對(duì)《國(guó)家賠償法修正案》的法律分析

趙飛寒

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

對(duì)《國(guó)家賠償法修正案》的法律分析

趙飛寒

（中共丹東市委黨校，遼寧 丹東 118000）

《國(guó)家賠償法》的修改意義重大，在增加了亮點(diǎn)內(nèi)容的同時(shí)，在歸責(zé)原則、賠償范圍、行政不作為等方面仍存在一些缺憾，本文針對(duì)現(xiàn)有立法的不足提出相應(yīng)的建議，期待法律今后能得到進(jìn)一步完善。

《國(guó)家賠償法》；價(jià)值；缺憾；完善

一、《國(guó)家賠償法修正案》存在的缺憾

從2008年10月全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng) 《國(guó)家賠償法》修改程序到2010年4月法律修正案的正式公布，歷經(jīng)4次審議，整個(gè)修改過(guò)程頗為曲折漫長(zhǎng)。這次《國(guó)家賠償法》的修改，對(duì)于化解公權(quán)力和私權(quán)利之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要的意義。與原來(lái)的法律相比，新的條文有不少亮點(diǎn)內(nèi)容：如取消確認(rèn)程序，暢通請(qǐng)求渠道，增加精神損害賠償，提高賠償標(biāo)準(zhǔn)等等，但修改之后的法律仍然存在著一些不足和缺憾，這些缺憾有可能會(huì)影響到國(guó)家賠償工作的開展，需要在以后的法律修改中進(jìn)一步完善。

（一）歸責(zé)原則修改有所保留

歸責(zé)原則在立法中居于重要地位，體現(xiàn)了法律的價(jià)值取向。按照臺(tái)灣學(xué)者王澤鑒先生的觀點(diǎn)“將加害歸由加害人承擔(dān)，是其負(fù)賠償責(zé)任的理由，學(xué)說(shuō)上稱之為損害歸責(zé)事由或歸責(zé)原則?！?/p>

原國(guó)家賠償法以國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的“違法”作為賠償?shù)臍w責(zé)原則，只有他們違法行使職權(quán)，國(guó)家才承擔(dān)責(zé)任，不違法行使職權(quán)，不用承擔(dān)責(zé)任，這種規(guī)定曾遭到人們的廣泛質(zhì)疑。

修改之后的《國(guó)家賠償法》把之前的違法歸責(zé)原則改成有條件的結(jié)果歸責(zé)原則，這是立法上的一個(gè)重大進(jìn)步，得到了一致的肯定，但在肯定的同時(shí)，有些學(xué)者也認(rèn)為立法者對(duì)賠償原則的修改有所保留，不夠徹底。有所保留的情況主要表現(xiàn)在刑事訴訟中“酌情不起訴不賠償”和“錯(cuò)誤拘留豁免期”兩項(xiàng)規(guī)定中，這兩項(xiàng)規(guī)定主要針對(duì)的是一些特殊的情況：突發(fā)性群體事件，進(jìn)入緊急狀態(tài)需要?jiǎng)佑镁S護(hù)社會(huì)秩序，這個(gè)過(guò)程有可能會(huì)拘留很多人，拘留之后再進(jìn)行甄別。在一些學(xué)者和公安部門的同志看來(lái)，如果拘留就涉及到國(guó)家賠償，將會(huì)給公安機(jī)關(guān)人員帶來(lái)很大的壓力，所以他們強(qiáng)烈要求法律規(guī)定拘留豁免期和酌情不賠償?shù)臈l件，以便讓公安部門的同志能輕裝上陣，但這樣的立法建議以及之后出臺(tái)的法律規(guī)定讓人產(chǎn)生一定的擔(dān)憂：在刑事拘留的問(wèn)題上國(guó)家仍舊沿用以前的違法歸責(zé)原則，作為一部限制、約束國(guó)家權(quán)利的法律，如果有這樣的豁免條件的規(guī)定，在實(shí)際使用的過(guò)程中執(zhí)法部門很有可能將這個(gè)條件進(jìn)一步擴(kuò)大，從而使公民的基本權(quán)利得不到有效地保障。

（二）國(guó)家賠償涉及范圍較窄

1.間接損失賠償沒(méi)有納入立法。損失既包括直接損失，也包括間接損失。直接損失是指現(xiàn)有利益的減少，間接損失是指未來(lái)本可以獲得，但因侵權(quán)行為的實(shí)施而未獲得的利益的損失。實(shí)際上很多國(guó)家賠償案的直接損失并不大，而間接損失要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于直接損失，但這些損失，因?yàn)闆](méi)有納入國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定中，因而會(huì)導(dǎo)致受侵害者無(wú)法獲得與實(shí)際損害相匹配的應(yīng)有的賠償。

2.舉證責(zé)任倒置的范圍應(yīng)擴(kuò)大。修改之后的《國(guó)家賠償法》引入舉證責(zé)任倒置制度，明確規(guī)定“被羈押人在羈押期間死亡或者喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行為與被羈押人的死亡或者喪失行為能力是否存在因果關(guān)系，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)?！边@樣的規(guī)定是立法上的進(jìn)步，但也存在一定的缺憾：舉證責(zé)任倒置的適用范圍較小，只局限于被羈押人死亡或者喪失行為能力這兩種嚴(yán)重情況下應(yīng)用，如果僅是一般的傷殘，并不適用這種規(guī)定。

（三）統(tǒng)一賠償審理機(jī)構(gòu)缺乏

原來(lái)的《國(guó)家賠償法》和修改之后的法律都規(guī)定由中級(jí)以上人民法院的賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題：如果法院是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的賠償委員會(huì)在審理過(guò)程中能否秉公執(zhí)法？如果公安機(jī)關(guān)或者檢察院是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，鑒于它們和法院的業(yè)務(wù)關(guān)系，賠償委員會(huì)能否正常履行自己的職務(wù)？如果行政單位是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，賠償委員會(huì)在審理案件的過(guò)程中能否受到當(dāng)?shù)匦姓?quán)力的干擾？這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置也增加了請(qǐng)求人無(wú)法正常獲得賠付的風(fēng)險(xiǎn)，如果能建立相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家賠償審理機(jī)構(gòu)就能很好地解決以上的問(wèn)題。

（四）行政不作為規(guī)定不明確

這些年備受關(guān)注的食品、藥品安全事件的發(fā)生與行政機(jī)關(guān)不作為，監(jiān)管不力有密切的關(guān)系。在《國(guó)家賠償法修正草案》審議過(guò)程中，一些學(xué)者提出將行政機(jī)關(guān)不作為納入國(guó)家賠償范圍中，但修改后的《國(guó)家賠償法》條文中并沒(méi)有出現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)不作為”的表述，這也讓關(guān)注《國(guó)家賠償法》修改的民眾感到一些遺憾：我們購(gòu)物的時(shí)候不可能去逐一化驗(yàn)，之所以愿意選擇某種品牌，應(yīng)當(dāng)是出于對(duì)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督部門出具證明的信任，如果這些被信任的大品牌再出現(xiàn)問(wèn)題，相應(yīng)的監(jiān)管部門難辭其咎，國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、繼續(xù)完善《國(guó)家賠償法》的建議

（一）歸責(zé)原則的使用應(yīng)客觀合理

一是對(duì)《國(guó)家賠償法》合理定位。在前文提到，拘留涉及到國(guó)家賠償會(huì)給公安機(jī)關(guān)工作帶來(lái)一定的壓力，這種擔(dān)心最主要的是沒(méi)有理清《國(guó)家賠償法》的定位：它不應(yīng)當(dāng)局限于是一部對(duì)公職人員責(zé)任追究的法律，而應(yīng)當(dāng)是一部對(duì)民眾權(quán)利救濟(jì)的法律，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，效果將會(huì)不好。有國(guó)家賠償案件的發(fā)生，并不意味著都要追究執(zhí)法人員的責(zé)任，只有執(zhí)法人員有違法行為，才應(yīng)當(dāng)追究他們的責(zé)任，所以，我們將賠償與責(zé)任追究進(jìn)行區(qū)分，就不會(huì)給執(zhí)法人員帶來(lái)不必要的壓力。二是豁免條件的使用應(yīng)慎重。為了避免公權(quán)力濫用給私權(quán)利造成不必要的侵犯，對(duì)刑事拘留中違法歸責(zé)原則的使用，對(duì)于豁免條件的應(yīng)用要格外慎重：建議出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，在解釋中規(guī)定：只有發(fā)生危害國(guó)家、社會(huì)安全等惡性事件的時(shí)候才能使用豁免條件，并且要有嚴(yán)格的限制。

（二）國(guó)家賠償?shù)姆秶鷳?yīng)適度擴(kuò)大

民事領(lǐng)域?qū)p害行為的賠償不以直接損失為限，也包括間接損失?！秶?guó)家賠償法》今后的修改應(yīng)參照民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，對(duì)受侵害人的間接損失予以合理的賠償。對(duì)于間接損失中有些難以把握的賠償條件，可以確定一個(gè)相對(duì)公平的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)受侵害方進(jìn)行合理地賠付。鑒于修改之后的《國(guó)家賠償法》舉證責(zé)任倒置范圍只限于被羈押人死亡或者喪失行為能力兩種情況，為了更好地保護(hù)被羈押人的合法權(quán)益，最大限度地防止刑訊逼供現(xiàn)象的發(fā)生，建議拓寬責(zé)任范圍，將一般傷殘情況也納入到舉證責(zé)任倒置的范疇之中。

像日本的姓名權(quán)，丹麥職業(yè)健康權(quán)，這兩種權(quán)利都屬于人身權(quán)保護(hù)的范疇，我們的 《國(guó)家賠償法》也把人身權(quán)納入到國(guó)家賠償中，但只是籠統(tǒng)的規(guī)定，沒(méi)有做具體的細(xì)化，可操作性也不強(qiáng)，因此，在我國(guó)因這樣權(quán)利申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)陌咐苌侔l(fā)生，隨著我們國(guó)家人權(quán)保護(hù)力度的加大，民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，涉及到人格權(quán)、健康權(quán)方面的申請(qǐng)也許會(huì)越來(lái)越多，今后的立法中對(duì)人身權(quán)的保護(hù)的范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的賠償審理機(jī)構(gòu)

由于中級(jí)人民法院的賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件會(huì)產(chǎn)生諸多的問(wèn)題，建議借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的賠償審理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在財(cái)政劃撥和人員調(diào)動(dòng)等方面都由司法部管理。因各地都有國(guó)家賠償預(yù)算，統(tǒng)一的賠償機(jī)構(gòu)在認(rèn)真細(xì)致審理案件，作出國(guó)家賠償決定的同時(shí)，可以向相關(guān)的財(cái)政部門發(fā)出支付賠償金的通知，由該部門向請(qǐng)求人直接支付，這樣的安排既可以消除民眾對(duì)于國(guó)家賠償?shù)目謶中睦?，有利于?quán)利受侵害方的合法權(quán)益的維護(hù)，也可以盡量避免司法機(jī)關(guān)既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，使司法公正的目標(biāo)得到更好地實(shí)現(xiàn)。

（四）應(yīng)該明確行政不作為的規(guī)定

上個(gè)世紀(jì)大陸法系國(guó)家的代表法國(guó)、瑞士、日本已經(jīng)出臺(tái)涉及到食品、藥品安全的國(guó)家賠償?shù)姆梢?guī)定，在其國(guó)內(nèi)也定期會(huì)發(fā)生涉及到這方面問(wèn)題而去申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)陌讣?。因?yàn)榧扔蟹傻拿鞔_規(guī)定，也有對(duì)政府部門監(jiān)管不力的國(guó)家賠償款的付出，所以近些年來(lái)這些國(guó)家的食品、藥品的安全性有了大幅度地提高。作為大陸法系國(guó)家的一員，我們也應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于行政不作為引發(fā)的國(guó)家賠償，相關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任的形式需要結(jié)合我們國(guó)家的具體實(shí)踐加以明確，這樣的法律規(guī)定是《國(guó)家賠償法》以后的立法趨向，我們也期待著這樣的規(guī)定早日出臺(tái)。

責(zé)任編輯 宋桂祝

D922.11

A

1672－2426（2012）01－0030－02

趙飛寒（1972－），女，遼寧丹東人，中共丹東市委黨校法學(xué)部教師 ，主要從事行政法、民商法學(xué)方面的研究。