制度嬗變：論我國(guó)食品安全監(jiān)管之不足及其完善

陳江華

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥230022）

制度嬗變：論我國(guó)食品安全監(jiān)管之不足及其完善

陳江華

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥230022）

食品安全法律制度以懲治食品違法行為為手段，以規(guī)范監(jiān)管職責(zé)為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)為目的。但當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系并未合理籌劃，也未設(shè)置以食品安全為核心的監(jiān)管內(nèi)容，缺乏具體可行的食品監(jiān)管原則，如整體性原則、可追溯性原則、預(yù)防性原則、科學(xué)性原則、風(fēng)險(xiǎn)性原則等。針對(duì)我國(guó)食品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的不足，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管制度，對(duì)降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)及完善我國(guó)食品安全法具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

食品安全；食品安全法；監(jiān)管；監(jiān)管制度

一、食品安全監(jiān)管的嬗變

（一）監(jiān)管理念的變遷：柔性監(jiān)管到剛性監(jiān)管

在食品衛(wèi)生法調(diào)整食品問(wèn)題的時(shí)代，食品質(zhì)量安全監(jiān)管過(guò)分偏重于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的控制，而忽視法律制度的構(gòu)建，食品安全的監(jiān)管顯得柔性十足。監(jiān)管者為獲得自身私欲的滿足出現(xiàn)被俘獲現(xiàn)象，甚至地方政府為追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)而包庇違法的食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，成為不安全食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的保護(hù)傘。［1］由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身利益的驅(qū)動(dòng)性和監(jiān)管能力的局限性，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高效監(jiān)管目標(biāo)，食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出隨意性、柔性狀態(tài)。自2003年我國(guó)確立新的食品安全監(jiān)管體制之后，政府重視食品質(zhì)量安全的程度不斷增強(qiáng)，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)重新調(diào)整，監(jiān)管力度的剛性得以彰顯。食品安全法既設(shè)置科學(xué)合理的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，又明確規(guī)定食品安全的監(jiān)管體制，理順各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，確立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是保障食品安全的第一法定責(zé)任人。食品安全監(jiān)管制度具有較強(qiáng)剛性，能有力解決我國(guó)食品安全中所存在的問(wèn)題，防止和控制被污染的、有毒的食品對(duì)社會(huì)公眾健康的威脅，預(yù)防和消除食源性疾病危害的發(fā)生，切實(shí)保證食品安全、生命安全?，F(xiàn)行立法者設(shè)置了高昂的違法責(zé)任成本以削減行為者獲取非法利益的機(jī)率，監(jiān)管者加大監(jiān)管處罰力度，預(yù)防、制止和減少食品安全事故的發(fā)生，為我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理提供剛性支持。我國(guó)食品安全法明確規(guī)定政府負(fù)責(zé)者及監(jiān)管部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)者的行政處分措施，設(shè)置主要負(fù)責(zé)者的問(wèn)責(zé)制，使得對(duì)監(jiān)管部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任追究更加規(guī)范化、制度化，有利于牢固樹(shù)立服務(wù)型政府、法治政府和責(zé)任政府的形象。［2］食品安全法的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管已從柔性向剛性轉(zhuǎn)變，但其并未從根本上改變食品安全監(jiān)管理念落后的局面。

（二）監(jiān)管范圍的擴(kuò)展：食品衛(wèi)生到食品安全

食品安全法的頒布同時(shí)意味著食品衛(wèi)生法被廢止，其所強(qiáng)調(diào)的核心主題“食品安全”完全取代了“食品衛(wèi)生”。食品安全中的“安全”即為“遠(yuǎn)離危險(xiǎn)并沒(méi)有導(dǎo)致危險(xiǎn)隱患”。食品安全法監(jiān)管范圍已從“食品衛(wèi)生”擴(kuò)展到“食品安全”，這不只是兩個(gè)字的變化，更是監(jiān)管范圍與重心的轉(zhuǎn)移，即從重視食品的衛(wèi)生、干凈等外表狀況入手，以食品安全的外在監(jiān)管為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槭称焚|(zhì)量安全的內(nèi)部監(jiān)督為主，深入到食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等多領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管范圍擴(kuò)展的主要目的在于解決食品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售等多環(huán)節(jié)所存在的安全隱患。對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)管無(wú)需考察現(xiàn)成食品所造成的生命健康安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，只要不符合食品衛(wèi)生條件與標(biāo)準(zhǔn)即可斷定食品不衛(wèi)生，食品衛(wèi)生的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明顯具有封閉性，食品衛(wèi)生的監(jiān)管與調(diào)控不具有前瞻性，易為不法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者留下法律漏洞和監(jiān)管缺陷。而食品安全則重視與國(guó)際食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)接軌，食品監(jiān)管更突出“安全”的重要性、預(yù)防性，其監(jiān)控重心即為可能產(chǎn)生或已產(chǎn)生的社會(huì)公眾生命安全、身體健康等問(wèn)題。［3］食品安全監(jiān)管范圍的擴(kuò)展主要表現(xiàn)為食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的逐漸統(tǒng)一和食品管理的加強(qiáng)和規(guī)范。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并將現(xiàn)行的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等逐漸整合為同一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。食品管理的規(guī)范化不斷加強(qiáng)，將食品添加劑納入其范圍，規(guī)范食品添加劑的使用，實(shí)行嚴(yán)格的審批管理制度，制訂食品添加劑記錄和溯源制度。

（三）監(jiān)管方式的更新：片面監(jiān)管到全程監(jiān)管

食品安全法出臺(tái)前的食品監(jiān)管問(wèn)題具有片面性，食品衛(wèi)生的監(jiān)管方式非常有限，同時(shí)由于食品衛(wèi)生法缺乏配套的法規(guī)，可能會(huì)造成對(duì)某一行業(yè)食品質(zhì)量監(jiān)管無(wú)法可依的局面。原食品衛(wèi)生法的監(jiān)管體制殘缺不全，監(jiān)管職責(zé)交叉不清，監(jiān)管方式較單一，監(jiān)管者職權(quán)的行使常限于取締違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資格、查封生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等事后監(jiān)管，雖法律已明確規(guī)定事前監(jiān)管的執(zhí)法模式，但監(jiān)管實(shí)施嚴(yán)重不足，監(jiān)管執(zhí)行方式較單一。食品安全法的監(jiān)管方式比原來(lái)食品衛(wèi)生法的更加完善、更加全面。如，對(duì)社會(huì)公眾存有或可能存有危害身體健康或生命安全的食品，監(jiān)管者可權(quán)要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者召回，以最大限度降低不安全食品對(duì)社會(huì)公眾的潛在威脅或危害。食品安全法擴(kuò)大了食品監(jiān)管者的職權(quán)范圍，其監(jiān)管涉及從農(nóng)田到餐桌的食品生產(chǎn)、消費(fèi)等整個(gè)環(huán)節(jié)與鏈條，其監(jiān)管模式既突出分段監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)力量，又重視統(tǒng)一監(jiān)管的前提基礎(chǔ)。完善的食品安全法律監(jiān)管制度，特別是全新的監(jiān)管模式可從源頭上杜絕有害有毒及受污染的食品進(jìn)入流通市場(chǎng)。

總之，食品安全監(jiān)管制度的嬗變凸顯其理念的變遷、范圍的擴(kuò)展和方式的更新，整個(gè)過(guò)程不斷體現(xiàn)先進(jìn)性和創(chuàng)新性，但其并不能從根本上消除食品安全所存在的隱患。這主要源于食品安全監(jiān)管制度無(wú)論是在嬗變之前、或是之中還是之后，都不能克服其所存在的不足。因此，有必要對(duì)嬗變之后的食品安全監(jiān)管制度的缺陷進(jìn)行分析，以推動(dòng)食品安全監(jiān)管制度的完善與重構(gòu)。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的不足

（一）食品安全監(jiān)管立法不健全

食品安全監(jiān)管立法不健全之處，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，食品安全的監(jiān)管范圍不完整。美國(guó)食品安全監(jiān)管范圍非常廣泛，如對(duì)轉(zhuǎn)基因食品通過(guò)特別立法以對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)管。而我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管法律處于困境，雖然2002年制定了《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》，但對(duì)其監(jiān)管的立法還處于空白狀況，對(duì)其監(jiān)管的實(shí)際執(zhí)行更為欠缺，新食品質(zhì)量安全的監(jiān)管立法嚴(yán)重滯后。其二，監(jiān)管目標(biāo)不明確。食品安全監(jiān)管缺乏整體性、前瞻性的思路與目標(biāo)，也未形成層級(jí)明確、管理清晰、全程監(jiān)督、預(yù)防為主的監(jiān)管路徑。其三，一些食品監(jiān)管法律規(guī)范過(guò)于分散，僅限于一些原則性的規(guī)定，缺乏具體的監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，在實(shí)踐中難以操作。如政府批準(zhǔn)的食品添加劑高達(dá)1900多種，但絕大多數(shù)食品添加劑并未制定具體的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而且缺乏規(guī)范化、制度化的檢測(cè)手段和監(jiān)管方式，目前濫用食品添加劑的事件層出不窮。其四，對(duì)食品質(zhì)量安全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)缺乏全方位、多角度、整過(guò)程的監(jiān)管立法。從食品生產(chǎn)的源頭到食品生產(chǎn)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)都未制定強(qiáng)制性的法律規(guī)范，致使復(fù)雜性的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品質(zhì)量安全監(jiān)管負(fù)擔(dān)增重。食品安全監(jiān)管的實(shí)施缺乏完整性、系統(tǒng)性的食品監(jiān)管法律法規(guī)，分散立法的現(xiàn)狀使監(jiān)管法規(guī)之間缺乏銜接性。其五，監(jiān)管部門(mén)職責(zé)不清的局面仍然存在。食品安全監(jiān)管立法滯后、監(jiān)管者的職責(zé)不清等一系列弊端也容易滋生監(jiān)管執(zhí)法的真空地帶。食品安全監(jiān)管法律法規(guī)的處罰責(zé)任偏輕，食品安全領(lǐng)域的違法行為肆無(wú)忌憚地不斷上演，過(guò)輕的責(zé)任規(guī)定不足以威懾、懲處制假售假者的猖獗活動(dòng)。其六，食品安全的社會(huì)媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等方面內(nèi)容的監(jiān)管立法建設(shè)不夠?，F(xiàn)行食品安全法凸顯食品安全監(jiān)管立法工作的非持續(xù)性，具有針對(duì)危機(jī)事件或突發(fā)事件而采取臨時(shí)措施之嫌，易暴露現(xiàn)有監(jiān)管體系之弊端。其七，對(duì)食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)的信息公開(kāi)、評(píng)估與預(yù)警以及傳達(dá)機(jī)制、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管問(wèn)題缺乏相應(yīng)的配套法律規(guī)定和具體嚴(yán)厲的監(jiān)管措施。由于公權(quán)力監(jiān)管不力和食品經(jīng)營(yíng)者自律缺失，還需公民、社會(huì)團(tuán)體組織和新聞媒體來(lái)監(jiān)管食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，然而食品安全的社會(huì)性監(jiān)管并未發(fā)揮其應(yīng)有作用，公眾參與食品安全監(jiān)管程度較低的原因在于缺乏明確具體的公眾參與監(jiān)管機(jī)制的立法。

（二）食品監(jiān)管體制不完善

政府部門(mén)確保食品安全是其基本職責(zé)之一。就目前食品安全監(jiān)管體制來(lái)看，“由于沒(méi)有擺脫多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管和按品種監(jiān)管的局限，實(shí)踐中弊端日益顯現(xiàn)?！保?］現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律體制造成的“失位”監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏綜合協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。食品安全法第103條規(guī)定國(guó)務(wù)院可根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但食品監(jiān)管體制變化不大，其還存在明顯不完善的地方。我國(guó)食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)多部門(mén)管理格局，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清，存在較大的利益爭(zhēng)奪和責(zé)任推諉問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)行過(guò)程可能出現(xiàn)監(jiān)管過(guò)度或監(jiān)督真空的現(xiàn)象，給不法食品安全隱患可乘之機(jī)。我國(guó)食品安全監(jiān)管主要涉及包括農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、商貿(mào)、海關(guān)、食品藥品監(jiān)管局等在內(nèi)的多部門(mén)監(jiān)管體制與格局。我國(guó)食品安全監(jiān)管體制是從食品源頭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)始向縱向鏈條深入，其以責(zé)任明晰、分工明確為前提，但在不同環(huán)節(jié)中、在不同級(jí)別政府部門(mén)中，分段監(jiān)管模式難免會(huì)暴露出“部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管漏洞等內(nèi)在缺陷”。不同監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)鏈條上的不同環(huán)節(jié)，但政出多門(mén)、職責(zé)不清、監(jiān)管矛盾、管理缺位或重疊現(xiàn)象突出。管理重疊導(dǎo)致食品安全重復(fù)檢驗(yàn)、多頭檢測(cè)，浪費(fèi)執(zhí)法資源，加重食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)；多頭管理可能導(dǎo)致“都管都管不好”的管理缺位局面，監(jiān)管扯皮、拖拉現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致監(jiān)管不嚴(yán)或出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。

（三）監(jiān)管執(zhí)法欠缺規(guī)范性

由于我國(guó)食品安全法律體系融合民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法和訴訟法等多領(lǐng)域法律內(nèi)容，食品安全法針對(duì)食品安全問(wèn)題采用多部門(mén)法的調(diào)整方法和綜合性的監(jiān)管手段，通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)濟(jì)管理、信息披露、懲罰性賠償和食品召回等多種制度構(gòu)筑食品安全監(jiān)管體系。這將導(dǎo)致食品安全監(jiān)管交叉、重復(fù)和乏力，監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程明顯欠缺合理性銜接內(nèi)容，難以形成監(jiān)管合力及監(jiān)管的層次性。食品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法長(zhǎng)期以來(lái)形成輕預(yù)防、重懲罰的行政監(jiān)管執(zhí)法模式，而且司法監(jiān)管的立法滯后，實(shí)施乏力，強(qiáng)制性嚴(yán)重不足。圍繞著食品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法、監(jiān)管技術(shù)的配置與設(shè)計(jì)等具體措施及監(jiān)管實(shí)施內(nèi)容而言，也是不全面的、非規(guī)范性的。如若食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法不規(guī)范，則難以將食品不安全因素控制在事故的個(gè)體層面或初始階段，同時(shí)食品安全的司法監(jiān)管不科學(xué)，也會(huì)導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警、食品召回、危險(xiǎn)因素控制等問(wèn)題難以合理化解決，還可能會(huì)引發(fā)食品安全事故而造成嚴(yán)重的社會(huì)危害后果。

食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)繁多，反而在一定程度上削減了監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、規(guī)范性和有效性。在食品原材料的采集、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)等全過(guò)程中，一般都明確規(guī)定食品生產(chǎn)信息記錄、查驗(yàn)制度、食品原材料進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、食品出廠檢驗(yàn)記錄制度以及食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，但在實(shí)際執(zhí)行食品質(zhì)量安全監(jiān)管過(guò)程中還存有某些明顯不足，主要表現(xiàn)為監(jiān)管不嚴(yán)，各種違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事件不斷涌現(xiàn)，同時(shí)按照生產(chǎn)記錄、查驗(yàn)制度難以確定、追究相關(guān)責(zé)任者，反而加劇了食品質(zhì)量安全的隱患，增加了對(duì)消費(fèi)者生命健康的危害。由于我國(guó)食品安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性的責(zé)任追究程序，食品安全監(jiān)管存有較大風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法過(guò)程中存在嚴(yán)重的“權(quán)限不清”問(wèn)題，監(jiān)管者自身失職行為的法律責(zé)任難以追究。我國(guó)食品安全執(zhí)法既非清晰獨(dú)立，又非明確分工，而呈現(xiàn)交叉、混亂、錯(cuò)綜的網(wǎng)狀形態(tài)，這并不利于食品安全監(jiān)管執(zhí)法的公正統(tǒng)一行使。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的完善

（一）構(gòu)建完整的監(jiān)管法律體系

我國(guó)食品安全應(yīng)構(gòu)建系統(tǒng)的監(jiān)管法律體系，增強(qiáng)政府及其職能部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任。食品安全監(jiān)管的手段與方式應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新和完善，使食品安全監(jiān)管規(guī)范化、制度化和系統(tǒng)化。還應(yīng)通過(guò)食品安全監(jiān)管立法，使社會(huì)公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)食品質(zhì)量安全監(jiān)督的積極性。我國(guó)食品安全法確立新的分段監(jiān)管體制，正逐步形成以食品安全委員會(huì)為核心的綜合協(xié)調(diào)新局面。應(yīng)遵循統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分段監(jiān)管相結(jié)合的原則，從原材料到農(nóng)產(chǎn)品、從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到流通環(huán)節(jié)、從餐飲服務(wù)到消費(fèi)結(jié)束等全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，即應(yīng)明確各監(jiān)管部門(mén)在全程監(jiān)管中的職責(zé)。

食品安全監(jiān)管立法體系的完善必須取得相關(guān)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，在橫向的法律法規(guī)之間、在中央監(jiān)管立法與地方監(jiān)管立法之間尋求合理銜接、避免交叉沖突，防止法規(guī)位階低、法出多門(mén)、權(quán)威性受損的立法現(xiàn)象。在監(jiān)管立法的具體內(nèi)容方面應(yīng)適時(shí)納入先進(jìn)性的制度，同時(shí)還應(yīng)規(guī)定監(jiān)管制度的實(shí)施細(xì)則。完善的食品監(jiān)管法律制度應(yīng)具體包括以下幾個(gè)方面：其一，通過(guò)立法確立統(tǒng)一的監(jiān)管體制?！霸趪?guó)家層面建立一個(gè)具有超脫性的、高度權(quán)威性的、負(fù)有完整行政管理職責(zé)的、超越各職能部門(mén)具體工作的綜合管理協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，［5］將食品安全監(jiān)管的職權(quán)從數(shù)十個(gè)部門(mén)集中到一個(gè)部門(mén)，即國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)應(yīng)對(duì)各監(jiān)管部門(mén)的工作進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，以真正發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、懲治等剛性監(jiān)管作用。除食品安全的行政監(jiān)管外，還需處于同等權(quán)力體系中的立法機(jī)關(guān)監(jiān)管和司法機(jī)關(guān)監(jiān)管。監(jiān)管不能僅限于內(nèi)部的行政監(jiān)管、同等權(quán)力間的監(jiān)管，還需有效的公眾監(jiān)管和輿論監(jiān)管，應(yīng)建立“以人為本”的、服務(wù)型的、以預(yù)防為基礎(chǔ)的監(jiān)管體制。其二，創(chuàng)設(shè)可追溯制度。應(yīng)制定具體的規(guī)章制度，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和銷(xiāo)售過(guò)程中的實(shí)情進(jìn)行記錄并保存歸檔。同時(shí)通過(guò)相關(guān)立法，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品標(biāo)簽上強(qiáng)制注明原產(chǎn)地、原材料的來(lái)源，以及所有加工和流通環(huán)節(jié)的信息。其三，完善食品召回制度。對(duì)“問(wèn)題食品”實(shí)行召回制度應(yīng)明確召回類(lèi)型，創(chuàng)設(shè)科學(xué)具體的召回程序，規(guī)定不依法召回的企業(yè)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其責(zé)任的大小從刑事責(zé)任逐漸弱化到將違法企業(yè)納入安全信用檔案等。

（二）創(chuàng)設(shè)科學(xué)的監(jiān)管評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

為提前監(jiān)控食品質(zhì)量事故的發(fā)生，應(yīng)創(chuàng)建科學(xué)具體的食品安全監(jiān)管的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，特別應(yīng)創(chuàng)建食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估（Risks Monitoring and Assessment）機(jī)制。其一，應(yīng)努力創(chuàng)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和評(píng)估的法制化，保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體、風(fēng)險(xiǎn)管理主體的分離，且應(yīng)由不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，在監(jiān)管立法與執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)制定相應(yīng)的具體細(xì)則，確實(shí)保障風(fēng)險(xiǎn)分析落到實(shí)處。事前預(yù)防比事后補(bǔ)救更重要，應(yīng)堅(jiān)持事前預(yù)防原則，設(shè)置先進(jìn)的科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理體系。其三，應(yīng)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各環(huán)節(jié)建立合理分布、科學(xué)可行的食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)室，建設(shè)食品質(zhì)量安全監(jiān)控預(yù)警機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建覆蓋不同行政區(qū)域的食品質(zhì)量安全預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)有序?qū)κ称焚|(zhì)量安全進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確實(shí)施監(jiān)控，并實(shí)時(shí)向社會(huì)發(fā)布食品質(zhì)量狀況的警示信息。各地方政府應(yīng)根據(jù)預(yù)警信息，及時(shí)采取有效的食品安全監(jiān)管措施。另外，還應(yīng)完善社會(huì)監(jiān)督渠道，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不法食品質(zhì)量安全構(gòu)建實(shí)時(shí)舉報(bào)制度，以動(dòng)員全社會(huì)力量參與我國(guó)食品質(zhì)量安全的監(jiān)管工作。應(yīng)持續(xù)關(guān)注食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)和焦點(diǎn)，充分考慮跨國(guó)營(yíng)銷(xiāo)食品的安全，密切警惕高危人群食品安全的需求，［6］應(yīng)重視預(yù)防、加強(qiáng)監(jiān)控，提高食品安全評(píng)價(jià)監(jiān)督的反應(yīng)速度和市場(chǎng)恢復(fù)能力。

具有廣泛職能的歐盟食品安全管理局承擔(dān)著監(jiān)控歐盟地區(qū)整個(gè)食品鏈條與環(huán)節(jié)的安全問(wèn)題，其有責(zé)任評(píng)價(jià)、確認(rèn)和預(yù)報(bào)各成員國(guó)的食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)狀況，并有權(quán)采取限制措施以防止和消除食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)成立權(quán)威統(tǒng)一的食品質(zhì)量安全評(píng)價(jià)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，建立多種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，并逐漸縮小與國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的距離。食品質(zhì)量安全監(jiān)管需采取預(yù)防性手段，預(yù)防性監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的核心內(nèi)容之一，在食品生產(chǎn)、加工、貯藏和銷(xiāo)售的整個(gè)過(guò)程始終都應(yīng)貫徹預(yù)防性監(jiān)管原則，這也是健全具體食品安全評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制的基本前提。食品安全監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制離不開(kāi)食品質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。因此，我國(guó)食品質(zhì)量安全監(jiān)管應(yīng)采用國(guó)際通用的技術(shù)評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，加強(qiáng)對(duì)與食品有關(guān)的多種危險(xiǎn)因素的評(píng)價(jià)，如與食品安全相關(guān)的技術(shù)、微生物、化學(xué)等危險(xiǎn)因素，創(chuàng)建食品質(zhì)量安全的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，降低食源性疾病爆發(fā)的機(jī)率。

（三）確立合理的監(jiān)管責(zé)任追究程序

理性的食品安全監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)做到行政執(zhí)法與中立司法相結(jié)合，行政執(zhí)法有利于事前預(yù)防，司法審查有利于事后補(bǔ)救，兩者監(jiān)管執(zhí)法方式的共同行使有利于快速建立高效權(quán)威的執(zhí)法機(jī)制，有利于食品監(jiān)管執(zhí)法的嚴(yán)厲性、規(guī)范性。食品質(zhì)量安全監(jiān)管追究程序應(yīng)從食品安全的科學(xué)界定開(kāi)始，而“食品安全的界定需建立在以科學(xué)為依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上，同時(shí)要抑制消費(fèi)者對(duì)食品安全產(chǎn)生的過(guò)高期望?！保?］從中央到地方，都應(yīng)建立上下相一致的食品安全監(jiān)管追究程序，合理界定食品安全監(jiān)管的行政執(zhí)法程序和司法監(jiān)督程序，明確規(guī)定食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，徹底改變食品監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)管也不去管、管也管不好管的失職監(jiān)管與追究不能狀態(tài)，將食品安全監(jiān)管責(zé)任明確到具體的人員、崗位、部門(mén)，特別應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管失職、瀆職而導(dǎo)致食品安全事件所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，堅(jiān)決杜絕監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)越權(quán)或?yàn)E權(quán)而置于食品安全法的約束之外。應(yīng)逐步加大對(duì)食品安全監(jiān)管責(zé)任的追究力度，完善監(jiān)管責(zé)任追究的執(zhí)行程序，增加對(duì)小作坊和食品生產(chǎn)加工的全程監(jiān)管職責(zé)，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)的瀆職和失責(zé)。

雖然我國(guó)食品安全法第95條規(guī)定政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)違法監(jiān)管應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但對(duì)政府與監(jiān)管者的責(zé)任追究?jī)H局限于紀(jì)律處分責(zé)任。同時(shí)該法明確規(guī)定了對(duì)違法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者最高可處違法金額10倍的行政罰款，但對(duì)嚴(yán)重違法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)還是“守法成本高、違法成本低”，［6］不足以阻卻其繼續(xù)違法。要真正落實(shí)監(jiān)管法律責(zé)任，首先就必須確立合理的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究程序，建立具體的監(jiān)管執(zhí)法程序細(xì)則，規(guī)定必要的訴訟程序路徑，完善相應(yīng)的爭(zhēng)議解決機(jī)制。無(wú)論是違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者還是濫權(quán)的食品安全監(jiān)管者都應(yīng)設(shè)置和完善相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任追究程序，“最好建立以法院追究為主，而以權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)追究為輔的違法監(jiān)管行為責(zé)任追究體制，訴訟制度和行政復(fù)議制度以及人大權(quán)力監(jiān)督制度都要予以保障?！痹谑称钒踩O(jiān)管責(zé)任追究過(guò)程中，還應(yīng)加大食品安全監(jiān)管處罰的力度，提高食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法成本，采用國(guó)際通行的嚴(yán)厲性、懲罰性罰款措施，形成合理的法律威懾。提升消費(fèi)者對(duì)食品安全監(jiān)管的激勵(lì)，確實(shí)降低其訴訟費(fèi)用，擴(kuò)展其維權(quán)途徑，完善其代表人訴訟制度。單獨(dú)的消費(fèi)者訴訟難以形成合力，不能實(shí)現(xiàn)其維權(quán)目標(biāo)。完善代表人訴訟制度應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，降低代表人選任難度，增加當(dāng)事人參與代表人訴訟的便利性，提高審判后具體賠償責(zé)任措施落實(shí)的高效性。政府部門(mén)應(yīng)建立食品安全監(jiān)管執(zhí)法的消費(fèi)者利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，降低消費(fèi)者監(jiān)管執(zhí)法成本、減輕其舉證責(zé)任，控制其投訴舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，提高消費(fèi)者食品安全監(jiān)管的動(dòng)力，使社會(huì)民眾參與監(jiān)管執(zhí)法得以普遍化、規(guī)范化。

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［3］王明新.《食品安全法》在貫徹執(zhí)行中需要探討的幾個(gè)問(wèn)題［J］.工商行政管理，2010，（7）.

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（責(zé)任編輯 夢(mèng)瑋）

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D923.8

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1001-862X（2012）03－0144－005

陳江華（1967-），男，安徽潛山人，安徽大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法博士生，合肥學(xué)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究所所長(zhǎng)、副教授，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。