取予之間的治道變革與國(guó)家整合
——以國(guó)家惠農(nóng)政策對(duì)鄂西G村基層治理的影響為個(gè)案

唐鳴尤琳

取予之間的治道變革與國(guó)家整合
——以國(guó)家惠農(nóng)政策對(duì)鄂西G村基層治理的影響為個(gè)案

唐鳴尤琳

國(guó)家整合能力的高低取決于自身的資源吸納能力、社會(huì)控制能力和公共服務(wù)能力之間的均衡，其實(shí)質(zhì)和核心是在汲取資源的基礎(chǔ)上提供“社會(huì)的秩序化”和提高“人們的認(rèn)同感”。取予之間的治道變革與國(guó)家整合模式的演進(jìn)邏輯，是國(guó)家財(cái)源結(jié)構(gòu)從以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)到以工業(yè)為支撐的必然結(jié)果。作為國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的一種整合機(jī)制，惠農(nóng)政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)村基層治理帶來了積極的影響，豐富了農(nóng)村基層治理資源，夯實(shí)了農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)，改變了農(nóng)村基層組織關(guān)系及其權(quán)力結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由“管治”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。在惠農(nóng)政策實(shí)施過程中，農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等從自身利益出發(fā)作出了不同的反應(yīng)，直接關(guān)系到惠農(nóng)政策的績(jī)效及國(guó)家整合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，就必須走多元合作之路，通過充分發(fā)揮農(nóng)民在基層治理中的主體作用，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在惠農(nóng)政策實(shí)施中的樞紐作用，夯實(shí)村委會(huì)在落實(shí)惠農(nóng)政策中的橋梁作用，發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作組織在惠農(nóng)政策實(shí)施中的補(bǔ)充作用等方式來推動(dòng)農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型。

汲取式整合;供給式整合;惠農(nóng)政策;農(nóng)村基層治理

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)離不開國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合，而國(guó)家整合的方式取決于國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)和階段任務(wù)。黨的十六屆三中全會(huì)上中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以工支農(nóng)的方針，黨的十七屆三中全會(huì)提出著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的構(gòu)想。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，以稅費(fèi)改革、減免農(nóng)業(yè)稅、糧食補(bǔ)貼等為代表的一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施，通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)變。

由于中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要財(cái)政來源是農(nóng)業(yè)提取，稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政收入大多采用轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)，〔1〕惠農(nóng)政策的實(shí)施對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理影響更為明顯。為深入了解惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村基層治理影響及農(nóng)村基層主體的回應(yīng)，2011年8月10日－8月26日，我們帶領(lǐng)一個(gè)課題組對(duì)Z市W鎮(zhèn)進(jìn)行了駐村調(diào)查，如沒有特別注明，本文的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于本次調(diào)查和Z市財(cái)政與編制政務(wù)公開網(wǎng)。Z市位于湖北省中部偏西，是一座新興的工業(yè)城市，W鎮(zhèn)位于Z市東北部，是Z市油菜、水稻種植及水產(chǎn)品、生豬養(yǎng)殖基地，近年來，W鎮(zhèn)搶抓各級(jí)支農(nóng)惠農(nóng)的大好機(jī)遇，被確定為全省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)示范鎮(zhèn)，W鎮(zhèn)G村被確定為全省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)示范村。G村共有707戶，2395人，G村以種植水稻和油菜為主，沒有任何村辦企業(yè)與村集體經(jīng)濟(jì)收入，村級(jí)自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)來源于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，由于村集體經(jīng)濟(jì)短缺，通組入戶道路的建設(shè)、堰塘清淤、支渠末渠的疏通和維護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施近十年沒有任何改觀，上級(jí)下?lián)芑蒉r(nóng)項(xiàng)目資金主要用于新農(nóng)村示范點(diǎn)特色民居的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一、國(guó)家整合的分析維度:一種解釋框架

整合是指社會(huì)不同的因素、部分結(jié)合為一個(gè)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過程及結(jié)果。國(guó)家整合，又稱國(guó)家的一體化，即通過國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等力量將國(guó)家內(nèi)部的各個(gè)部分和要素結(jié)合為一個(gè)有機(jī)的整體?！?〕作為來源于社會(huì)并且與社會(huì)分離的機(jī)構(gòu)，國(guó)家對(duì)社會(huì)整合力度的大小取決于其執(zhí)掌政權(quán)能力的強(qiáng)弱。項(xiàng)繼權(quán)教授認(rèn)為，一個(gè)政權(quán)的生存取決于自身的資源吸納能力、社會(huì)控制能力和公共服務(wù)能力，這三個(gè)方面的能力也決定了政權(quán)的生存能力和發(fā)展能力?！?〕因此，國(guó)家只有在社會(huì)資源汲取、社會(huì)控制和社會(huì)公共服務(wù)能力三方面保持相對(duì)均衡，才能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)整合，其實(shí)質(zhì)和核心是在汲取資源的基礎(chǔ)上提供“社會(huì)的秩序化”和提高“人們的認(rèn)同感”。任何國(guó)家要生存，首先必須汲取資源，所不同的是在不同時(shí)期、不同發(fā)展階段，其汲取的對(duì)象和強(qiáng)度有所不同。但是，國(guó)家對(duì)社會(huì)汲取資源只是手段，其目的在于提供“社會(huì)的秩序化”和提高“人們的認(rèn)同感”，以達(dá)到國(guó)家對(duì)社會(huì)整合目的?！吧鐣?huì)的秩序化”是通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的有效控制，理順各種社會(huì)關(guān)系，以建構(gòu)有序的社會(huì)秩序;“人們的認(rèn)同感”是國(guó)家通過對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的提供，提升人們對(duì)國(guó)家政權(quán)認(rèn)同感和歸屬感?！叭藗兊恼J(rèn)同感”體現(xiàn)整合的“有機(jī)的”程度，人們對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同感和歸屬感越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)“有機(jī)整合”程度越強(qiáng)。

在發(fā)展的不同時(shí)期，受多種因素影響，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)汲取資源能力、對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制能力和公共服務(wù)能力這三者配置是不同的，三者不同的組合方式會(huì)形成不同的整合模式?！凹橙∈秸稀笔侵竾?guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合以對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源汲取為主，以對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制為輔，但一般忽視農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)能力建設(shè)。在這種模式中，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制能力低于國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)汲取資源能力情況下，整個(gè)國(guó)家治理會(huì)陷入治理性危機(jī)，導(dǎo)致“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”;在國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制能力高于國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)汲取資源能力情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制較強(qiáng)，但是是一種剛性的控制，整體而言，這種整合的效果較差?！肮┙o式整合”是指國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合以提供公共服務(wù)為主，以對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制為輔，對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源“少取”或者“不取”甚至“多予”。在這種模式中，國(guó)家通過提供社會(huì)公共服務(wù)促進(jìn)社會(huì)融合，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)是一種柔性的控制，從整體而言，這種整合方式更易于獲得民眾的認(rèn)同和支持。

二、取予之間:國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整合模式的轉(zhuǎn)換

(一)以“汲取式整合”為主的階段

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家財(cái)政的主要來源和基礎(chǔ)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)以汲取資源為主。為了更好實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源汲取和社會(huì)控制，國(guó)家借助鄉(xiāng)紳向農(nóng)民征收“皇糧國(guó)稅”，并通過鄉(xiāng)紳對(duì)農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)秩序和道義責(zé)任的教化，當(dāng)然，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，國(guó)家也有限地為農(nóng)村提供水利設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源汲取能力大于其對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制能力和公共服務(wù)能力，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)紳自治權(quán)之間有明確的邊界，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)表現(xiàn)為低度整合。

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要內(nèi)容是國(guó)家一體化，這就要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力滲透，將鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國(guó)家政權(quán)體系中。清末“新政”的重要目的之一，就是“國(guó)家權(quán)力企圖進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村社會(huì)”?！?〕自始，國(guó)家權(quán)力開始深入到鄉(xiāng)村社會(huì)。伴隨政權(quán)下鄉(xiāng)的是鄉(xiāng)村士紳由“保護(hù)性經(jīng)濟(jì)”人逐漸蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”人?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的結(jié)果，是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制能力低于其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的榨取能力，國(guó)家政權(quán)的現(xiàn)代化在中國(guó)只是部分地得到實(shí)現(xiàn)”?！?〕在國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)控制能力與其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源攫取能力不均衡情況下，國(guó)家不能有效整合鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民與國(guó)家日益疏離，導(dǎo)致了政權(quán)內(nèi)卷化，國(guó)家政權(quán)因喪失其在鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)而走向瓦解。

新中國(guó)成立以后，擺在新生政權(quán)面前最為緊要的任務(wù)是將農(nóng)村社會(huì)整合到國(guó)家政權(quán)體系中來。在政權(quán)建立上，國(guó)家通過土地改革，徹底摧毀在鄉(xiāng)村社會(huì)存續(xù)多年的非正式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，將遺留在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威、資源整合到國(guó)家政治體系之中，國(guó)家通過農(nóng)會(huì)直接將國(guó)家權(quán)力嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，國(guó)家通過集體化運(yùn)動(dòng)，“農(nóng)民個(gè)體所有、家庭自主經(jīng)營(yíng)”農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式向“土地農(nóng)民私有，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”初級(jí)合作社階段、“土地集體所有，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的高級(jí)合作社階段演變，致使農(nóng)民喪失所有生產(chǎn)資料與勞動(dòng)自主權(quán)，農(nóng)民日常生產(chǎn)、生活依附于村集體。之后，國(guó)家在全國(guó)開展人民公社化運(yùn)動(dòng)，人民公社對(duì)本社范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)全面管理，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、社會(huì)保障等各方面依附于人民公社。通過人民公社，國(guó)家的方針、政策、意識(shí)形態(tài)以及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源汲取和賦稅征收均通過自上而下的官僚系統(tǒng)貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)?！?〕人民公社時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)汲取資源是以國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)強(qiáng)力控制為前提，國(guó)家強(qiáng)力整合方式抑制農(nóng)民的自主性和農(nóng)村社會(huì)多樣性，農(nóng)民喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，造成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期低迷徘徊以及農(nóng)民的普遍貧困化。農(nóng)民對(duì)人民公社的信任、認(rèn)同和忠誠(chéng)持續(xù)弱化，人民公社體制最終走向瓦解。

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村撤離導(dǎo)致治理真空，村民自治在實(shí)踐中孕育而生并逐漸在全國(guó)得以推行。村民自治制度的實(shí)質(zhì)是黨支持農(nóng)民當(dāng)家做主，通過農(nóng)民的主動(dòng)參與，并在農(nóng)民的參與中確立其主體地位，從而將分散的農(nóng)民吸納到國(guó)家體制中來，并以此建立對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。〔8〕從人民公社體制到村民自治制度，表明國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制不再采取強(qiáng)力控制，開始轉(zhuǎn)向尊重農(nóng)民民主權(quán)利的民主治理模式。但是，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村既定戰(zhàn)略沒有改變的情況下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制與國(guó)家在農(nóng)村汲取資源二者之間依然存在矛盾，并導(dǎo)致村民自治在實(shí)際運(yùn)作中異化。上世紀(jì)90年代國(guó)家把發(fā)展城市作為工作中心任務(wù)，農(nóng)民除了向國(guó)家繳納農(nóng)業(yè)稅外，還要負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)及用于村一級(jí)維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費(fèi)用等。為完成自上而下的達(dá)標(biāo)升級(jí)的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村民委員會(huì)作為其“一條腿”，籍于從農(nóng)民手中汲取完成任務(wù)的人力、財(cái)力和物力。前些年的普九達(dá)標(biāo)中村級(jí)普遍欠債問題，采取暴力強(qiáng)制性的手段進(jìn)行稅費(fèi)征繳，村級(jí)自治組織運(yùn)行癱瘓，黑惡勢(shì)力滲透村級(jí)基層治理等現(xiàn)象就是以上行為的極端表現(xiàn)?？梢姡趪?guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)控制能力低于國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)汲取資源能力情況下，村民自治因失范而使農(nóng)村陷入治理性危機(jī)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)整合整體上表現(xiàn)為松散無力。

總體而言，在惠農(nóng)政策實(shí)施以前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合是一種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的政治整合，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)有很健全的組織、很強(qiáng)的控制能力和汲取能力。雖然這種政治整合具有較強(qiáng)的垂直動(dòng)員和控制能力，但是，政治和權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的過度干預(yù)和過度汲取，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村社會(huì)自我發(fā)展和創(chuàng)新的能力，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重而很少享受相應(yīng)的服務(wù)，造成一系列矛盾，陷入“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的境地，鄉(xiāng)村社會(huì)缺乏自立性、韌性與活力，最終損害了政權(quán)的合法性和人民的認(rèn)同與支持，因此，這階段的整合就不是一種“有機(jī)的”整合，而是一種“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，因而是不可持續(xù)的，必須尋找更好的治理方式和整合模式。

(二)由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)變階段

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效整合必須建立在一定的財(cái)政基礎(chǔ)之上。財(cái)源結(jié)構(gòu)的變化必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家對(duì)社會(huì)資源汲取的對(duì)象、來源、方式相應(yīng)發(fā)生變化。在國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)“汲取式”整合時(shí)期，國(guó)家通過對(duì)農(nóng)村“農(nóng)業(yè)稅”的收取及隱形的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，在農(nóng)村汲取巨額資源以支持城市工業(yè)發(fā)展。進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市中的各類稅收如工商稅等變?yōu)閲?guó)家主要財(cái)政來源，農(nóng)業(yè)稅在國(guó)家財(cái)政中的份額逐漸減少，而征收成本卻在增加，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，引起了農(nóng)村部分地區(qū)的治理危機(jī)。為此，國(guó)家適時(shí)進(jìn)行重大戰(zhàn)略調(diào)整，黨的十六屆三中全會(huì)上中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以工支農(nóng)的方針，黨的十七屆三中全會(huì)提出著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的構(gòu)想。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，隨著2004－2011年“一號(hào)文件”出臺(tái)，國(guó)家惠農(nóng)政策體系逐漸形成。國(guó)家試圖通過惠農(nóng)政策的實(shí)施，讓更多以國(guó)家名義的公共事務(wù)進(jìn)入農(nóng)村，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村社會(huì)保障等方面進(jìn)行惠農(nóng)項(xiàng)目支持或惠農(nóng)補(bǔ)貼，打破在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、稅收等方面的城鄉(xiāng)二元隔離，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)由“資源汲取”到“資源反哺”，標(biāo)志著國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合方式由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，必須指出的是，在惠農(nóng)政策背景下，從“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)換，是指國(guó)家強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)功能，并不是說現(xiàn)在沒有汲取了。事實(shí)上，國(guó)家仍然從農(nóng)村征收各種稅收，特別是通過征用土地的方式從農(nóng)村中汲取了大量的資源。但因?yàn)槠?，筆者擬另文再深入研究。

三、“供給式整合”:惠農(nóng)政策對(duì)G村基層治理的影響及回應(yīng)

惠農(nóng)政策是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的一種整合機(jī)制，其目的在于通過供給服務(wù)贏得農(nóng)民認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的整合。因此，以稅費(fèi)改革、減免農(nóng)業(yè)稅、糧食補(bǔ)貼等為代表的一系列惠農(nóng)政策的實(shí)施以來，通過加強(qiáng)公共服務(wù)供給，對(duì)農(nóng)村基層治理產(chǎn)生了積極的影響，引起了各方熱烈的回應(yīng)。

(一)惠農(nóng)政策對(duì)W鎮(zhèn)G村基層治理的影響

1．豐富了G村基層治理資源

為給農(nóng)民提供更舒適生活環(huán)境，Z市財(cái)政局于2010年對(duì)G村下達(dá)村莊環(huán)境整治政策性資金7萬元，用于G村村莊環(huán)境整治，2011對(duì)G村下達(dá)新農(nóng)村小區(qū)公廁項(xiàng)目2萬元，用于G村新農(nóng)村集中點(diǎn)公廁改建，這些惠農(nóng)項(xiàng)目促進(jìn)G村新農(nóng)村示范點(diǎn)環(huán)境改進(jìn);在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，Z市財(cái)政局于2010年對(duì)G村村民下達(dá)油菜補(bǔ)貼資金4．935萬元，于2011年下達(dá)柴油、化肥綜合直補(bǔ)資金32．7704萬元，糧食直補(bǔ)資金11．7812萬元，良種補(bǔ)貼資金8．7381萬元，農(nóng)機(jī)購機(jī)補(bǔ)貼資金13．442萬元，小麥良種補(bǔ)貼資金0．4634萬元，玉米良種補(bǔ)貼資金0．0294萬元，這些惠農(nóng)資金直接通過“一卡通”形式補(bǔ)貼給農(nóng)戶。此外，Z市財(cái)政局于2010年向G村下達(dá)中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣工程款518．1049萬元，用于G村農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。這些政策的實(shí)施促進(jìn)了G村農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收，豐富了G村基層治理資源。

2．夯實(shí)了G村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，為使農(nóng)民享有與城市居民在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等方面均等的公共服務(wù)，Z市財(cái)政局于2010對(duì)G村下?lián)艹青l(xiāng)困難群眾大病醫(yī)療救助資金2．76萬元，于2011年對(duì)G村下?lián)軗嵝粞a(bǔ)助資金2．713萬元，計(jì)劃生育家庭特別扶助制度專項(xiàng)資金6．744萬元，農(nóng)村低保資金5．516萬元，農(nóng)村中小學(xué)免費(fèi)教科書、補(bǔ)寄宿生活費(fèi)資金24．7875萬元，農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)資金0．737萬元，農(nóng)村新型合作醫(yī)療補(bǔ)助資金15．4662萬元，自然災(zāi)害生活補(bǔ)助資金0．21萬元，農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金3．24萬元，農(nóng)村醫(yī)療救助補(bǔ)助資金0．5441萬元。此外，Z市財(cái)政局于2011年向Z市W鎮(zhèn)G村小學(xué)下達(dá)建設(shè)資金13．95萬元。以上惠農(nóng)資金在G村下達(dá)，使得G村農(nóng)民陸續(xù)享受國(guó)家提供的新農(nóng)合、新農(nóng)保、計(jì)劃生育補(bǔ)貼、義務(wù)教育、最低生活保障等社會(huì)保障，公共財(cái)政陽光開始照耀到G村，G村貧弱群體得以救助，底層社會(huì)得以改善，G村社會(huì)結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。由此，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系得以改善，有利于國(guó)家將農(nóng)民納入國(guó)家一體化政治體系中，使其重新成為國(guó)家政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)。

3．改變了G村基層組織關(guān)系及其權(quán)力結(jié)構(gòu)

在G村，既有傳統(tǒng)組織如黨組織、村委會(huì)等，又有各種新興組織?；蒉r(nóng)政策的實(shí)施為新舊組織的發(fā)展和博弈提供了制度平臺(tái)，從而深刻地改變了G村基層組織關(guān)系及其權(quán)力結(jié)構(gòu)?；蒉r(nóng)政策的落實(shí)需要村委會(huì)協(xié)助，Z市財(cái)政局下?lián)艿紾村各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼要經(jīng)過村委會(huì)深入農(nóng)戶確認(rèn)，村委會(huì)協(xié)助Z市社保局向農(nóng)戶收取新農(nóng)合、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，協(xié)助W鎮(zhèn)政府向村民提供計(jì)劃生育服務(wù)等。村委會(huì)協(xié)助各級(jí)政府落實(shí)惠農(nóng)政策的過程，也是村委會(huì)對(duì)村莊提供公共服務(wù)的過程，村委會(huì)等傳統(tǒng)村級(jí)組織通過提供惠農(nóng)服務(wù)強(qiáng)化了公共權(quán)威。在農(nóng)民走向市場(chǎng)的過程中，在W鎮(zhèn)政府支持下，G村成立了種苕協(xié)會(huì)和養(yǎng)魚協(xié)會(huì)，這些新興組織能夠聚合農(nóng)民的意愿和統(tǒng)一農(nóng)民的行為，為農(nóng)民參與村莊政治提供組織平臺(tái)，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村單一的組織體系和一元化的權(quán)力結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)，農(nóng)村新舊組織間在合作與博弈中共存，促使村級(jí)組織回歸村民自治本質(zhì)屬性。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由“管治”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變

我國(guó)中央集權(quán)制的政治體制決定了上下級(jí)政府職責(zé)同構(gòu)，上級(jí)政府為保證下派到下級(jí)政府任務(wù)、指標(biāo)得以完成，往往會(huì)借助“一票否決制”的目標(biāo)責(zé)任制管理，并以之作為評(píng)價(jià)下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)與升遷的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為國(guó)家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其職能的履行與國(guó)家對(duì)農(nóng)村戰(zhàn)略有著密切的聯(lián)系。在汲取式整合時(shí)期，征收農(nóng)村稅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作并被納入“一票否決制”，為有效征收農(nóng)業(yè)稅和控制因征稅而引起的干群矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村以“管治”為主。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村由資源汲取到資源反哺，農(nóng)業(yè)稅取消、糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策在W鎮(zhèn)農(nóng)村基層推行，自上而下的行政任務(wù)、指標(biāo)減少，即使是列入對(duì)W鎮(zhèn)政府考核“一票否決制”的計(jì)劃生育、綜合治理，均表現(xiàn)為向農(nóng)村提供公共服務(wù)的內(nèi)容。在大環(huán)境影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)?！?〕

(二)G村基層各方主體對(duì)惠農(nóng)政策的回應(yīng)

吉爾茨認(rèn)為，法律的性質(zhì)應(yīng)是多元的、地方性的，因此人們生活在特定的地方化的符號(hào)系統(tǒng)之中，是借助這些人性化符號(hào)系統(tǒng)來形成意義結(jié)構(gòu)，從而達(dá)成文化上的溝通。地方性的知識(shí)在組織這個(gè)特定的意義系統(tǒng)，同時(shí)這個(gè)系統(tǒng)根據(jù)地方性知識(shí)去行動(dòng)，由此可以幫助我們區(qū)別日常行為的意義?！?0〕這說明，惠農(nóng)政策效果好壞與否，惠農(nóng)政策制定者很難以自己的邏輯判斷并正確認(rèn)識(shí)。農(nóng)民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是G村社會(huì)基層不同利益主體，他們基于自身利益對(duì)惠農(nóng)政策的理解是不同的，這決定了他們對(duì)惠農(nóng)政策有不同的反應(yīng)，只有運(yùn)用他們的思維邏輯，才能正確評(píng)價(jià)惠農(nóng)政策的績(jī)效及促使國(guó)家惠農(nóng)政策的目的實(shí)現(xiàn)。

1．村民對(duì)惠農(nóng)政策的反應(yīng)

惠農(nóng)政策加大家電、汽車、摩托車等下鄉(xiāng)實(shí)施力度，繼續(xù)支持供銷合作社新農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)，提升“萬村千鄉(xiāng)”超市和農(nóng)家店服務(wù)功能質(zhì)量，農(nóng)民的生產(chǎn)和日常生活逐漸與城市、市場(chǎng)發(fā)生著密切的互動(dòng)，農(nóng)村被卷入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中。鄉(xiāng)村社會(huì)正在被重塑，它被迫或帶著少許自發(fā)地向現(xiàn)代社會(huì)邁進(jìn)。鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代性正在與日俱增?！?1〕現(xiàn)代化是一個(gè)破壞傳統(tǒng)社區(qū)的力量，它以經(jīng)濟(jì)理性和社會(huì)流動(dòng)的力量沖擊傳統(tǒng)社會(huì)中普遍存在的共同體意識(shí)和情感性聯(lián)系，并造成顛覆性后果?！?2〕隨著農(nóng)村與城市、市場(chǎng)連續(xù)加強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間人員流動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)村社會(huì)成員異質(zhì)性增強(qiáng)，傳統(tǒng)的基于血緣和地緣的社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被日漸瓦解，鄉(xiāng)村社會(huì)成員間由人情、互惠關(guān)系向市場(chǎng)交易關(guān)系轉(zhuǎn)變，農(nóng)民以利益算計(jì)作為其行為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，一方面農(nóng)民普遍認(rèn)為惠農(nóng)政策好，政府確實(shí)為農(nóng)民著想，辦實(shí)事;另一方面惠農(nóng)政策的實(shí)施強(qiáng)化農(nóng)民小農(nóng)意識(shí)，使農(nóng)民養(yǎng)成等、要、靠的思想，農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)意識(shí)淡漠。據(jù)調(diào)查，各級(jí)政府只重視G村通村公路修建，忽視通組、通灣公路的修建，目前，G村通組、通灣公路破損嚴(yán)重，尤其是通戶公路基本還是路面很窄的碎石路或土路，大型機(jī)械車無法通行;各級(jí)政府只重視G村大溝大渠的建設(shè)投入，忽視G村村里支渠末渠的疏通和維護(hù)。村里道路和水利設(shè)施建設(shè)不是一家一戶能夠辦的事，需要發(fā)動(dòng)全村村民的力量才能完成，但由于受少數(shù)農(nóng)戶的影響，村里難以組織實(shí)施村莊道路、水利設(shè)施建設(shè)。據(jù)村支書X書記介紹，有10－20%村民愿意積極出資，有60%村民持觀望態(tài)度，有20－30%村民不愿意集資，在這20－30%村民反對(duì)下，村民寧愿干死、渴死都不愿意積極籌資酬勞，“一事一議”幾乎形同虛設(shè)，村民在村莊公共設(shè)施與公益事業(yè)興建上難以達(dá)成一致。

2．村干部在惠農(nóng)政策中出現(xiàn)的問題

調(diào)研中X書記承認(rèn)，G村是全省新農(nóng)村建設(shè)示范村，惠農(nóng)項(xiàng)目資金向他們村傾斜較多，眾多村干部都認(rèn)為國(guó)家的政策從過去的“取”到現(xiàn)在的“給”，干群關(guān)系得到很大改善，工作相對(duì)于以前更好做了;但同時(shí)由于惠農(nóng)項(xiàng)目與惠農(nóng)補(bǔ)貼的性質(zhì)不同，管理的單位和各項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)、要求各不相同，這種撒胡椒面的供給方式既在改善農(nóng)民生活方面作用不大，更無助于農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，村莊公共資源依然短缺。當(dāng)筆者問及村委會(huì)能否發(fā)動(dòng)村民力量，通過“一事一議”方式籌資籌勞，大多數(shù)村干部認(rèn)為，現(xiàn)階段村莊公共精神缺失、村莊內(nèi)部傳統(tǒng)凝聚力減弱，村委會(huì)難以激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)積極性。農(nóng)業(yè)稅的取消特別是惠農(nóng)政策的實(shí)施，國(guó)家惠農(nóng)支農(nóng)觀念深入人心，農(nóng)民相對(duì)于以前有了更多的權(quán)利意識(shí)，加之村干部由村民直接選舉產(chǎn)生，多種因素作用下策略性的履行職務(wù)成為村干部的理性選擇?；蒉r(nóng)政策下鄉(xiāng)過程中需要村干部協(xié)助的事項(xiàng)，如對(duì)農(nóng)戶承包地面積的丈量、農(nóng)戶飼養(yǎng)母豬頭數(shù)的確認(rèn)等，由于能夠帶給農(nóng)民實(shí)惠與便利，村委會(huì)積極落實(shí)能夠獲得農(nóng)民的好評(píng)，因此這類事項(xiàng)他們會(huì)積極完成;對(duì)于需要村干部出面在村莊籌資籌勞的事項(xiàng)，由于涉及要農(nóng)民出錢出力，農(nóng)民往往意見無法統(tǒng)一，有可能村干部出力反而還會(huì)落埋怨，因此村干部一般會(huì)怠于履行。這種選擇性履行職能的方式弱化了村委會(huì)自治功能，進(jìn)一步扭曲了本不順暢的鄉(xiāng)村關(guān)系。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在落實(shí)國(guó)家惠農(nóng)政策上存在的問題

訪談中，W鎮(zhèn)L鎮(zhèn)長(zhǎng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為惠農(nóng)政策增加了農(nóng)民對(duì)政府的認(rèn)同，改善了干群關(guān)系，但同時(shí)他們認(rèn)為惠農(nóng)政策主要由中央政府制定，惠農(nóng)政策涉及管理的部門眾多，惠農(nóng)補(bǔ)貼和項(xiàng)目發(fā)放的依據(jù)、要求各不相同，惠農(nóng)政策到農(nóng)村基層落實(shí)時(shí)缺乏整合，對(duì)惠農(nóng)政策管理模式采取“強(qiáng)化條條、弱化塊塊”。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在“壓力型體制”和目標(biāo)責(zé)任制管理下對(duì)農(nóng)民“要錢、要糧”，公眾普遍認(rèn)為中央政策是好的，落實(shí)到下面就出了問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不良行為是惡化國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的根源。稅費(fèi)改革后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村由資源汲取到資源反哺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村更多以提供公共服務(wù)為主，這為緩解干群關(guān)系，重塑農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同提供了契機(jī)。但是，由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源由依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)正在變?yōu)橐揽可霞?jí)轉(zhuǎn)移支付。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，基層政府的行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢(shì)是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。在這種形勢(shì)下，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。〔13〕后稅費(fèi)時(shí)代中央政府在很多惠農(nóng)政策上采取了瞄準(zhǔn)率極高的直接面對(duì)數(shù)以億計(jì)的分散的小農(nóng)家庭的財(cái)政補(bǔ)貼方式，舍棄了行政體制的層層劃撥，尤其是舍棄了鄉(xiāng)村基層組織，客觀上表現(xiàn)出對(duì)基層組織的嚴(yán)重不信任?！?4〕由此，惠農(nóng)政策的制定和實(shí)施均忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。在當(dāng)前的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)以完成自上而下的任務(wù)為準(zhǔn)，惠農(nóng)政策的落實(shí)并沒有列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部目標(biāo)考核制或者“一票否決制”，在惠農(nóng)政策的落實(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部評(píng)價(jià)和考核體系無關(guān)聯(lián)情況下，他們也不大會(huì)過于關(guān)注惠農(nóng)政策落實(shí)的好壞。

四、多元合作:農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇

任何改革或制度變遷均不可能由單一因素決定，而是多種力量和因素共同作用的結(jié)果?！?5〕作為國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的一種整合機(jī)制，惠農(nóng)政策在落實(shí)過程中對(duì)農(nóng)村基層治理產(chǎn)生積極影響，但同時(shí)，農(nóng)村基層主體對(duì)惠農(nóng)政策的負(fù)面回應(yīng)使得國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)整合效用被消解?；蒉r(nóng)政策不僅僅是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系問題，它涉及更廣泛的國(guó)家——基層政府——村干部——農(nóng)民的關(guān)系，在農(nóng)村基層主體的自下而上的需求壓力和“倒逼”機(jī)制下，農(nóng)村基層治理應(yīng)作出相應(yīng)轉(zhuǎn)型以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)整合的目標(biāo)。

1．充分發(fā)揮農(nóng)民在基層治理中的主體作用

惠農(nóng)政策本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)提供的公共管理與公共服務(wù)，為此，應(yīng)提升農(nóng)民對(duì)參與村莊公共事務(wù)的能力與水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共管理與村民自治管理、國(guó)家公共服務(wù)與村民自我服務(wù)的銜接，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有序治理。首先，提高農(nóng)民自我發(fā)展的能力。應(yīng)該借助惠農(nóng)政策將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的契機(jī)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參加各種專業(yè)合作社等組織，增加農(nóng)民相互溝通與交流的機(jī)會(huì)。只有在不斷的參與中村民的主人翁角色逐漸培養(yǎng)起來，并且相互之間學(xué)會(huì)妥協(xié)和讓步，才能使合作更加容易。因?yàn)轭l繁交往可能有助于產(chǎn)生成員間的局部互惠規(guī)范，因?yàn)槊總€(gè)人逐漸學(xué)會(huì)期待其他人將會(huì)合作?！?6〕通過合作促使農(nóng)民培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的合作、互惠、信任等品質(zhì)，從而培育其自主參與的政治品格，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。其次，激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的積極性。國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提供是一種外在力量的輸入，它能否在服務(wù)中重構(gòu)農(nóng)民對(duì)村莊社會(huì)的認(rèn)同，關(guān)鍵在于它是否能夠激發(fā)農(nóng)民的積極性并讓農(nóng)民參與到公共服務(wù)提供過程。在惠農(nóng)政策的制定、執(zhí)行過程中尊重農(nóng)民的意愿和實(shí)際需求，才能讓農(nóng)民真切感受到惠農(nóng)政策不是政府的“政績(jī)工程”、“面子工程”，而是尊重并保護(hù)農(nóng)民利益的“惠農(nóng)工程”，也才能激發(fā)農(nóng)民參與村莊公共服務(wù)和公共管理的熱情，培育村莊公共精神，夯實(shí)村莊民主發(fā)育的社會(huì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家及村莊的認(rèn)同感。在此，才能夠?qū)⑥r(nóng)民對(duì)國(guó)家認(rèn)同轉(zhuǎn)化并提升為國(guó)家對(duì)基層的治理能力?！?7〕

2．強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在惠農(nóng)政策實(shí)施中的樞紐作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家基層政權(quán)，是國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的接點(diǎn)，在提供農(nóng)村公共服務(wù)，維護(hù)鄉(xiāng)村秩序方面具有至關(guān)重要的作用?，F(xiàn)階段，“條條”管理模式下的惠農(nóng)政策是分散的，缺乏整合的基礎(chǔ)與平臺(tái)。我國(guó)現(xiàn)有從中央到地方涉農(nóng)部門多達(dá)幾十個(gè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)接水利局、農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)局、畜牧局、科技局、糧食局等涉農(nóng)部門，完成這些涉農(nóng)部門下達(dá)的行政任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上承擔(dān)了將這些職能部門的力量整合起來的功能，在現(xiàn)有行政管理體制下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來打破目前撒胡椒面的供給方式，打造統(tǒng)一的資源集聚平臺(tái)較為可行。目前惠農(nóng)政策供給往往越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要由部門直接投資和鄉(xiāng)村組織向部門申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。由部門直接投資，存在的問題是公共品供給方與需求方的錯(cuò)位，部門就可能在提供農(nóng)村公共品時(shí)，從自己的偏好出發(fā)，比如優(yōu)先建設(shè)政績(jī)工程、面子工程，且很難防止灰色行為。若由鄉(xiāng)村組織向部門申請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來建設(shè)公共品，項(xiàng)目申請(qǐng)幾乎必然是“跑部錢進(jìn)”的，獲批項(xiàng)目往往只是“跑部錢進(jìn)”最積極和最有關(guān)系的鄉(xiāng)村，而與這個(gè)鄉(xiāng)村需要公共品的強(qiáng)度本身幾乎沒有關(guān)系?！?8〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)，在提供農(nóng)村公共管理和公共服務(wù)過程中和農(nóng)民產(chǎn)生密切的聯(lián)系，最能準(zhǔn)確表達(dá)農(nóng)民和農(nóng)村的實(shí)際需求。國(guó)家通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解目前農(nóng)村最急需的惠農(nóng)項(xiàng)目后，將惠農(nóng)項(xiàng)目打包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)惠農(nóng)項(xiàng)目的資金?？顚Ｓ?，省級(jí)財(cái)政對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。一般而言，農(nóng)村最急需的惠農(nóng)項(xiàng)目也是基本公共服務(wù)涵蓋的內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過落實(shí)惠農(nóng)項(xiàng)目，脫離因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不足導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮”的困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“懸浮性”政權(quán)向“服務(wù)型”政權(quán)轉(zhuǎn)變，真正將國(guó)家惠農(nóng)政策和資源有效地轉(zhuǎn)化，使得農(nóng)民真正從中得到實(shí)惠。這樣，不僅可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)同感和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)，還有利于促進(jìn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步整合。

3．夯實(shí)村委會(huì)在落實(shí)惠農(nóng)政策中的橋梁作用

村委會(huì)是農(nóng)民的自治組織，基于血緣、地緣、親緣等村莊傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)，與農(nóng)民有著天然的緊密聯(lián)系，在辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)時(shí)更容易贏得農(nóng)民的信任與支持。由于村集體經(jīng)濟(jì)的缺乏，村委會(huì)可支配的財(cái)政經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)缺乏必要的財(cái)政基礎(chǔ)，村委會(huì)僅僅充當(dāng)“維持會(huì)”的角色。〔19〕惠農(nóng)政策實(shí)施以來，村委會(huì)在協(xié)助各級(jí)政府落實(shí)惠農(nóng)政策過程中，農(nóng)民得到實(shí)在的利益，農(nóng)民逐漸形成村委會(huì)為農(nóng)民辦實(shí)事的印象，增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的支持與認(rèn)同。盡管農(nóng)村市場(chǎng)化、惠農(nóng)政策個(gè)體導(dǎo)向?qū)е罗r(nóng)民自利性增強(qiáng)，村莊傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)的日趨瓦解，村莊集體行動(dòng)能力減弱，村委會(huì)在籌資籌勞方面難以集合農(nóng)民意愿。但是，在以血緣、地緣為主的村莊共同體，信任、合作、互助等傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)依然有形無形地影響著村民的生活及行為方式。賀雪峰認(rèn)為，村一級(jí)存在良好的分配公共資源的能力，具有良好的表達(dá)農(nóng)村對(duì)公共品需求偏好的能力?！?0〕這說明，在民主決策、村莊輿論、村莊公認(rèn)道德準(zhǔn)則等無形規(guī)約作用下，村委會(huì)在村莊資源分配和使用方面較為公平，能夠維護(hù)絕大多數(shù)村民的利益，也能夠得到絕大多數(shù)村民的贊同與支持。具體到惠農(nóng)項(xiàng)目的興建及惠農(nóng)資金的使用分配上，村委會(huì)相對(duì)于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)更能體現(xiàn)村民的意愿，也能作出村民都遵從的決策。因此，應(yīng)以國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的增量來填補(bǔ)惠農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)資金的缺口，由村委會(huì)根據(jù)村民的實(shí)際需求安排村莊的惠農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)及惠農(nóng)資金的分配。同時(shí)，村委會(huì)應(yīng)該開發(fā)農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中形成的合作、互惠、信任等品質(zhì)，培養(yǎng)村莊公共精神，充分利用村莊共同體社會(huì)資本進(jìn)行村莊公共設(shè)施建設(shè)，通過村務(wù)公開、對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行契約化管理等手段，擴(kuò)大農(nóng)民政治參與，以惠農(nóng)項(xiàng)目資金為主導(dǎo)，將“一事一議”和其它資本投入作為補(bǔ)充，對(duì)農(nóng)村提供公共管理和公共服務(wù)。

4．發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作組織在惠農(nóng)政策實(shí)施中的補(bǔ)充作用

一些政治學(xué)者提出了“國(guó)家在社會(huì)中”(state－insociety)的新思路，根據(jù)這一思路，國(guó)家賦予社會(huì)行動(dòng)者更大的力量，也就是所謂的“社會(huì)增權(quán)” (empowerment of society)并不一定削弱國(guó)家管制社會(huì)的權(quán)力?！?1〕唐文玉也認(rèn)為“行政吸納服務(wù)”的核心互動(dòng)機(jī)制是“支持”與“配合”。所謂“支持”，是指政府培育和促進(jìn)民間組織的發(fā)展，為其提供場(chǎng)地、資金、信息、技術(shù)、組織與合法性等方面的資源;而“配合”，則是作為“支持”的交換，民間組織需要配合政府的工作，響應(yīng)政府的組織、號(hào)召與政策執(zhí)行?！?2〕積極培養(yǎng)農(nóng)村新興合作組織，如資金互助組織、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)村新興合作組織提供場(chǎng)地、資金、信息、技術(shù)、組織與合法性等方面的資源，農(nóng)村新興合作組織配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，響應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織、號(hào)召與惠農(nóng)政策執(zhí)行。由于這些新興合作組織可以更加貼近農(nóng)民的自身需求，因此參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府惠農(nóng)政策的執(zhí)行可以增加惠農(nóng)政策實(shí)施的績(jī)效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托農(nóng)村專業(yè)合作社等新興組織實(shí)施部分惠農(nóng)項(xiàng)目，在遵循“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過簽訂協(xié)議、購買服務(wù)的方式明確各方的責(zé)、權(quán)、利，實(shí)現(xiàn)雙方在惠農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施上的相互支持與配合，從而提升在農(nóng)村提供公共服務(wù)的整體能力，促使雙方在惠農(nóng)政策實(shí)施上共同合作關(guān)系的建立。

〔1〕楊善華，宋倩．稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營(yíng)造:以河北Y縣為例〔J〕．社會(huì)，2008，(4)．

〔2〕徐勇．國(guó)家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)〔J〕．社會(huì)主義研究，2006，(1)．

〔3〕項(xiàng)繼權(quán)．中國(guó)鄉(xiāng)村治理的層級(jí)及其變遷——兼論當(dāng)前鄉(xiāng)村體制的改革〔J〕．開放時(shí)代，2008，(3)．

〔4〕〔5〕杜贊奇．文化權(quán)力與國(guó)家:1900－1942年的華北農(nóng)村〔M〕．南京:江蘇人民出版社，1994．1，66．

〔6〕慕良澤，任路．惠農(nóng)政策的嵌入與鄉(xiāng)村治理資源重組——基于對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的調(diào)查分析〔J〕．理論與改革，2010，(6)．

〔7〕許遠(yuǎn)旺，陸繼鋒．現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷〔J〕．中國(guó)農(nóng)村觀察，2006，(6)．

〔8〕徐勇．現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋〔J〕．學(xué)習(xí)與探索，2006，(6)．

〔9〕吳理財(cái)．從“管治”到“服務(wù)”——關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問卷調(diào)查〔J〕．中國(guó)農(nóng)村觀察，2008，(4)．

〔10〕梁冶平．法律的文化解釋〔M〕．北京:三聯(lián)書店，1998．91－92．

〔11〕董磊明，陳柏峰，聶良波．結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀〔J〕．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2008，(5)．

〔12〕王思斌．體制改革中的城市社區(qū)建設(shè)的理論分析〔J〕．北京大學(xué)學(xué)報(bào) (哲社版)，2000，(5)．

〔13〕周飛舟．從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響〔J〕．社會(huì)學(xué)研究，2006，(3)．

〔14〕趙曉峰．稅改前后鄉(xiāng)村治理性危機(jī)的演變邏輯〔J〕．天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(3)．

〔15〕許遠(yuǎn)旺．規(guī)劃性變遷:理解中國(guó)鄉(xiāng)村變革生發(fā)機(jī)制的一種闡釋——從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)事件切入〔J〕．人文雜志，2011，(2)．

〔16〕〔英〕弗里德利?！ゑT·哈耶克．自由秩序原理〔M〕．北京:生活．讀書．新知三聯(lián)書店，1997．

〔17〕陳峰．論基層政權(quán)的“嵌入式治理”〔J〕．青年研究，2011，(1)．

〔18〕〔20〕賀雪峰．農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)與供給〔J〕．學(xué)習(xí)月刊，2008，(8)．

〔19〕夏添，唐鳴．村民自治中民主合作的缺失及解決路徑——以全國(guó)“海選第一村”北老壕村的治理為例〔J〕．江西社會(huì)科學(xué)，2010，(11)．

〔21〕Migdal，Joel S．Atul Kohli and Vivienne Shue(eds．)，State Power and Social Forces:Domination and Transforma－tion in the Third World． New York:Cambridge University Press，1994．

〔22〕唐文玉．行政吸納服務(wù)——中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一種新詮釋〔J〕．公共管理學(xué)報(bào)，2010，(1)．

〔責(zé)任編輯:陳學(xué)明〕

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1008－9178－ (2012)01－0025－07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究”(08＆ZD028);教育部人文社科研究一般項(xiàng)目“地權(quán)變動(dòng)、社會(huì)流動(dòng)和治理轉(zhuǎn)型:土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村治理研究”(10YJC810003);江西省藝術(shù)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的運(yùn)作模式及制度保障研究”(YG2010037)

唐鳴，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師;尤琳，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院人文社科學(xué)院教授，湖北 武漢 430079。