公共危機(jī)管理中政府角色定位與重塑*

夏美武

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，蘇州 215123）

公共危機(jī)管理中政府角色定位與重塑*

夏美武

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，蘇州 215123）

公共危機(jī)管理中政府扮演著“主導(dǎo)者”和“協(xié)調(diào)者”的雙重角色。目前，政府需要實(shí)現(xiàn)由“主導(dǎo)者”向“協(xié)調(diào)者”的轉(zhuǎn)變，重塑政府角色。這需要從政府微觀結(jié)構(gòu)入手，在職能結(jié)構(gòu)層面，重構(gòu)政府危機(jī)管理職能，逐步將危機(jī)管理整合到公共管理體系中，由非常態(tài)的應(yīng)急管理向常態(tài)的公共安全管理轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)常規(guī)化治理；在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，明確使用國(guó)家緊急權(quán)力的充要條件，合理界定國(guó)家緊急權(quán)力的權(quán)責(zé)邊界，逐步實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行；在運(yùn)行結(jié)構(gòu)層面，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)非政府組織、企業(yè)、公民等主體積極參與，逐步構(gòu)建“多元協(xié)作”的危機(jī)管理格局。

公共危機(jī)管理；發(fā)展歷程；政府角色

一、引 言

我國(guó)公共危機(jī)管理實(shí)踐具有悠久的歷史，特別是在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)方面，通過(guò)長(zhǎng)期應(yīng)急管理實(shí)踐已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了一些思想。但是，這些危機(jī)管理實(shí)踐和思想尚處于自發(fā)狀態(tài)，還不是現(xiàn)代意義上的公共危機(jī)管理。現(xiàn)代意義上公共危機(jī)管理在我國(guó)起步較晚，其發(fā)展源于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增多和危機(jī)事實(shí)頻發(fā)，正如安東尼·吉登斯在《現(xiàn)代性的后果》中所描述：“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰，以及其他潛在的全球性災(zāi)難，對(duì)我們每一個(gè)人都勾畫出了一幅令人不安的危險(xiǎn)前景?！保?］當(dāng)代世界已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，公共危機(jī)管理已然成為現(xiàn)代政府治理的題中應(yīng)有之義。

我國(guó)是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，而且正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)危機(jī)、群體性事件頻發(fā)，公共危機(jī)管理必然成為我國(guó)政府不可或缺的重要職責(zé)和必備能力。“公共危機(jī)管理主體是一個(gè)復(fù)雜結(jié)構(gòu)，包括政府系統(tǒng)、企業(yè)、公民和各種非政府組織，其中處于主導(dǎo)地位的是政府。”［2］63隨著市場(chǎng)體制的完善和公民社會(huì)的發(fā)展，政府與其他主體之間的關(guān)系處在不斷調(diào)試狀態(tài)，政府在公共危機(jī)管理中的“主導(dǎo)地位”還存在著多種不同的形態(tài)，也就是說(shuō)，目前我國(guó)公共危機(jī)管理中的政府角色定位尚處在重塑階段。因此，我們以政府角色為切入點(diǎn)，通過(guò)觀察分析我國(guó)公共危機(jī)管理發(fā)展歷程總結(jié)歸納政府角色的嬗變規(guī)律，并以此為基礎(chǔ)，厘清政府與其他管理主體之間的關(guān)系脈絡(luò)，定位公共危機(jī)管理中的政府角色，重塑危機(jī)管理中政府角色。

隨著國(guó)家權(quán)力分化和政府能力提升，政府在公共危機(jī)管理中的職責(zé)日益清晰，政府角色不斷調(diào)適、逐漸成熟。第一個(gè)階段，政府是危機(jī)管理中的“全能者”，是公共危機(jī)管理的絕對(duì)主體，即政府處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，企業(yè)、非政府組織以及公民等主體被置于被動(dòng)的配合與執(zhí)行地位。第二個(gè)階段，政府是危機(jī)管理中的“領(lǐng)導(dǎo)者”，“只有政府才能具有如此強(qiáng)大的控制力量，才能動(dòng)員各種資源和社會(huì)力量”，［3］24有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除各種突發(fā)公共事件的危害。但是由于政府能力限制和職權(quán)約束，需要把一些權(quán)力讓渡于廣泛存在的各類社會(huì)組織以及公眾，讓他們發(fā)揮積極的作用。第三個(gè)階段，政府是危機(jī)管理中的“協(xié)調(diào)者”，政府積極吸納其他眾多的行為主體參與并共同應(yīng)對(duì)危機(jī)，與其他行為主體進(jìn)行協(xié)調(diào)形成多元組織、多重層次和多種行為主體共存的“多元協(xié)作”結(jié)構(gòu)。

二、公共危機(jī)管理中政府角色定位

政府角色是政府在公共危機(jī)管理中一種制度化的行為模式，它在政府與其他主體的關(guān)系和互動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)政府在危機(jī)管理主體結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)邊界來(lái)定位。我們可以通過(guò)考察政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系來(lái)定位公共危機(jī)管理中的政府角色。

（一）政府與市場(chǎng)的關(guān)系

從本質(zhì)上講，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系是社會(huì)分工的一種體現(xiàn)?！罢c市場(chǎng)各自發(fā)揮其功能和作用，并隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的變化沿著自己的軌跡而發(fā)展?！保?］政府與市場(chǎng)之間常常表現(xiàn)為一種互補(bǔ)關(guān)系，通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)的作用來(lái)糾補(bǔ)“政府失靈”，通過(guò)增強(qiáng)政府的作用來(lái)彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。危機(jī)管理中的政府角色也是在這種互補(bǔ)關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)的。

一方面，通過(guò)市場(chǎng)參與來(lái)提升政府危機(jī)管理能力。市場(chǎng)的參與既可以提升政府處理危機(jī)信息的能力，也可以增強(qiáng)政府危機(jī)政策的靈活性，避免政府在危機(jī)管理中“缺位”或“越位”。在突發(fā)事件中，企業(yè)也承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)的、法律的、道德的以及慈善的責(zé)任，而且廣泛分布的企業(yè)及其產(chǎn)品物流網(wǎng)絡(luò)可以快捷便利地為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供所需的諸多資源。另一方面，政府還需要對(duì)危機(jī)管理中的市場(chǎng)參與行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束。市場(chǎng)自身的缺陷和市場(chǎng)發(fā)育的不完善會(huì)導(dǎo)致危機(jī)管理中集體性的非理性行為，比如在危機(jī)救援中有些企業(yè)哄抬物價(jià)、捐助的物資以次充好等。這就要求政府在公共危機(jī)中適時(shí)轉(zhuǎn)換政府與企業(yè)之間的關(guān)系，依法對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理。但是，無(wú)論是政府還是市場(chǎng)都會(huì)不可避免地出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，政府與市場(chǎng)的同時(shí)使用還不足以解決公共危機(jī)管理中的困境，這時(shí)候就需要尋找 “第三只手”——社會(huì)，來(lái)完善危機(jī)管理的主體結(jié)構(gòu)。

（二）政府與社會(huì)的關(guān)系

在危機(jī)管理中，政府與社會(huì)的關(guān)系存在兩種形態(tài)，即應(yīng)然關(guān)系和實(shí)然關(guān)系。應(yīng)然層面，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，在危機(jī)管理中“需要通過(guò)法律的形式保障人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品的共享權(quán)利。一方面通過(guò)法律限定公共產(chǎn)品供給主體的權(quán)力；另一方面保證權(quán)力行使要遵循法定條件和法定程序，并建立相關(guān)人員的責(zé)任追究機(jī)制”。［5］公民和非政府組織有序參與、協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)，降低危機(jī)管理協(xié)調(diào)成本，提高危機(jī)管理的能力和績(jī)效。在實(shí)然層面，“權(quán)力越位”導(dǎo)致“權(quán)利克減”。危機(jī)管理中表現(xiàn)為非政府組織缺乏獨(dú)立性。首先，從產(chǎn)生來(lái)看，政府對(duì)非政府組織實(shí)行嚴(yán)格的“雙重管理”制度，非政府組織一方面要在民政部門登記，另一方面還必須找到一個(gè)對(duì)應(yīng)的“業(yè)務(wù)主管部門”，這增加了非政府組織運(yùn)行成本。其次，從運(yùn)行來(lái)看，政府與非政府組織之間協(xié)調(diào)分工不明確，政府過(guò)多地干預(yù)非政府組織的危機(jī)管理工作，限制了非政府組織的發(fā)展空間。

我們通過(guò)厘清公共危機(jī)管理中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，明確危機(jī)管理中政府角色定位。政府本身應(yīng)該是公共危機(jī)管理的“參與者”，因?yàn)檎芰Φ南拗坪驼w制的約束，危機(jī)管理中的政府已經(jīng)不是“全能者”；由于市場(chǎng)發(fā)育不完善、社會(huì)發(fā)展不成熟，政府在危機(jī)管理中仍然處于“主導(dǎo)者”地位。但是隨著市場(chǎng)和社會(huì)的不斷發(fā)展，政府的“主導(dǎo)者”角色日益向“協(xié)調(diào)者”角色過(guò)渡。也就是說(shuō)，目前公共危機(jī)管理中政府扮演著“主導(dǎo)者”和“協(xié)調(diào)者”的雙重角色，而“主導(dǎo)者”的角色日益淡化，“協(xié)調(diào)者”的角色日益凸顯，這代表了公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢(shì)。

三、公共危機(jī)管理中政府角色重塑

重塑公共危機(jī)管理中的政府角色需要從政府微觀結(jié)構(gòu)入手，在職能結(jié)構(gòu)層面，重構(gòu)政府危機(jī)管理職能，逐步將危機(jī)管理整合到公共管理體系中，由非常態(tài)的應(yīng)急管理向常態(tài)的公共安全管理轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)常規(guī)化治理；在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，明確使用國(guó)家緊急權(quán)力的充要條件，合理界定國(guó)家緊急權(quán)力的權(quán)責(zé)邊界，逐步實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行；在運(yùn)行結(jié)構(gòu)層面，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)非政府組織、企業(yè)、公民等主體積極參與，逐步構(gòu)建“多元協(xié)作”的危機(jī)管理格局。

（一）職能結(jié)構(gòu)層面，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)管理職能常態(tài)化

日益加速的全球化，使風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)和分配呈現(xiàn)出世界性的傾向；不斷推進(jìn)的現(xiàn)代化，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了前所未知的程度。烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中論證了現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配的邏輯，他指出：現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)“它們包含著一種打破了階級(jí)和民族社會(huì)模式的‘飛去來(lái)器效應(yīng)’。生態(tài)災(zāi)難和核泄漏是不在乎國(guó)家邊界的。……風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在這個(gè)意義上是世界性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。”［6］從這個(gè)意義上來(lái)看，政府作為公共管理機(jī)關(guān)，“如何有效履行危機(jī)管理職能，主動(dòng)去研究各種可能威脅國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的因素，提前制定應(yīng)對(duì)的方法，在危機(jī)不可避免時(shí)快速做出反應(yīng)，及時(shí)、有效處理危機(jī)”，［3］19直接關(guān)系政府在公眾中的權(quán)威地位和良好形象。

目前，以政府為核心的危機(jī)管理本質(zhì)上是一種非常態(tài)危機(jī)管理，它強(qiáng)調(diào)政府的 “主導(dǎo)者”角色，要求管理目標(biāo)的回應(yīng)性、管理主體的單一性和管理手段的強(qiáng)制性，是一種以“事件”為中心、相對(duì)被動(dòng)的應(yīng)急管理模式。這種危機(jī)管理模式存在三個(gè)方面的不足：第一，信息遲滯，缺乏應(yīng)急管理的信息共享平臺(tái)，遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等現(xiàn)象嚴(yán)重。第二，關(guān)系混亂，表現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是政府層面：中央政府與地方政府、地方政府之間以及地方政府內(nèi)部管理職責(zé)模糊、分工協(xié)作關(guān)系不明確；二是政府與社會(huì)關(guān)系層面：政府與非政府組織、政府與企業(yè)以及政府與公民之間行動(dòng)銜接配合不夠、統(tǒng)一協(xié)調(diào)不足，不利于社會(huì)參與、資源整合；第三，制度缺失，我國(guó)應(yīng)急管理法律體系不完善，法律責(zé)任不明確。現(xiàn)有的各種法律和預(yù)案缺乏操作性，而且相互之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一甚至相互矛盾、沖突。這一切影響了我國(guó)應(yīng)急管理的績(jī)效，一方面可以有效地應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件，這從政府成功應(yīng)對(duì)汶川大地震以及甲型H1N1流感的明顯績(jī)效中，可以得到佐證。另一方面對(duì)于技術(shù)災(zāi)難或社會(huì)事件卻效果不佳甚至得不償失。例如，政府應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難以及群體性事件的管理績(jī)效卻難如人意。［7］

所以，在當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，由非常態(tài)的應(yīng)急管理走向常態(tài)的公共安全管理成為公共危機(jī)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，這也成為目前政府職能戰(zhàn)略重構(gòu)、重塑政府角色的重要途徑之一。政府危機(jī)管理職能戰(zhàn)略重構(gòu)包括三個(gè)方面的內(nèi)涵：第一，構(gòu)建危機(jī)信息共享平臺(tái)，疏通危機(jī)信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理過(guò)程中的信息整合。第二，以地方政府為中心建立內(nèi)部系統(tǒng)和外部系統(tǒng)、橫向?qū)用婧涂v向?qū)用鎱f(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的彈性鏈接機(jī)制，調(diào)整權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。［2］63第三，完善危機(jī)管理制度體系，強(qiáng)化制度能力建設(shè)?！爸贫饶芰ㄔO(shè)是強(qiáng)化公共危機(jī)治理效果的重中之重。它只要集中在規(guī)范制度、監(jiān)管制度、問(wèn)責(zé)制度和信息披露制度等方面?！保?］總之，通過(guò)對(duì)政府危機(jī)管理職能的戰(zhàn)略性重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)管理職能由非常態(tài)化向常態(tài)化的轉(zhuǎn)化，以重塑危機(jī)管理中政府角色。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理權(quán)力規(guī)范化

重構(gòu)政府危機(jī)管理職能必須堅(jiān)持法治原則，這是依法治國(guó)的基本要求，也是有效化解危機(jī)的重要保證。“這是因?yàn)?，在行使緊急權(quán)力、實(shí)施危機(jī)管理的過(guò)程中，易于出現(xiàn)權(quán)力濫用行為、發(fā)生嚴(yán)重侵?jǐn)_后果，必須依法有效地約束行政權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利?！保?］關(guān)鍵是要加強(qiáng)國(guó)家緊急權(quán)力的法制建設(shè)，明確使用國(guó)家緊急權(quán)力的必要條件和充分條件，合理界定政府在危機(jī)管理中的權(quán)責(zé)邊界。

使用國(guó)家緊急權(quán)力（本文國(guó)家緊急權(quán)力的使用權(quán)包括決定權(quán)、公布權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，它構(gòu)成一個(gè)完整的權(quán)力結(jié)構(gòu)）的必要條件是指必須要在什么樣的情況下才能運(yùn)用國(guó)家緊急權(quán)力。“國(guó)家緊急權(quán)力就是國(guó)家在突發(fā)公共事件下依法迅速改變權(quán)力與權(quán)利的邏輯結(jié)構(gòu)的法律制度?！保?0］1這種改變集中表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張和社會(huì)權(quán)利的克減，這在無(wú)形中擴(kuò)大了政府的權(quán)力邊界，改變了政府和社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，在一定程度上使社會(huì)從屬于政府。比如，突發(fā)事件中，政府有權(quán)征用個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這是國(guó)家緊急權(quán)力擴(kuò)張影響公民權(quán)利的典型體現(xiàn)。明確規(guī)定征用時(shí)機(jī)、征用標(biāo)準(zhǔn)和征用程序，而且事后對(duì)征用造成的損失予以補(bǔ)償，也就是說(shuō)具有適當(dāng)?shù)臈l件、合理的目的、合法的程序，構(gòu)成了國(guó)家緊急權(quán)力的實(shí)體條件和運(yùn)行流程，適用國(guó)家緊急權(quán)力的必要條件。當(dāng)然，由于突發(fā)事件存在不同類型、不同階段，而且危機(jī)社會(huì)危害程度和影響范圍也各不相同，政府一般采取“分級(jí)、分類、分期”的應(yīng)急管理模式。這意味著政府需要根據(jù)不同類型的突發(fā)公共事件，及其造成的危急情形和社會(huì)危害程度，劃分為不同的級(jí)別，從而采取不同的應(yīng)急措施。也就是說(shuō)，政府必須根據(jù)突發(fā)事件的不同類型、不同階段、不同級(jí)別合理的調(diào)整國(guó)家緊急權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能，實(shí)現(xiàn)政府角色重塑的合法性。[11]

使用國(guó)家緊急權(quán)力的充分條件是指如何才能準(zhǔn)確地、有效地運(yùn)用國(guó)家緊急權(quán)力，它包括了國(guó)家緊急權(quán)力的使用主體和使用范圍。國(guó)家緊急權(quán)力的使用主體只能是擁有公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公務(wù)人，其核心主體是政府。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的語(yǔ)境下，維護(hù)公共安全是政府的首要職責(zé)。因?yàn)檎莆罩Y源分配的主導(dǎo)權(quán)，享有政策制定和政策實(shí)施的合法權(quán)力，而且層級(jí)化、專業(yè)化的政府組織體系具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，這是其他公共權(quán)力組織所不具備的。［2］63-64《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條中明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”。國(guó)家緊急權(quán)力的使用范圍是指國(guó)家緊急權(quán)力發(fā)揮效力的時(shí)間范圍和空間范圍。國(guó)家緊急權(quán)力的時(shí)間范圍包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是國(guó)家緊急權(quán)力從開(kāi)始至終止之間的有效時(shí)間（有效期）；二是國(guó)家緊急權(quán)力是否對(duì)其實(shí)施前發(fā)生的行為有追溯既往的權(quán)力。［10］290國(guó)家緊急權(quán)力的空間范圍是指國(guó)家緊急權(quán)力發(fā)揮效力的地域界限。

綜上所述，國(guó)家緊急權(quán)力的使用前提、使用目的、使用程序、使用主體、使用范圍共同構(gòu)成了運(yùn)用國(guó)家緊急權(quán)力的充要條件，通過(guò)危機(jī)管理權(quán)力規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)政府角色重塑。

（三）運(yùn)行結(jié)構(gòu)層面，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理主體多元化

實(shí)踐證明，政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主要參與者，同時(shí)市場(chǎng)和社會(huì)也是不可忽視的重要力量。因此，協(xié)調(diào)政府間以及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，形成有效合力，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理主體多元化成為危機(jī)管理的必然選擇和發(fā)展方向，也就是說(shuō)，危機(jī)管理中政府的“協(xié)調(diào)者”角色不可或缺。所謂“多元協(xié)作”是指危機(jī)治理諸主體——政府、企業(yè)、NGO和公民等——借助一定的制度和信息平臺(tái)，有效整合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以期有效地預(yù)防、應(yīng)對(duì)和消弭危機(jī)。［12］“多元協(xié)作式”危機(jī)管理模式以政府系統(tǒng)界限為劃分標(biāo)準(zhǔn)，包括兩個(gè)部分：一是政府內(nèi)部協(xié)作系統(tǒng)，二是政府與社會(huì)協(xié)作系統(tǒng)。

政府內(nèi)部協(xié)作系統(tǒng)是危機(jī)管理 “多元協(xié)作”格局的核心部分，它包含橫向和縱向兩個(gè)層面。政府內(nèi)部協(xié)作系統(tǒng)的橫向?qū)用媸侵刚煌毮懿块T之間的協(xié)同運(yùn)作，它以功能為分界，實(shí)現(xiàn)“多元協(xié)作”中的跨部門管理。例如，后勤系統(tǒng)主要是為危機(jī)管理過(guò)程所需的各種服務(wù)提供保障，就目前來(lái)看，承擔(dān)這一職能的部門就包括財(cái)政、交通、通訊、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險(xiǎn)、救援等多個(gè)部門。［13］在危機(jī)管理“多元協(xié)作”過(guò)程中，必須明確各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、合理配置物力、人力和財(cái)力。政府內(nèi)部協(xié)作系統(tǒng)的縱向?qū)用嬉孕姓M織層次為分界構(gòu)建，它包括中央政府與地方政府之間的協(xié)作、省際政府間的協(xié)作、省內(nèi)政府間的協(xié)作等。政府內(nèi)部協(xié)作系統(tǒng)包含兩個(gè)變量“即處理公共危機(jī)過(guò)程中涉及的行政組織層次和行政組織數(shù)目。如果公共危機(jī)中參與的行政組織層次越高、數(shù)目越多，那么，政府協(xié)調(diào)程度越高；反之，政府協(xié)調(diào)程度則越低。在這兩個(gè)變量中，行政組織層次的權(quán)重大于行政組織數(shù)目，因?yàn)閷哟卧礁哒f(shuō)明處理公共危機(jī)難度越大，動(dòng)用的社會(huì)資源越多，社會(huì)影響越廣?！保?4］

政府與社會(huì)協(xié)作系統(tǒng)包括三個(gè)部分。一是政府與NGO的協(xié)作系統(tǒng)。NGO在危機(jī)管理中存在比較優(yōu)勢(shì)：“與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)聯(lián)系緊密、彈性組織體制、公益與中立、敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和創(chuàng)新、專業(yè)優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)”，［15］這可以有效彌補(bǔ)危機(jī)管理中的政府角色的缺位，糾補(bǔ)政府失靈。比如在危機(jī)中通過(guò)各種渠道及時(shí)、準(zhǔn)確傳播危機(jī)信息，打破了政府單方面的信息壟斷，既是對(duì)政府緊急權(quán)力的約束，更有利于消除社會(huì)對(duì)政府的懷疑。二是政府與企業(yè)的協(xié)作系統(tǒng)。企業(yè)雖然是以贏利為目的、自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織，但是企業(yè)也必須為社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，而且企業(yè)也會(huì)受到公共危機(jī)的影響和破壞。企業(yè)參與危機(jī)管理協(xié)作，可以有效地發(fā)揮自身資源優(yōu)勢(shì)，有利于彌補(bǔ)危機(jī)狀態(tài)下政府的資源緊張。廣泛分布的企業(yè)及其產(chǎn)品物流網(wǎng)絡(luò)可以快捷便利地為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件提供所需的諸多資源。三是政府與公眾的協(xié)作系統(tǒng)。公眾參與危機(jī)管理協(xié)作的有效形式是志愿服務(wù)，比如汶川大地震中，各行各業(yè)的志愿者成為抗震救災(zāi)中不容忽視的力量。在國(guó)外，志愿者作為從事危機(jī)救援的一支重要力量而得以接受專門培訓(xùn)，志愿者進(jìn)行危機(jī)救援的專業(yè)化程度很高。比較而言，國(guó)內(nèi)的志愿服務(wù)組織化、專業(yè)化程度不高，這是政府與社會(huì)協(xié)作系統(tǒng)中比較薄弱的一環(huán)。

總之，我國(guó)公共危機(jī)管理政府角色的重塑必須以危機(jī)管理職能重構(gòu)為突破口，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理職能常態(tài)化；以合理界定國(guó)家緊急權(quán)力為重心，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理權(quán)力規(guī)范化；以構(gòu)建“多元協(xié)作”格局為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理主體多元化，由此推動(dòng)我國(guó)公共危機(jī)管理不斷深入、不斷發(fā)展、走向成熟。

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C916

A

1001-862X（2012）03－0076－005

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“基于安徽的政治生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)研究”（AHSK09-10D174）；教育部人文社科青年基金“轉(zhuǎn)型社會(huì)治理下的政府回應(yīng)機(jī)制研究”（12YJC630063）

夏美武（1968-），男，安徽舒城人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生，銅陵學(xué)院社科部副教授，主要研究方向：政治生態(tài)學(xué)、政府危機(jī)管理。

（責(zé)任編輯 木 風(fēng)）