稅收立法民意吸納機制的重構(gòu)
——一個可能的分析進路

劉劍文 侯 卓

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

稅收立法民意吸納機制的重構(gòu)
——一個可能的分析進路

劉劍文 侯 卓

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

現(xiàn)代社會中，隨著個體間的利益多元化，稅收立法應(yīng)當積極回應(yīng)和注重多元利益訴求，構(gòu)建能有效吸納民意的機制。健全的民意吸納機制應(yīng)包括暢通的信息輸入和信息輸出兩個渠道，并注重引導(dǎo)民眾理性而富有效率地表達自己的意志。在2011年國家立法機關(guān)修改個人所得稅工薪扣除標準的過程中，重視了納稅人的意見表達，但其機制不完善。我國應(yīng)當構(gòu)建制度化、規(guī)范化和程序化的稅收立法民意吸納機制，這既利于提升稅收立法質(zhì)量，又兼顧國家稅權(quán)的實現(xiàn)和納稅人權(quán)利的保障。

稅收立法；多元利益訴求；民意吸納機制；制度重構(gòu)

稅收立法（1），既關(guān)系到國家財政收入的有效取得，又深刻影響著每個納稅人的切身利益。在我國稅收立法過程中，如果注意聽取社會和民眾的意見，吸納其中的合理性成分，就能提升稅收立法質(zhì)量，制定出兼顧國家稅權(quán)實現(xiàn)和納稅人權(quán)利保障的“良法”。十七大報告指出，“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。而稅收法律法規(guī)，無疑屬于“與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)”范疇。國務(wù)院也在2010年頒布的 《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》中提出，政府立法應(yīng)當充分反映人民意愿，完善公眾參與政府立法的制度和機制，保證人民群眾的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。（2）應(yīng)當說，近年來，我國立法機關(guān)確實是在以實際行動推進“科學(xué)立法、民主立法”的制度化、規(guī)范化、程序化，重視對民意的吸納，這無疑是值得肯定的。

2011年4月25日，全國人大網(wǎng)公布《個人所得稅法修正案（草案）》全文，并向全社會公開征集意見。草案計劃將工資薪金減除費用標準，由此前的每月2000元提高到每月3000元；同時，工薪所得9級超額累進稅率也計劃修改為7級。和歷次《個人所得稅法》修改一樣，本次修改過程也引起了全社會的極大關(guān)注。為期一個多月的《個稅法修正案（草案）》征集意見，在5月31日結(jié)束時，征求到的意見數(shù)已超23萬條，創(chuàng)全國人大及常委會單項立法征求意見數(shù)之最。而大多數(shù)民意集中關(guān)注工薪扣除標準應(yīng)否在草案設(shè)定的每月3000元基礎(chǔ)上進一步提高。在一番熱議之后，2011年6月30日，第十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過了《個人所得稅法修正案》，將扣除標準由草案中的3000元進一步提升至3500元。如果僅僅從結(jié)果的層面看，立法機關(guān)在本次法律修改過程中對民意的吸納做得比較好。倘若理性評估《個人所得稅法修正案（草案）》的整個民意吸納過程，我們感到仍存在諸多值得反思之處。比如，通過網(wǎng)絡(luò)渠道獲取的民意是否具有足夠的代表性？須知道，網(wǎng)絡(luò)使用者本身即是相對特殊的群體：須具備一定的經(jīng)濟實力，掌握一定的電腦操作技術(shù)；而那些受經(jīng)濟條件限制或是電腦技術(shù)制約的人群，顯然不具備通過網(wǎng)絡(luò)向立法機關(guān)表達自己意志的客觀條件。類似問題還遠不止這些。因此，以該次修法之個案作為分析問題的切入點，對思考我國整個稅收立法應(yīng)當如何進一步完善法律草案公開征求意見的方式、方法，直接聽取民眾意見，使民眾參與立法的過程成為廣泛集中民智、凝聚社會共識的過程，是很有意義的。

一、立法之社會基礎(chǔ)的歷史變遷

根據(jù)歷史唯物主義的基本觀點，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。因此，一定的立法總是建立在當時的社會基礎(chǔ)之上。而隨著人類社會的不斷發(fā)展、演進，現(xiàn)代稅收立法的社會基礎(chǔ)，和傳統(tǒng)社會相比，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，這其中一個重要的方面便是：社會利益的一致程度逐漸削弱，而多元化特征則表現(xiàn)得愈益明顯。由此也導(dǎo)致制定稅收法律法規(guī)的過程，需要相應(yīng)呈現(xiàn)出某些現(xiàn)代性的特征。

（一）傳統(tǒng)社會利益結(jié)構(gòu)的單一性

如果我們以時間為主軸，對思想家們關(guān)于社會結(jié)構(gòu)的描述進行較為系統(tǒng)的梳理，會發(fā)現(xiàn)一個重要的變化：在傳統(tǒng)社會，以盧梭的理論為例，他所設(shè)想的理想社會是由農(nóng)民組成的小規(guī)模社會，社會分工簡單，因而也不存在利益的分化，易言之，社會中的利益是具有一致性的。這也可以從我國古代思想家的描述中得出相似的結(jié)論，如先秦時期李耳在《老子》中所描繪的理想社會的樣貌：“小國寡民，使有什伯之器而不用，使民重死而不遠徙?！痹谶@樣簡單、單純的社會中，便具有了利益一致性的前提條件。需要強調(diào)的是，這里的 “利益一致性”，不能僅僅被符號化地解讀為“根本利益的一致”，而應(yīng)解讀為在基礎(chǔ)性的、大多數(shù)的利益上，也具備一致性，否則，與本文中對現(xiàn)代社會利益多元化的分析，便不具有可比性了。正是在這種具備利益一致性的社會結(jié)構(gòu)中，法律的制定和修改過程，由有權(quán)機關(guān)主導(dǎo)，不會受到較多的質(zhì)疑。例如，盧梭在其《社會契約論》一書中，雖然強調(diào)個人對決策活動（包括立法）的參與，但他所提倡的這種“參與”非為利益競爭的手段，而更大程度上是個人自治和學(xué)習(xí)的過程；他強調(diào)的是通過個人的“參與式學(xué)習(xí)”，去感知社會共同一致的利益。其結(jié)果是：個人接受了教育而學(xué)會區(qū)分自己的沖動和欲望，他既學(xué)會了如何成為一個私人個體，又學(xué)會了如何成為一個公共人物。［1]

（二）現(xiàn)代社會利益結(jié)構(gòu)的多元化

傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)代社會，確實已經(jīng)發(fā)生了或許可以稱作根本性變化的現(xiàn)象。這一變化，從本質(zhì)上說，是隨著社會分工的日益復(fù)雜而產(chǎn)生的。以新中國為例，隨著三十多年的改革開放，改革前僵硬的社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大程度的松動，社會成員的職業(yè)、社會地位、身份認同都發(fā)生了較大變化，有學(xué)者將之歸納為垂直方向上的“社會分層”和水平方向上的“社會分化”，而社會分層主要是因為社會成員資源占有的不平等而引發(fā)，也受身份認同、價值認同等主觀因素影響［2]。在這樣一種具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的社會里，在根本利益一致的大前提下，個體間微觀利益的不一致，表現(xiàn)得非常明顯?？梢灶A(yù)期的是，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展和社會分工的更加細化，這種利益多元化的趨勢會更加明顯。

在法律領(lǐng)域，最突出的表現(xiàn)就是在法律的制定和修改過程中，不同的利益主體往往有著不同的訴求，“眾口難調(diào)”的現(xiàn)象越來越成為常態(tài)。具體到稅法層面，至少就存在著立法機關(guān)與行政機關(guān)、中央和各級地方政府、納稅人等不同主體的利益訴求。從理論上講，國家財政權(quán)和納稅人財產(chǎn)權(quán)在某種意義上是相互對立和統(tǒng)一的。從民眾直觀感知的意義上說，對立相對統(tǒng)一更加直接和明顯。而在納稅人內(nèi)部，基于不同的經(jīng)濟、社會地位，不同的群體又有著不完全相同甚至完全不相同的利益訴求。以《個人所得稅法》中對工薪扣除標準的調(diào)整為例，收入水平不同的群體，對這個問題有著截然不同的態(tài)度（3），并因此導(dǎo)致其在立法過程中，都力求通過自身努力向立法機關(guān)表達自己的訴求，試圖影響立法機關(guān)的最終決定，達到有利于自身利益的立法結(jié)果。在很大程度上，法律制定和修改的過程則是權(quán)衡、協(xié)調(diào)各方面利益的過程。由此可見，對法律制定和修改過程的現(xiàn)代語境的描述，和“政治”的概念何其相似，均是各種權(quán)利（力）主體維護自身利益的特定行為以及由此結(jié)成的特定關(guān)系。

事實上，有長期對我國法律制度進行觀察的外國學(xué)者，便對我國行政立法的過程作了較為細致的觀察：“各部門會運用各種各樣的方式使他們所希望的立法項目進入年度立法規(guī)劃”。一位外國學(xué)者曾引用某中國政府官員的話以作為佐證，“通常而言，某部會派該部法制司（處）的領(lǐng)導(dǎo)來國務(wù)院法制局，試圖以各種方式說服我們相信他們部委的工作是如何的重要。他們同時也會提出，如果他們所提出的立法項目今年不能得到通過，那么在他們所主管的某特定領(lǐng)域的社會活動將無法可依。假如所有這些仍然不能起作用，他們就會頻繁請示上級領(lǐng)導(dǎo)，以獲得一個有利于他們的批示”。雖然這里的描述是針對行政立法而展開，和我們所探討的立法機關(guān)的立法行為存在區(qū)別，但其中所內(nèi)含的對“立法行為政治化”的描述，卻是存在相通之處的。

由上述分析，我們即便不能得出“法律修改活動本質(zhì)上是一個政治過程”的結(jié)論，但至少可以將結(jié)論表述為 “法律的修改活動具有政治性質(zhì)”。

二、稅收立法對多元利益訴求的回應(yīng)

現(xiàn)代社會，所謂的“社會利益”不再是“鐵板一塊”，而是在總體利益一致的前提下，個體具有多元化的利益訴求。這便要求在稅收立法過程中，應(yīng)注意對各種利益訴求作出回應(yīng)。某種意義上，在立法過程中注重對多元利益訴求的關(guān)照，將從實質(zhì)層面影響稅收立法的質(zhì)量，甚至直接影響到稅收法律的實質(zhì)合法性。

如果單純從形式正義的角度看，稅收法律法規(guī)的合法化條件相對較低。法律法規(guī)，如果是民眾意志的產(chǎn)物，那么其當然具備合法性基礎(chǔ)。而民眾的意志是什么，如何體現(xiàn)，通過何種方式體現(xiàn)？我們認為，如果基于形式正義的分析模式，立法機關(guān)是民意機關(guān)。因此，由立法機關(guān)依照法律程序制定和修改的法律文件，應(yīng)“當然”具備合法性。這種觀點似乎為人們普遍接受，無須更多的討論。當然，在有些國家存在“違憲審查”的制度，但這不屬于本文要討論的范疇。

但是，如果從實質(zhì)正義的角度出發(fā)，仍有進一步討論立法活動合法化條件的必要。

正如我們所知，和傳統(tǒng)社會相比，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的改變。社會主體多元化的利益訴求，要求國家立法過程中，也應(yīng)對此有所回應(yīng)。若是仍然堅守且僅僅堅守形式正義的底線，并不足以制定出為民眾所信服和遵守的“良法”。

一部法律，固然是因為其所具備的權(quán)威性，而得到民眾的信服和遵守?？晌覀円膊荒芊裾J，很多時候，是因為具備了民眾的信服、以及建立在信服基礎(chǔ)上的遵守，才使得一部法律具備了權(quán)威性。在傳統(tǒng)社會，謹守形式正義之底限，也許足以讓民眾產(chǎn)生對其合法性的信賴。但在利益多元化的現(xiàn)代社會，形式正義給法律法規(guī)的制定和修改活動提供的合法性基礎(chǔ)，可能便是“必要但不充分”的了。僅僅滿足“由有權(quán)機關(guān)依據(jù)一定程序制定”條件的法律規(guī)范，可能會在滿足部分群體利益訴求的同時，邊緣化了與之利益相對的另一部分群體，而由于該“另一部分群體”的利益訴求未能得到有效機制的保障，社會的穩(wěn)定便可能在一定程度上受到威脅。基于此，在現(xiàn)代社會的立法活動中，特別是在關(guān)系民眾切身利益的領(lǐng)域的立法，尤其是稅收立法，吸納民眾的意見，便非常有必要了。

可見，現(xiàn)代國家的立法涉及較多主體的不同利益，其過程顯現(xiàn)出政治性特征。對多元化民意的吸納，成為立法活動得以合法化的實質(zhì)條件之一。

三、稅收立法民意吸納機制的個案檢視

如何建立制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機制，既有助于提升稅收立法質(zhì)量，又兼顧國家稅權(quán)的實現(xiàn)和納稅人權(quán)利的保障。本文擬以本次《個人所得稅法》修改作為標本，從宏觀和微觀兩個層面來檢視我國稅收立法過程中民意吸納機制存在的問題，進而提出建設(shè)性的意見。宏觀層面的分析，側(cè)重于觀察“民意”這種信息在民眾和立法機關(guān)之間的流通狀況；而微觀層面的探討，則立足于分析民眾表達個人內(nèi)心意思時的真實性和效率性。

（一）宏觀層面：民意吸納的兩個相對渠道

民意，本質(zhì)上是一種信息。在稅收立法過程中，若要實現(xiàn)對民意的有效吸納，需要保持信息流動兩個渠道的暢通：即立法機關(guān)從社會獲取民意的“信息輸入渠道”和立法機關(guān)將對民意的處理結(jié)果反饋給民眾的“信息輸出渠道”。兩者的方向是相對的。

1.信息輸入機制和信息輸出機制

立法活動對民意的吸納，可以有很多種形式，如聽證會、網(wǎng)絡(luò)征求民意、專家論證等，當然，人民代表大會制度本身是民意吸納機制最基本的形式。每種形式都有其較為獨特的運作形式。但從本質(zhì)上看，民意，作為一種信息，其傳遞過程可以抽象為兩個階段：一是作為信息輸入的自下而上的意志表達的過程，二是作為信息輸出的自上而下的指令傳達過程。前者是在有關(guān)立法決策時，從民間吸納意見、建議的過程，也被稱為“輸入式參與”過程；后者是有權(quán)機關(guān)得出結(jié)論、形成決策后，向外界傳達，并得到貫徹和實施的過程，也被稱為“輸出式參與”過程。完整的民意表達機制，應(yīng)保證這兩個渠道都是暢通、有效的。有學(xué)者曾對此作出分析，認為若兩者失衡，會產(chǎn)生病態(tài)：若僅集中于前者，民眾會對有權(quán)機關(guān)的命令、決策不屑一顧；若僅集中于后者，則難以形成意見或形成的意見難以上達于有權(quán)機關(guān)。［3]

2.從信息輸入層面檢視《個人所得稅法》修改

從信息輸入機制看，本次修改《個人所得稅法》，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道廣泛征求了民眾的意見，且征求意見時間達一月有余，而且在修法過程中，也多次征求有關(guān)專家、學(xué)者的意見，這都說明立法機關(guān)，有意識地注意吸納民眾意見，這是值得肯定的。但為促進我國法治建設(shè)的進一步發(fā)展，我們不能止步于此，仍有必要進一步追問，從民意輸入機制的角度，這次修法過程中，是否還存在不足之處呢？

本次修改《個人所得稅法》的不足之處體現(xiàn)在兩個方面。其一，是對民意的處理過程，稍有封閉、秘密化之嫌。對于網(wǎng)上征集到的23萬多條意見，立法機關(guān)是如何處理的，普通民眾不得而知。這也在某種意義上導(dǎo)致信息輸出渠道不暢。對此，可考慮通過信息公開的制度構(gòu)建來嘗試解決該問題。其二，無論是網(wǎng)絡(luò)征求民意、抑或是征求專家意見，都沒有形成正式制度，可能僅僅作為“臨時措施”而存在?？梢钥紤]將有關(guān)程序制度化、常態(tài)化，這樣也更能發(fā)揮民意、民智在法律法規(guī)制定和修改過程中的作用；并通過常規(guī)化的制度安排，使相關(guān)程序的效率得到提高。當然，對于涉及公民基本人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的法律制定和修改活動，可考慮在《立法法》等法律中明確規(guī)定征求民意的程序及有關(guān)制度保障，而不宜僅通過缺乏強制力的宣示性條款來進行規(guī)制。

3.從信息輸出層面檢視《個人所得稅法》修改

2011年6月中旬，面對一些民眾要求繼續(xù)提高個人所得稅工薪扣除標準的呼聲，全國各大網(wǎng)站、平面媒體還在顯著的位置用大標題的形式提醒著人們，3000元的扣除標準是很合適的。但在該月的最后一天，突然通過修改后的《個人所得稅法》，赫然將扣除標準繼續(xù)抬升到每月3500元。面對這樣的“突如其來”，在不少工薪階層興奮的同時，我們卻是“一則以喜，一則以懼”。所喜者是不管是否合理，立法機關(guān)畢竟吸納了民意，這就避免了征求民意的形式化；所懼者則是在對各種不同的民意缺乏系統(tǒng)回應(yīng)的情況下，即突然采納了其中的一種觀點，其合理性不由讓人疑惑。

這也反映出：在當前我國權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的活動過程中，在立法或是作出重大決策之時，似乎較多的是從民眾處吸取意見、建議，卻對自己處理這些信息的過程少有公開。至于將自己分析民意的過程，以及最終得出的決策向民眾傳達的過程，則更是充斥著不規(guī)范、非常態(tài)性。究其原因，可能是我國一直以來所具有的政府活動（這里是廣義上的政府，包括立法、司法機關(guān)）保密化傾向。但我們應(yīng)該注意到，現(xiàn)代社會國家機關(guān)的基本職能，由傳統(tǒng)的“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，而服務(wù)型國家機關(guān)，顯然應(yīng)和其 “服務(wù)對象”——普通民眾保持暢通的信息交換機制，在要求立法、政府決策等活動吸納民意的同時，也應(yīng)該注意規(guī)范、有序地向民眾傳遞相關(guān)信息和決策內(nèi)容，這也是要求政府信息公開、法院“判決書說明理由”等一系列制度安排的本意所在。要求立法機關(guān)在吸納民意之后，將對民意的分析、評議過程和最后得出的采納與否的結(jié)論，通過規(guī)范的程序向民眾傳達，同樣應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。

（二）微觀層面：“烏合之眾”和“集體行動困境”的兩極

即便建立有較為通暢的民意輸入和輸出機制，也仍然是不夠的。從微觀層面考察，民眾如何表達自己的利益訴求，也是需要關(guān)注的。我們應(yīng)當本著理性和客觀的精神，在構(gòu)建良性的吸納民意機制時，需要盡可能的避免社會心理學(xué)中所謂的“烏合之眾”和“集體行動困境”兩極現(xiàn)象的發(fā)生。

1.“烏合之眾”

被認為是社會心理學(xué)創(chuàng)始人的勒龐在其著作《烏合之眾》中分析道，作為個體的人是理性的、有教養(yǎng)的、有獨立性的，但是隨著聚眾密度的增大，身處其中的個體的思維和行為方式將漸趨一致，變得越來越情緒化和非理性。聚眾中個體的人喪失了獨立的、理性行動的能力，其行為主要受到腦下垂體的控制。正如其所言：“孤立的個人具有主宰自己的反應(yīng)行為的能力，群體則缺乏這種能力”。［4]概言之，在聚眾密度極大的條件下，個人容易陷入非理性狀態(tài)，在表達意見時容易人云亦云。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)和輿論的發(fā)達，提供了以往所不具備的、在不同時空條件下也得以“聚眾”的條件——以網(wǎng)絡(luò)為媒介形成的高密度聚眾，而且由于當前的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境尚不成熟、缺乏規(guī)制，使得網(wǎng)民的聚集更有“烏合”之趨勢。這就涉及到了我們以為很值得認真反思的一個問題——網(wǎng)絡(luò)民意，其代表性究竟幾何？

在本次《個人所得稅法》的修改過程中，網(wǎng)絡(luò)民意非?；钴S，不僅是通過全國人大常委會指定渠道提供意見民眾的意愿，還包括大量“自由發(fā)言者”，這是需要加以區(qū)分的。而基于逆向選擇的原理，越是對現(xiàn)有方案批評尺度越大的聲音，越是容易在缺乏規(guī)制的平臺上得到呼應(yīng)。這就要求我們冷靜而理性反思：我們吸納到的民意，是否能真正代表絕大多數(shù)民眾的意志？這個問題確實是值得打上問號的。（4）

因此，在今后的立法過程中，在吸納民意時，似乎應(yīng)當更加注意對民意的去偽存真的工作。而且在制度構(gòu)建的層面，我們也是大有可為的。例如，我們可以運用多種渠道征集民意，可以通過技術(shù)上的安排使不同背景的民眾分別表達自己的意志。這樣有利于我們對不同狀況的民眾的訴求有清晰的認識，以更為明確地指導(dǎo)決策的作出，規(guī)范化和常規(guī)化的對民意的分析制度更是亟需建立和健全。

2.“集體行動困境”

“集體行動困境”是美國社會學(xué)家曼瑟爾·奧爾森在其著作《集體行動的邏輯》一書中所提出的理論。他認為，如果某些公共物品會對很多人的利益產(chǎn)生影響，那么這些利益相關(guān)人采取行動的可能性將下降，因為個體都希望別人會采取行動，而自己則可免費獲得行動帶來的收益。該理論和“公地的悲劇”理論可謂相輔相成，我們也可以給它另一個名字——“搭便車”心理。如果說探討的“烏合之眾”導(dǎo)致的是相關(guān)民眾的“無所顧忌”，這里的“集體行動困境”下民眾的表現(xiàn)則可以用“無所作為”來形容。毫無疑問，兩者都是很極端的情形，而且都是我們在立法征集民意過程中需要避免出現(xiàn)的情形，自不待言。

在稅收立法領(lǐng)域，并非每一部法律、法規(guī)都像《個人所得稅法》這樣和大多數(shù)民眾利益攸關(guān)，并對公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的影響是如此的直接和顯而易見。例如，我們從國家稅務(wù)總局網(wǎng)站的“意見征集”欄中看到對《稅收執(zhí)法督察規(guī)則》（征求意見稿）征求意見的通知，（5）應(yīng)該說這也是和民眾的切身利益相關(guān)的。但我們在引擎中檢索發(fā)現(xiàn)對這部規(guī)范性文件，網(wǎng)絡(luò)平臺上基本未見太多討論。一方面，這可能是因為民眾不知道有這部文件征求意見的事實存在；另一方面，出現(xiàn)這種現(xiàn)象，大概也有這里所談到的“集體行動困境”的影響因素有關(guān)。

3.制度化：破解“兩極困境”的有效途徑

一般認為，出現(xiàn)“烏合之眾”和“集體行動困境”這兩種極端現(xiàn)象，都是因為分散的、未經(jīng)組織的個體，在采取行動時往往只能在“無所作為”和“無所顧忌”兩個極端間游走。而避免出現(xiàn)這兩種極端現(xiàn)象的途徑，便是將分散的利益組織起來。利益組織化可以使分散個體分擔(dān)集體行動的成本、分享集體行動的收益，并且可以通過組織化的激勵、制約機制，協(xié)調(diào)個體的行動步驟、節(jié)奏和方向。同時也能將行動的能力控制在理性、有節(jié)制的范圍內(nèi)。［5]易言之，通過制度化的安排，將民意的表達納入規(guī)范、有序的框架內(nèi)，既使普通、分散的民眾愿意且能夠表達自己的意志，又不至于出現(xiàn)極端行為。

四、稅收立法民意吸納機制的構(gòu)建

我們在上述個案分析的基礎(chǔ)上，清楚地看到我國稅收立法民意吸納機制存在的某些不足，進而導(dǎo)致現(xiàn)行立法活動對民意吸納效率的折損。因此，我們建議：從以下幾方面構(gòu)建制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機制，使公民參與立法的過程成為廣泛集中民智、凝聚社會共識的過程。

第一，可以考慮在立法文件中規(guī)定：涉及公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的立法，條件具備時，應(yīng)當通過聽證會、專家論證會或其它方式，吸納民眾的意見。現(xiàn)代社會立法活動的基本形態(tài)是民主型立法模式。民主型立法以民意為依據(jù)、以民眾的民主參與為特征，并以人民的權(quán)利保障為目標。［6]273而稅收立法關(guān)系到國家財政權(quán)和公民財產(chǎn)權(quán)的配置，通過其制度安排影響到有限社會財富在不同主體間的分配，是關(guān)系國計民生的重要立法，顯然應(yīng)該在立法過程中廣泛吸納民意、民智。

從構(gòu)建完整的規(guī)范體系的角度看，應(yīng)當在不同位階的法律規(guī)范中，對民意吸納機制問題作出多層次的硬性要求。首先，在憲法性文件層面，可以考慮在《立法法》中規(guī)定這一原則，《立法法》的相關(guān)規(guī)定可以相對比較原則、抽象。其后，可以考慮制定專門的法律法規(guī)，具體規(guī)范民意吸納機制的運作過程，許多國家均采用專門立法，包括行政機關(guān)制定規(guī)章的方式規(guī)范立法活動中的民意吸納機制。我們可以進一步將之區(qū)分為集中立法和分散立法兩種模式：前者以英國最為典型，其將有關(guān)征求公眾意見的規(guī)范內(nèi)容集中規(guī)定在一部法律規(guī)范（《咨詢實務(wù)準則》）中；而后者則以美國最為典型，其在《信息自由法》、《行政程序法》等多部法律規(guī)范中，分散規(guī)定立法、行政等活動中的民意吸納程序。有學(xué)者通過比較分析，認為我國可考慮采用集中立法模式，即由全國人大常委會制定《公眾意見征詢法》，對民意吸納機制的基本問題作統(tǒng)一規(guī)范，這種立法模式具有提高效率（可以在短期內(nèi)使立法領(lǐng)域征求公眾意見的活動做到有法可依）、節(jié)約立法成本和維護法制統(tǒng)一這三方面的積極作用。［7]當然，基于立法資源稀缺性的考量，如果現(xiàn)階段不具備修改《立法法》或制定專門法律規(guī)范的條件，作為權(quán)宜之計，也可以先在立法主體（6）內(nèi)部的規(guī)范性文件中規(guī)定民意吸納機制，并在歷次稅收立法活動中加以貫徹，形成慣例；待時機成熟，再在法律規(guī)范中加以明確規(guī)定。

第二，立法機關(guān)應(yīng)注意綜合運用多種民意吸納的方式，不宜僅通過單一的渠道吸納民意。有學(xué)者已經(jīng)意識到，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，立法中的公共參與正經(jīng)歷著 “從精英介入到草根參與”的過程［8]。“精英介入”強調(diào)的是專家、學(xué)者為立法活動提供建議，而“草根參與”則側(cè)重于普通民眾向立法機關(guān)表達自己的想法。在立法吸納民意的過程中，前者更主要地表現(xiàn)為專家論證會等形式；而后者則多以“網(wǎng)絡(luò)征集民意”的形式出現(xiàn)。聽證會，則在某種程度上兼具這兩方面的因素。在“開門立法”理念的指導(dǎo)下，立法活動越來越強調(diào)“面向全社會征集意見”，這種民意吸納模式體現(xiàn)了立法活動的民主性，很具有積極意義。但是，立法機關(guān)也不宜唯“草根”意見為重，這可能會犯民粹主義的錯誤，也可能助長民眾表達個人想法時的不理智傾向。更何況，有些立法所涉及的社會關(guān)系比較復(fù)雜，或者法律所要解決的問題具有高度的專業(yè)性和技術(shù)性，對此，在稅收立法中表現(xiàn)得尤為突出。此時，普通社會公眾未必能準確理解相關(guān)規(guī)定，從而使其表達出的“民意”可能是不準確、不理智的，甚至出現(xiàn)“人云亦云”的情況。因此，特別需要依靠相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者來提煉公眾的欲求，并通過合適的方式表達給立法機關(guān)。與普通社會公眾相比，學(xué)者更需要保持中立、理智，扮演好溝通政府與社會的“橋梁”的角色。由此可見，立法機關(guān)征集民意時，在鼓勵“草根”參與立法的同時，也不能忽視專家、學(xué)者們的重要作用。易言之，在吸納民意時，應(yīng)綜合運用多種方式，不宜使民意來源渠道過于單一、狹窄。

第三，立法機關(guān)吸納民意時，應(yīng)注意考慮弱勢群體、邊緣群體的利益表達和權(quán)利訴求。稅收立法的民意吸納機制包括多種渠道，如聽證會、論證會、網(wǎng)絡(luò)征集民意等，這些方法都能使立法機關(guān)獲得來自社會公眾的聲音。但是，我們需要注意到，弱勢群體、邊緣群體由于經(jīng)濟實力不足、生活環(huán)境封閉等原因，使其往往較難獲得“立法機關(guān)正在征集民意”的信息，進而也難以將自己的想法表達給立法機關(guān)，如前文所述，本次調(diào)整個人所得稅工薪扣除標準時，通過網(wǎng)絡(luò)征集民意，便可能導(dǎo)致許多因經(jīng)濟條件限制而無法使用網(wǎng)絡(luò)的群體，失去表達自己想法的機會；而稅收立法又確實影響到這部分群體的切身利益。因此，在立法活動越來越多地通過網(wǎng)絡(luò)媒體征集民意的情況下，應(yīng)通過制度設(shè)計，使這部分群體的利益訴求得到代表。具體的操作辦法至少有二：一是發(fā)揮專家、學(xué)者的作用，其在向立法機關(guān)提供建議時，應(yīng)將邊緣群體的利益納入考量范疇；二是立法機關(guān)有針對性地實地調(diào)查這部分群體的狀況，并直接獲取相關(guān)信息。有學(xué)者指出現(xiàn)代立法的價值原則中應(yīng)包括“最大多數(shù)人的最大利益”原則和平等原則［9]，而構(gòu)建能使邊緣群體、弱勢群體暢通無阻地表達個人想法的民意吸納機制，正體現(xiàn)了稅收立法活動對這兩項價值追求的貫徹，有利于實現(xiàn)“良法之治”。

第四，立法機關(guān)在吸納民意的過程中，應(yīng)有意識地引導(dǎo)民眾理性表達自己的利益訴求。這種“引導(dǎo)”可以通過兩種方式表現(xiàn)出來。一是有經(jīng)驗的法官在審理案件時經(jīng)常會歸納出“爭議點”，讓雙方圍繞其展開爭辯，與之相類似，立法機關(guān)也可以在紛繁凌亂的民意中，歸納出“爭議焦點”，如本次調(diào)整工薪扣除標準過程中的爭論點便是是否應(yīng)進一步提高扣除標準，然后讓民眾集中圍繞這些問題表達各自觀點，并說明理由。這可以在一定程度上減少向社會征集意見時出現(xiàn)的“無序”現(xiàn)象。二是欲破解前述“烏合之眾”與“集體行動困境”這兩種困局，一個行之有效的辦法便是立法機關(guān)本身也參與到各種立體或平面媒體的討論之中，與民眾進行互動、交流。我們發(fā)現(xiàn)，同樣是吸納民意的過程，聽證會、專家論證會等形式，相對“網(wǎng)絡(luò)征集民意”等形式，民意的表達和吸納要更為有秩序，從而也更加有效率；而這二者之間的關(guān)鍵區(qū)別便是立法機關(guān)本身的 “在場”與否，網(wǎng)絡(luò)征集民意中由于立法機關(guān)缺位帶來的無序狀態(tài)，是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意容易出現(xiàn)激進、偏頗甚至極端觀點的重要原因。我們認為，立法機關(guān)在各種民意吸納機制中注重與民意表達者的互動，回應(yīng)有代表性的民眾疑問，并注意引導(dǎo)民眾的討論方向，可以避免大量無意義的極端言論的出現(xiàn)。而且，立法機關(guān)在民意吸納過程扮演積極角色，也能增加普通民眾表達自己想法的動力，因為民眾會感覺到自己提出的意見受到了立法機關(guān)的重視，一定程度上避免出現(xiàn)某些稅收立法時民意難以或不愿意表達的狀況。

第五，立法機關(guān)應(yīng)當建立民意征集回應(yīng)制度。誠如西方學(xué)者所認識到的，“回應(yīng)是民主的核心價值”。［10]如前所述，立法過程具有在多種利益訴求中進行平衡、折沖的政治性特征，并非對所有的民意都予以采納，這是無可非議的。然而，立法機關(guān)處理民意的過程，卻是需要展示給社會，以及民意表達者的。例如，立法機關(guān)是如何對紛繁復(fù)雜、良莠不齊的民意進行歸納、整理的？立法機關(guān)吸納了哪些民眾意見？為什么吸納這些意見？沒有接受哪些民眾意見？又是基于什么原因不接受這些意見？這些處理信息的過程應(yīng)當通過合適的渠道公開給社會，這是“民主立法、開門立法”的要求，能促進立法過程的進一步規(guī)范化，從而提升稅收立法質(zhì)量。此外，立法機關(guān)對社會公眾表達的民意，進行評估、復(fù)核，并及時地就有關(guān)問題與社會公眾進行溝通、交流，體現(xiàn)了“服務(wù)型立法”的現(xiàn)代立法模式。該種立法模式是對傳統(tǒng)“管制型立法”模式的革新，強調(diào)服務(wù)對象，即社會公眾的至上性。［6]279—284這能讓提出意見的民眾獲得一種被尊重的滿足感，進而使其更積極地為立法質(zhì)量的提升貢獻自己的智慧。

綜上所述，我們絕不能僅因為此次調(diào)整個人所得稅工薪扣除標準過程中［7]，比較好地吸納了民眾意見而產(chǎn)生自足感。我們更需要追問：此次修法過程中的民意吸納機制，是否已真正完善和有效，能否保證今后每次稅收立法都能通過這樣的機制，使社會全體成員獲得滿意的結(jié)果？如果答案是否定的，我們便需要積極探索建立一種制度化、規(guī)范化和程序化的民意吸納機制，這也是本文思考的立足點。

注釋：

（1）本文所指的稅收立法，包括稅收法律法規(guī)的制定、修改和廢止。

（2）有關(guān)內(nèi)容可以參看“中國新聞網(wǎng)”2011年5月31日的報道。

（3）具體說：月收入在2000元以下、月收入在2000—3000元之間、月收入在3000—3500元之間、月收入在3500元以上等不同的階層，顯然具有不同的利益訴求。當然的，也就具有各自不同的（基于各自利益的）考慮。具言之，月入2000元以下的人群，可能根本不會留意到本次對工薪扣除標準的修改；月入2000—3000元的人群，無論如何都會成為本次調(diào)整的受益群體，他們更可能在有關(guān)的民意吸納渠道中，更多地表達出自己對草案的支持，以及（很大可能上）對那些不斷呼吁繼續(xù)提高扣除標準的人的反感；月入3000到3500元的群體，恐怕將是對扣除標準是否繼續(xù)提高最為關(guān)注的人群，各種繼續(xù)提高扣除標準“利國利民”的理論基礎(chǔ)，恐怕也更主要地會從這個群體中產(chǎn)生；月入超過3500元的這部分人，一方面可能會關(guān)注扣除標準的提高，另一方面則也會抽出部分精力來關(guān)注是否實行單一稅率等其他問題。

（4）我們注意到，在網(wǎng)絡(luò)民意來勢洶洶之時，也有很多理性的聲音，如認為在總稅負降低的前提下，個人所得稅作為直接稅，其比重稍高能增強納稅人的主人翁意識，也能使國家機關(guān)更明白自己的收入來自納稅人，從而更好地服務(wù)納稅人，提供公共服務(wù)；也有理性聲音指出，確定工薪扣除標準不能跟著人們的“感覺”走，而應(yīng)分析居民人均收入、物價水平等實際經(jīng)濟數(shù)據(jù)。但這些比較理性的聲音卻被淹沒了。

（5）相關(guān)內(nèi)容可以參看國家稅務(wù)總局網(wǎng)站。

（6）此處“立法”為廣義，包括稅收行政法規(guī)制定活動，因此這里的“立法主體”也包括了行政法規(guī)的制定主體，即行政機關(guān)。

（7）需要指出的是，本次《個人所得稅法》修改，將工薪所得扣除標準由3000元提升到3500元，這本身是否合理？并非沒有人持異議，但由于本文的主要旨趣是從民意吸納機制這一“程序性視角”審視修法過程，對“扣除標準是否合理”之類的“實質(zhì)問題”，我們便暫且存而不論了。這是需要提請讀者注意的。

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（責(zé)任編輯 吳興國）

D922.22

A

1001-862X（2012）03－0124－008

劉劍文（1959－），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，北京大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國財稅法學(xué)研究會會長，主要研究方向：財稅法、經(jīng)濟法；侯卓（1988－），男，湖北武漢人，北京大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：財稅法。