道德管理機構(gòu)，這一方面是適應(yīng)反腐與廉政建設(shè)問題的復(fù)雜性而出現(xiàn)的，另一方面也主要是由于廉政建設(shè)所涉及的范圍的不斷擴大，伴隨著廉政建設(shè)機構(gòu)設(shè)置的日益專職化和細(xì)化，從事監(jiān)督的公務(wù)員也在不斷增多。

廉政建設(shè)的制度設(shè)計日漸全面與系統(tǒng)，堅持預(yù)防、懲治與相關(guān)改革相結(jié)合的原則。首先，腐敗由兩方面的人——腐蝕者和被腐蝕者共同造成的。腐敗產(chǎn)生于任何機構(gòu)和心理傾向并存的地方。因此，遏制腐敗的策略應(yīng)該同時兼顧兩方面：通過有效的預(yù)防、執(zhí)法、威懾和問責(zé)機制，將高回報、低成本變?yōu)榈突貓?、高風(fēng)險，減少腐敗的心理傾向；通過系統(tǒng)的改革，可以將腐敗發(fā)生的機會減至最小。其次，“腐敗并不僅限于發(fā)生在那些法規(guī)限制嚴(yán)格到?jīng)]有效率的程度或是法規(guī)過于松弛的地方”，因此，僅僅依靠法律和強制控制是難以取得樂觀效果的。〔7〕在減少腐敗動機方面，可以從完善問責(zé)機制和提高社會對腐敗的抵制意識與能力等方面入手，而不僅僅是實體性程序的改革。需要指出的是，相關(guān)實質(zhì)性的政策改革因涉及改革政府管理體系和相關(guān)利益群體的現(xiàn)有利益鏈，以及消除滋生賄賂的不合理項目，所以可能會更艱難、更費時。這類改革不可能速勝，必須適應(yīng)各國的具體需要和它們面臨的具體問題。歸根到底，廉政建設(shè)是一場持久的政府革命?！傲w系體現(xiàn)了宏觀的改革觀，即通過政府過程‘領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范、機構(gòu)改革、司法改革、官僚機構(gòu)的程序性改革等’和社會改革來解決公共部門的腐敗問題。即使腐敗只是局部的，它通常也是由政治系統(tǒng)失敗而導(dǎo)致的。所以改革的根本重點應(yīng)當(dāng)時改革和改變體制，而不是譴責(zé)個人。”〔8〕

總的來看，西方發(fā)達(dá)國家基于國家與政府的起源與存在合法性以及人民主權(quán)原則，以“三權(quán)分立”為基礎(chǔ)的政治體系設(shè)置仍在很大的程度上考慮和滿足了普通大眾的政治參與意愿和公共服務(wù)需求。因此，西方發(fā)達(dá)國家的廉政制度仍有其進(jìn)步與值得肯定的一面。而且，西方發(fā)達(dá)國家民主和法制比較完備，有一套較成熟的監(jiān)督機制和國家文官制度(公務(wù)員制度)，廉政建設(shè)相對發(fā)展中國家來說也要好些。但是，西方發(fā)達(dá)國家政權(quán)總的目的是為保護(hù)資本主義私有制服務(wù)的，是為保護(hù)資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治服務(wù)的，其對廉政建設(shè)的追求仍是為了資產(chǎn)階級的利益，正如列寧所指出的那樣：“在民主共和國，財富是間接的，但也是更可靠地運用它的權(quán)力的，它所采取的第一個方法是‘直接收買官吏’(美)，第二個方法是‘政府和交易所結(jié)成聯(lián)盟’?！薄?〕表現(xiàn)在政治操作方面，在形式上、手段上是“民主的”、“平等的”、“自由的”，但在實質(zhì)、內(nèi)容、目的上，“財產(chǎn)”、“金錢”這只無所不在的“手”起著根本的作用。在選舉活動、政黨活動、議會活動、行政和司法活動中，這只“手”無所不在，并且隨著“法律的完備”而在合法的道路上堂而皇之地登上政治和社會生活等各個神圣殿堂。這對統(tǒng)治階級來說不僅是允許的，而且是絕對必要的。但任何事物都有走出極限的可能，當(dāng)某些社會階層采用合法手段不能滿足其利益需求時，采用不正當(dāng)?shù)姆欠ǖ臋?quán)錢交易就成為其必然的選擇，最完善的法律也可以找出許多漏洞，成為腐敗的突破點和生長點。20世紀(jì)70年代以來，美國、日本、意大利、德國等連續(xù)發(fā)生了一系列腐敗丑聞，有的成為“世界大案”或“世紀(jì)大案”。為什么發(fā)達(dá)國家也會發(fā)生如此嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象呢？具體原因有很多方面，各國的情況也不盡相同，但最根本的原因是資本主義制度內(nèi)在的不可克服的矛盾性，表現(xiàn)在政治上，就是內(nèi)容和形式、目的和手段的相互矛盾和不協(xié)調(diào)。

四、廉政制度與操作：一個社會建構(gòu)過程

參照吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，制度與人類活動之間存在著互相制約與影響的建構(gòu)關(guān)系，同理，廉政制度是一個人類建構(gòu)物，其與公共領(lǐng)域的人類活動有著互相建構(gòu)的作用。

一方面，廉政制度是作為約束一個社會共同體內(nèi)各成員的工具而建構(gòu)出來的，其目的往往是實現(xiàn)社會成員的組織化、確保廉潔政治，從而提高其公務(wù)活動的效率和效果。廉政制度是由具有特定職權(quán)的人來制定和設(shè)立的，用來迫使公職人員適應(yīng)廉政現(xiàn)實的需要，并對其職務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范與約束。因此，廉政制度作為一種獨立于公職人員的客觀存在物，其在客觀上要求公職人員根據(jù)相關(guān)制度的軌道進(jìn)行，否則就會受到公共權(quán)力機關(guān)中負(fù)責(zé)監(jiān)督制度實施的組織機構(gòu)的懲處。例如，法國有國會行政監(jiān)察制度、行政法院、行政調(diào)解專員制度和關(guān)于兼職受禮申報制度，英國有議會行政監(jiān)察制度、議會行政監(jiān)察專員制度、地方行政監(jiān)察專員制度、行政裁判制度、官員接受禮品、宴請和防止貪污制度以及其他行政監(jiān)察專員制度等，聯(lián)邦德國有專門的聯(lián)邦憲法法院、行政法院、懲戒法院及其他專職法院、議會申訴監(jiān)督制度和禁止兼職受禮貪污的規(guī)定，日本有國會行政監(jiān)察制度、行政對話制度和行政審議會制度，而美國的有關(guān)規(guī)定就更多了，包括國會行政監(jiān)察制度、監(jiān)察長制度、行政監(jiān)察專員制度、行政法官制度、獨立檢察官、政府道德署、檢舉控告及保護(hù)制度、財產(chǎn)申報制度、官員受禮、游說和防止賄賂制度等。發(fā)達(dá)國家的這些關(guān)于防止腐敗的規(guī)定，經(jīng)過長期的實踐和強化，在政府官員心目中留下了深刻的印象，這樣一來，就可以有效防止因為不了解制度和規(guī)定或因為無章可循而導(dǎo)致的貪污腐敗。

另一方面，公共領(lǐng)域中人的行為對廉政制度也有著建構(gòu)與影響的作用，直接或間接地影響著制度實施的效果和制度的創(chuàng)新與變遷。雖然廉政制度作為一種制度設(shè)計是客觀存在的，公職人員作為一個具有主體能動性的個體，對廉政及其相關(guān)制度安排的理解與認(rèn)知是存在差別的。公職人員個體是廉政建設(shè)的關(guān)鍵性因素，人事行政中的廉政設(shè)計就顯得十分重要了。

此外，包括行政人員在內(nèi)的全體公民群體，其廉政倫理與廉政意識狀況，也是國家廉政建設(shè)中必須高度重視的內(nèi)容，甚至可以說是國家廉政建設(shè)取得成效的靈魂性要素。對公務(wù)員和社會大眾進(jìn)行公民教育，培養(yǎng)現(xiàn)代廉潔自律意識的公民精神與社會認(rèn)同，將社會廉政文化的培育與全民公民廉潔教育作為反腐與廉政建設(shè)的長久著眼點，這是目前世界各國尤其是新加坡和北歐國家普遍且收效顯著的做法。雖然一系列的廉政制度設(shè)計對個體行為具有規(guī)范與約束的作用，但國家廉政建設(shè)必須在獲得了全民的普遍認(rèn)同后，方可取得持久的效果。也就是說，對廉政建設(shè)的“認(rèn)同盡管能夠從支配性的制度中產(chǎn)生，但只有在社會行動者將之內(nèi)在化，并圍繞這種內(nèi)在化構(gòu)建其意義的時候，它才能夠成為認(rèn)同”〔10〕。

需要指出的是，作為廉政制度實施環(huán)境的重要組成部分，還存在著大量隱性的或潛在發(fā)揮作用的非正式制度，這類規(guī)范性約束機構(gòu)在正式制度和顯性規(guī)則得到普遍信奉和遵守的國度里，其作用的發(fā)揮是有限的，但是在一些熟人關(guān)系占主導(dǎo)的社會中，其作用則可能會大得多。因此，我們在辯證分析國外廉政制度利弊的同時，必須認(rèn)識到這些制度發(fā)揮功效的特定實施環(huán)境。尤其是在引入到我國廉政建設(shè)的實踐中來時，必須做到批判性借鑒。

五、廉政建設(shè)：一項全球化行動

廉政建設(shè)是一個全球性的現(xiàn)象。這可以從多個方面來解釋與說明。首先，廉政行動與影響已超出一國的界線而呈現(xiàn)出跨國性。隨著經(jīng)濟全球化的不斷蔓延和信息技術(shù)的不斷發(fā)展，世界各國之間的距離日漸縮小，聯(lián)系日益加強，世界漸漸成為一個地球村。具體到廉政建設(shè)領(lǐng)域，就是隨之而來的一國廉政問題日益躍出國界而演變成地區(qū)性乃至國際問題。其次，對廉政問題的關(guān)注與回應(yīng)不僅僅是單個國家的行動，而越來越演化成一種地區(qū)性或國際性行動。在世界各國紛紛致力于本國廉政建設(shè)的同時，聯(lián)合國及其相關(guān)機構(gòu)也在通過制定國際性反腐條約和出臺相關(guān)舉措來為各國的廉政建設(shè)提供動因、評價標(biāo)準(zhǔn)與行動指南。與此同時，許多地區(qū)性反腐敗行動組織和國際官方與非官方反腐敗行動組織也在紛紛成立并開展風(fēng)暴式的反腐行動?！皬?0世紀(jì)70年代以來，國際社會已經(jīng)開始擔(dān)心，腐敗對于國家發(fā)展規(guī)劃和世界經(jīng)濟的消極影響。從那時起，一些約束性和非約束性協(xié)議已經(jīng)被用來指導(dǎo)國家的行動，促進(jìn)國際合作，并且為反腐敗斗爭提供支持。”〔11〕總之，世界范圍內(nèi)強烈關(guān)注著提高政府治理和權(quán)力問責(zé)水平，不論是公共機構(gòu)還是私營機構(gòu)中，也不論是國際組織還是非政府組織中。

正是因為反腐敗與廉政建設(shè)日漸呈現(xiàn)為一個開放性的全球性問題，并且是不可回避又難以徹底解決的議題，所以完全憑一國之力難以解決，需要開展國際交流與合作。具體表現(xiàn)為以下幾點：第一，國際和地區(qū)性的官方與非官方組織為推動世界各國的反腐與廉政建設(shè)，出臺了一系列條約公約和行動指南，并定期舉辦一些國際性或地區(qū)性的溝通與交流會議，為世界各國共商反腐與廉政建設(shè)問題、嚴(yán)厲打擊國家內(nèi)部和跨國性職務(wù)犯罪與商業(yè)賄賂、提升世界各國的治理水平與服務(wù)能力創(chuàng)造機會與條件。第二，國際援助是反腐與廉政建設(shè)國際合作的重要表現(xiàn)。這突出表現(xiàn)為國際性和地區(qū)性的反腐組織為發(fā)展中國家尤其是那些政局動蕩、經(jīng)濟貧困的發(fā)展中國家提供經(jīng)濟上的資助和反腐策略上的幫助。第三，國家之間的協(xié)作互助。一般來說包括兩方面：一是定期或非定期的政府首長級廉政工作磋商會議，借此來交流各國政府實施廉政建設(shè)的情況與經(jīng)驗，并就反腐倡廉方面的國際合作進(jìn)行磋商，并發(fā)表共同聲名或簽訂合作協(xié)議等；二是國家間的引渡與遣送以及開展共同反腐行動，這對于推動世界各國的反腐與廉政建設(shè)以及世界的和平與發(fā)展，都具有重要的作用。第四，各種專門性的反腐與廉政建設(shè)國際會議，主要包括每兩年舉辦一次的國際反貪污大會和有關(guān)廉政道德的國際會議。通過這類國際性會議來研討反腐敗和廉政建設(shè)的理論與實踐問題，交流世界各國的經(jīng)驗與教訓(xùn)，探討各種有效的反腐戰(zhàn)略與合作行動。關(guān)于廉政建設(shè)問題中有關(guān)道德問題的討論是國際廉政道德會議的主旨，具體包括道德價值標(biāo)準(zhǔn)、道德立法、道德教育與培訓(xùn)、公共領(lǐng)域的利益沖突等。歷次會議的研討成果在世界各國產(chǎn)生了積極的影響，不少國家還成立了專門性的道德管理機構(gòu)，主抓廉政道德建設(shè)，這些都推動了本國的廉政建設(shè)實踐。

但是，反腐與廉政建設(shè)的國際交流與合作中存在著政治文化與價值觀念方面的沖突。雖然腐敗與廉政問題是世界各國面臨的一個現(xiàn)實難題，但是從其成因與表現(xiàn)形式來說，不同國家的腐敗與廉政問題根植的傳統(tǒng)、道德、文化、政治、經(jīng)濟等土壤是不一樣的，其表現(xiàn)形式與程度也是千差萬別的。與此同時，各國在反腐與廉政建設(shè)的措施選擇、對腐敗的認(rèn)識與容忍度，以及對國際組織確定的腐敗程度評估標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可等，也存在著明顯的沖突與分歧。由此可見，廉政建設(shè)既是一個不可回避的全球性問題，也是一個存在諸多沖突與分歧、需要謹(jǐn)慎對待與處理的難題，并且其道路是艱辛且漫長的。我國作為一個正在不斷發(fā)展壯大的社會主義大國，如何參與這場沒有硝煙的全球性反腐戰(zhàn)爭，如何實現(xiàn)本土化實踐與國際化標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，如何在借助國際交流與合作推進(jìn)本國反腐與廉政建設(shè)，如何在國際交流與合作過程中防止資產(chǎn)階級意識形態(tài)的滲透等，都是必須認(rèn)真思考與審慎應(yīng)對的重要議題。

〔1〕〔6〕〔新西蘭〕杰里米·波普.反腐策略：來自透明國際的報告〔M〕.王淼洋，等譯.上海譯文出版社，2000.3，6.

〔2〕張康之.論“廉政建設(shè)”一詞的完整內(nèi)涵〔J〕.中國行政管理,2010,(8).

〔3〕〔加〕里克·斯塔彭赫斯特,〔美〕薩爾·龐德.反腐敗：國家廉政建設(shè)的模式〔M〕.楊之剛譯.經(jīng)濟科學(xué)出版社,2000.1.

〔4〕馬克思恩格斯選集：第20卷〔M〕.人民出版社,1972.387.

〔5〕〔8〕〔新西蘭〕杰瑞米·波普.制約腐敗——建構(gòu)國家廉政體系〔M〕.清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室譯,中國方正出版社,2003.7，52.

〔7〕〔英〕克里斯托弗·胡德，等.監(jiān)管政府——節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設(shè)置〔M〕.陳偉譯.三聯(lián)書店,2009.21.

〔9〕列寧.國家與革命〔M〕.人民出版社,1971.13.

〔10〕〔美〕曼紐爾·卡斯特.認(rèn)同的力量(第二版)〔M〕.曹榮湘譯.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006.5.

〔11〕胡鞍鋼.中國：挑戰(zhàn)腐敗〔M〕.浙江人民出版社,2000.365.

〔責(zé)任編輯：正 惠〕

D630.9

A

1008-9187-(2012)03-0005-07

中德經(jīng)濟改革綜合項目“國外政府管理研究”；聯(lián)合國開發(fā)計劃署“公平發(fā)展 公共治理”項目(CPR/08/512)

倪邦文，中國青年政治學(xué)院黨委書記，研究員，北京 100089。