漕政視閾下的晚清財政變革*——以湖北為例

洪 均

一、制度性缺陷與湖北漕弊

晚清時期，內(nèi)憂外患交迫，漕政弊端叢生。道光年間，湖北“州縣漕糧浮折，官私取給，百余年來東南諸行省積弊相同，鄂尤難詰”，“逋欠日深，官民交困”。①湖北漕弊何以如斯深重?除了官員貪腐等因素外，深層次的原因在于漕政的制度性缺陷。湖北有漕州縣共35處，額征北漕正耗米163000石，由運軍循水路押運至京、通倉;額征南糧正耗米138000石有奇，為荊州八旗及本省綠營兵米，州縣征收后分解至荊倉及省內(nèi)各綠營駐地。從表面數(shù)字看，在清代有漕各省中，湖北與湖南的漕額最低②，負擔理應(yīng)最輕。但是，湖北距離京師水路遙遠，特別是湖北境內(nèi)有漕35州縣中，類似通山、當陽這種因多山而舟楫不便的州縣占一半以上，即令交兌本省南糧亦艱辛萬分，“(大冶、通山)各屬僻處萬山之中，相去荊、鄖(綠營駐地)地方有千余里者，有一千六七百里者，道路崎嶇，舟楫不通，肩挑背負，勢所不能。將以驢馱運交，則必須二萬七千余頭口，其雇覓之價及百姓往返食用等費約計值米六萬石有余，是運一萬石之數(shù)而需二萬石之糜費”③。漕糧的征、儲、運、兌諸中間環(huán)節(jié)亦極為繁瑣，時人描述:“(漕糧)征之民也，縣令是典，丞貳佐之。其兌于舟也，運旗為掌，衛(wèi)弁宰之。而又糧道督其行，巡漕稽其數(shù)，倉場受其成，河道先期以具蓄泄所過，設(shè)兵以衛(wèi)其往回?！雹苈吠具b遠、中間環(huán)節(jié)繁瑣造成運輸成本高昂，道光元年(1821)，漕運總督成齡在奏疏中稱:“每船旗丁自楚運糧至通，修艌制器及沿途應(yīng)需一切正用約需銀八百一十余兩，各衙門及沿途司漕人等陋規(guī)共銀五十余兩。湖北省漕船三幫共一百八十只，裝運漕米雖不及江、浙等省十之一二，查訪得近年以來運用所需一切物料俱屬昂貴。”⑤另一方面，清代施行的是一種高度中央集權(quán)的財政體系，為了便于中樞操控，從漕額到各項漕務(wù)經(jīng)費，皆為數(shù)十年乃至上百年不變的定額。這種非彈性的財政體系缺乏機動性，一旦遭遇意外情況(如漕船事故、經(jīng)費超支)，無“成例”可資參照援引時，為避免“賠累”，上級官僚往往將責任全部向下推卸，“而其要尤在上，官長無責望于僚屬，僚屬無責望于州縣，則有司不以巡督為累，官旗不以倉場為累”⑥。官僚逐級向下推卸責任，最終促使底層官僚與胥吏向百姓取償，各種陋規(guī)由是而生。更嚴重的在于，漕政中的一個環(huán)節(jié)產(chǎn)生陋規(guī)，其他參與者亦會照此辦理，形成惡性循環(huán)，衍生出更多的陋規(guī)，以湖北運送漕糧為例，“楚北上游州縣額征米數(shù)較少，每一州縣兌交一二船及七八船者，旗丁得受幫費銀一二百兩至三四百兩不等，加貼米十余石。下游漕多，兌交四五船及三十余船之州縣，每船旗丁得受幫費銀三四十兩及五六十兩，加貼米三四十石及五六十石不等。收漕州縣因有此項用費，浮收自不能免。旗丁有此幫貼，而各衛(wèi)門差及沿途催趲員役、到通交卸經(jīng)濟人等亦不得不與之規(guī)費”⑦。

事實上，早在清初，清廷即意識到湖北部分州縣因挽運不便造成的漕賦過重問題，并作出相應(yīng)的調(diào)整。依據(jù)相關(guān)史料⑧，綜計道光朝之前歷次湖北漕規(guī)調(diào)整事例，列表如下:

表1 道光朝之前湖北歷次漕規(guī)調(diào)整事例表

由上表可知，清廷主要通過抵兌與改折兩種方法解決通山、當陽等多山州縣的漕賦問題。究其實質(zhì)，抵兌僅是依據(jù)水運途程，將部分州縣的漕糧與南糧互抵，通過縮短里程以節(jié)省運輸成本，但原有諸中間環(huán)節(jié)仍存，于減輕漕賦意義有限。改折則是將實物地租轉(zhuǎn)為貨幣地租，通過改折，漕糧的兌、儲、運等中間環(huán)節(jié)被大為減省，無論百姓交兌，抑或官府征收，皆可兩得其便。在一條鞭法與攤丁入畝先后實行的大背景下，地租貨幣化實屬大勢所趨。早至明末，要求將漕糧改折的呼聲即不絕于耳，名臣楊漣曾迭次致書湖北撫臣，終于促使應(yīng)山縣南糧全部改折。⑨如前所述，湖北漕糧正耗米不過16萬石，即令全部改折，亦不會對京、通倉儲產(chǎn)生太大影響。那么，何以從康熙朝至道光朝近200年的時間里，雖漕弊迭出，而湖北僅數(shù)縣得以改折，無法推行于全省?藉浮收牟利的官員與胥吏的抵制，是推行改折的重大阻力。以康熙三十八年(1699)大冶、通山等縣南糧改折為例，議行改折之初，各地官員即稱“慮以折銀給兵自購，恐致米價騰貴，各兵或致賠補，每歲須隨時估價”，致使戶部將改折駁回:“每歲以時價具報，恐不肖官員具報浮多亦未可定。”幸而時任湖廣總督郭琇力主改折，并一針見血地指出:“竊計荊、鄖正當水米聚會之鄉(xiāng)，五縣之米不過二萬七千零，其價何致騰貴?且查歷來荊、鄖米價銀六七錢不等，即遇歉收，至八錢之外足矣，酌豐歉之中，每石折銀七錢不為不均。且豐年多而歉歲少，以有余補不足，酌定價值，既便于民，何嘗有累于兵?！雹怦g斥了地方官員的無理要求，使改折得以定案。相較底層官員，上層統(tǒng)治者對改折的阻力更大。道光二十八年，有鑒于漕弊深重，道光帝諭令各地督撫及中樞群臣商討折漕之議。在此次關(guān)于改折的大討論中，兩江總督李星沅對漕折的駁論成為主流，道光帝遂因之擱置前議。道光三十年，咸豐帝繼位之初，江蘇巡撫傅繩勛向清廷上疏，請將蘇、松、太二府一州漕糧改征折色，戶部亦援引李星沅前折議駁不行，可見李氏之議獲得中樞的高度認同。李星沅在奏折中稱:“戶部則例內(nèi)載漕米改折，江蘇粳米每石折銀壹兩。南方糧賤，北方糧貴，加以水陸運腳，非例價所能采買，不得不酌量議增。而示諭有明文，漕政攸關(guān)，迥非州縣通融辦法。若就州縣折色分別輕重等差，無論各州縣情形不同，即一州一縣中情形亦各不同，治絲而棼，幾無端緒。且不能舍戶部定例，轉(zhuǎn)執(zhí)州縣勒價為憑，多則征收不前，官項又將挪墊，少則采買不足倉儲，洊致周章。此國計之難?！盵11]由此不難看出，上層統(tǒng)治者反對改折主要有二方面原因:其一，正如有學(xué)者指出:“清王朝懲于明朝滅亡之教訓(xùn)，恪守輕徭薄賦的財政信條，不愿居‘加賦’之名，即使國家財政正常需要的開支也不愿通過正式的加賦予以解決。”[12]在李星沅看來，因北方糧貴、水陸運腳高昂的實際情況，漕糧折價必須相應(yīng)提高，但這種“議增”一旦超過“則例”，實際上就成了加賦，州縣官可據(jù)實際情況“通融辦法”，國家的“示諭明文”則斷不可因之變通。其二，上層官僚執(zhí)著于維護高度中央集權(quán)的財政體系，對他們而言，以戶部數(shù)十年不變的“則例”、“定案”為憑，自上而下的發(fā)號施令，是天經(jīng)地義的;反之，需要自下而上的根據(jù)各地實際情況，承認一部分地方財政的機動權(quán)，“舍戶部定例”、“轉(zhuǎn)執(zhí)州縣勒價為憑”，則是難以接受的。上層官僚對輕徭薄賦教條般恪守以及執(zhí)著于維護中央集權(quán)的財政體系，限制了財政改革的深度與廣度，致使改折久議不決，漕政的制度性缺陷遂衍生出各種陋規(guī)與浮收。

漕政制度的缺陷，致使各地官員、胥吏、縉紳相互勾結(jié)，藉陋規(guī)以牟利。各級官員居于最上層，“糧道有漕規(guī)，本管道府有漕規(guī)，丞倅尹尉各官俱有漕規(guī);院署有房費，司署有房費，糧道署及本管道府署書吏各有房費”。胥吏與包稅人則利用官員賦予的權(quán)力，因緣為奸，把持征收，“各州縣因循怠玩，任聽奸書蠹役等把持舞弊，私收入己”，“甚有昏庸州縣形同木偶，征收大權(quán)一寄諸總書、冊書、里書之手”。[13]縉紳階層的角色相對復(fù)雜。由于胥吏與包稅人社會地位相對卑微，對于豪紳把持錢漕、橫行鄉(xiāng)里的不法行為，不敢加以干預(yù)。[14]征收錢糧時，胥吏通常會選擇與大戶分贓，將浮收的負擔轉(zhuǎn)嫁與小戶，“小戶交折色，愚弱良善，書差欺壓，數(shù)至倍蓗。至于大戶，則以本色完納，書吏不敢盈取。州縣用費不足，則以小戶之有余暗為取償”[15]，“又有刁紳劣監(jiān)，包攬完納，其零取于小戶者重，其整交于官倉者微，民謂之曰蝗蟲”。另一方面，當縉紳階層因利益與官、吏發(fā)生沖突時，又會以地方社會領(lǐng)袖的姿態(tài)出現(xiàn)，憑藉底層百姓對浮收的不滿，進行鬧漕或漕控，乃至利用百姓群體制造事端，逼迫官員讓步，“更有挾州縣浮勒之短，分州縣浮勒之肥，一有不遂，相率告漕。甚或聚眾哄搶，名雖為民請命，實則為己求財也，官謂之蝗蟲費”。[16]在官、吏、紳的操控下，湖北的浮收日趨嚴重，至咸豐初年，湖北漕糧的浮收達到觸目驚心的程度，“數(shù)十年之積弊，浮勒至于十倍”，“有米一石，折價十二三千至十五六千文者”。[17]因浮收過重，湖北出現(xiàn)了嚴重的政治經(jīng)濟危機，其特點是“上下交困”，主要體現(xiàn)在兩個方面:

首先，由于浮收數(shù)額過大，百姓無力完納，致使漕糧正額征不及數(shù)，日趨減少。根據(jù)湖廣總督程矞采、湖北巡撫龔裕提供的數(shù)字[18]，截至咸豐元年(1851)九月，道光二十一年的南糧與漕米仍有63249.5391石欠完，欠完率達21%，[19]道光二十八年與道光二十九年的南糧與漕米欠完分別為145156.6239石、188657.7345石，欠完率高達48%與62%，道光二十一年至道光三十年南糧與漕米累計欠完734888.6082石。定額為92581兩的湖北隨漕銀，道光二十九年完納12179.434兩，道光二十八年完納27898.769兩，道光二十七年完納45431.454兩。[20]可見胡林翼歷數(shù)漕糧歲征的窘迫情形:“自道光二十年后，(湖北漕糧)歲額征不及半。江陵、監(jiān)利等縣，則自道光二十年后，額征不及二分?！盵21]絕非虛言。其次，在浮收的重壓下，百姓不堪忍受，紛紛流亡，如遇天災(zāi)饑饉之年，在部分縉紳的參與鼓動之下，則會釀成激烈的抗漕事件。道光二十一年秋，湖北各地發(fā)生大水，沿江流民達到30余萬。是年十二月十日，崇陽縣已革生員鐘人杰因漕事與衙門胥吏發(fā)生矛盾，遂利用百姓對官府浮收的不滿情緒，率眾起事。民軍先后攻破崇陽、通城二座縣城，部隊發(fā)展到數(shù)萬人，清王朝動用正規(guī)軍歷時一月有余，才將這場抗漕暴動鎮(zhèn)壓下去。[22]

二、咸豐年間湖北的整漕減賦

咸豐三年，由于太平軍攻克金陵、控制長江水道，致使漕糧無法正常起運，清政府被迫諭令南方有漕各省停止漕運，將漕糧按每石米一兩三錢變價折解，并強調(diào)“而征收漕糧花戶悉仍其舊，征齊由官折解，不得以折銀之議向民間更改舊章，致滋驚擾”[23]。此條諭令看似維護花戶利益，然漕糧征收本色不變，則“大戶交本色、小戶交折色”之積弊仍存;因糧價起落不定，將漕糧按定價由官府折解，極易造成官員因糧價過低而苛取于百姓。這表明上層統(tǒng)治者此時仍囿于“祖制”的教條，不知變通，其結(jié)果是各州縣照舊征收，甚至變本加厲，以致社會矛盾進一步激化。[24]太平軍攻入湖北后，飽受浮收壓榨的鄂東南(通山、通城、崇陽、興國州)各地百姓紛紛響應(yīng)，因此，無論從保障漕糧征收以利軍食的角度出發(fā)，亦或為收拾民心、緩和官民矛盾計，整頓漕政已成為清政府不容回避的當務(wù)之急。

咸豐六年十一月，清軍攻克武漢三鎮(zhèn)，湖北社會秩序漸趨正常，胡林翼開始著力整頓漕政。咸豐七年六月廿九日，胡林翼委任署糧道張曜孫主管德安、安陸、荊州、荊門三府一直隸州漕政，武昌府知府嚴樹森、漢陽府知府如山兼管本府漕政。胡林翼要求張曜孫等人以“(漕糧)永遠改折解部，并裁汰浮費”為準則，“傳集紳耆，令其公議核減”，[25]嚴令張曜孫等人在九月前通稟整理漕政、刪減浮收章程。[26]九月十九日，根據(jù)張曜孫等人的回稟，胡林翼飭令藩司馬秀儒、臬司羅遵殿與張曜孫等“力清積弊，核減漕價”，并擬定二項要點:一、以咸豐七年為始，各地漕糧按照核減之數(shù)折價征收。二、要求將院、司上下各衙門漕糧浮費全部裁革，并強調(diào)只有院、司做出表率。為防止州縣官陽奉陰違，胡林翼規(guī)定各地“急宜刊石立碑”，將漕折新章公諸于眾。[27]十月十四日，胡林翼上疏清廷，力陳湖北漕弊深重，并聲明“錢漕為巡撫衙門專政，臣即當一手經(jīng)理”[28]，不容他人干預(yù)。咸豐帝對此表示贊賞，為胡林翼整頓漕政掃清了來自中樞的障礙。

咸豐八年五月十四日，針對“湖北屢經(jīng)喪亂，鱗冊無存，不得不憑總書、冊書、里書之顛倒影射”的積弊，胡林翼要求各州縣官員“明丈量以清地段，自封投柜以免侵牟，嚴摧收以定戶口，并花名以分戶柱”，以期根治里書、冊書包攬把持之弊。[29]這一系列舉措中最為重要的當屬清丈。地籍文書不清是糧書舞弊的根源所在，而清丈則是解決此問題的最有效手段。胡林翼要求各有漕州縣官員對轄區(qū)內(nèi)的田地重新進行清丈。具體做法是從各鄉(xiāng)、各垸中選派“公正紳士”，不委保正、書差之手，由州縣官親自督率，對田地進行徹底清查和丈量，然后以“名冊”詳細登記，依此確定各戶納賦之數(shù)。[30]其后，胡林翼仍密切關(guān)注各地清丈，乃至對州縣官員直接加以指導(dǎo)。[31]

經(jīng)過近一年的整頓，湖北漕政漸趨正軌，咸豐八年六月十六日，胡林翼正式上奏漕務(wù)章程，確定湖北有漕州縣折漕減賦實數(shù)。依據(jù)胡林翼上奏數(shù)字[32]，列表如下(見下頁表2)。

由表可見，盡管各州縣原折收數(shù)不一，但整漕后的折收數(shù)大多在四千文至五千文之間，負擔相對均衡。幾個多山而路遙的州縣，如隨州、應(yīng)山、安陸等地折價較高，此與胡林翼因“地方之肥瘠，產(chǎn)米之多寡”確立的核減等則有關(guān)。從核減率分析，全省各州縣多在30%—50%之間，減賦幅度比較明顯。依據(jù)“浮收過多者，減數(shù)不厭其多”的原則，被胡林翼稱為“通省漕弊之最”的江陵、監(jiān)利核減幅度最大，達到70%左右。當陽與通山兩地核減率分別為2%、4%，為全省最低，原因在于此兩縣漕糧乾隆年間早已改折，漕弊最輕。

除減賦外，湖北漕務(wù)章程主要有如下數(shù)端:

其一，無論大戶、小戶，漕糧一律改征折色，并將核定后的漕折實數(shù)“于各鄉(xiāng)泐石”，使家喻戶曉。其二，北漕折價、兌費、水腳，南糧折放余銀等項，提充藩、糧道庫。漕、南糧折價征收后，北漕折價按每石一兩三錢之數(shù)，解交糧道報撥，共銀214200余兩。由于漕運停止，胡林翼決定將北漕兌費提交糧道庫，暫充軍費，計提銀68000余兩，又有道庫額征隨漕等款，計銀12萬兩，提交湖北糧臺充餉。湖北南糧支發(fā)旗、綠各營兵米，胡林翼飭各州縣于南糧折價時，每石以一兩五錢批解，南糧折銀206500余兩，除支發(fā)旗、綠各營兵米銀十一二萬兩外，尚余銀八九萬兩，儲于藩庫。南米水腳費指各州縣支發(fā)修倉、腳價等費，胡氏下令將此費除漕書飯食外，提交糧道庫，計銀4萬兩。其三，裁革漕糧征收的諸項冗費。胡林翼委任廉明官吏，分往各地“嚴查密訪”，諭令“如有不遵新章，仍前浮勒者，即隨時嚴參”，而“奸胥猾役、包戶刁生”如敢“抗違阻撓”，則“執(zhí)法繩之”。[33]

表2 湖北有漕州縣整漕減賦表

眾所周知，中國歷代財稅改革的難點在于既得利益者的掣肘。如前所述，湖北官、吏、紳藉漕糧浮收以牟利，那么，胡林翼又將何以處之呢?盡管胡林翼在漕務(wù)章程中重申革除司道與州縣各種冗費、嚴厲懲治官員與胥吏的貪墨舞弊，但考諸史實，情況卻極為復(fù)雜。檢視湖北各地減漕碑文，即可發(fā)現(xiàn)，所有來自院、司、道、府的各種冗費皆被明文禁止，而州縣原有陋規(guī)則僅被要求“自行刪減”。如蒲圻縣，“院司道府廳衙門房差銀二十四兩、錢八百一十五串六百二十文”、“道府廳漕規(guī)銀七百六十三兩六錢、又錢十二千九百六十文”被全數(shù)裁汰，而該縣諸如“糧總書錢六百串、米十五石”、“縣丞漕規(guī)錢六十串、米二石”之類陋規(guī)計十三條則被要求“自行痛加刪減”。[34]參與過監(jiān)利漕折核定的王柏心一語道破其中關(guān)竅:“此項酌減，每米一石宜定為折價六串文，則官民兩得其平，可垂永久。若矯枉過正，峻加裁削，非不取快一時，但恐異時官吏此途既塞，彼竇復(fù)開，變其本而加之厲，流弊有不可勝言者?！盵35]可見由州縣“自行刪減”的陋規(guī)多數(shù)被保留。咸豐十年，在指導(dǎo)李鴻章核定皖南漕折時，胡林翼將州縣陋規(guī)銀去向揭出:“(皖南)漕米、兵米應(yīng)以五千二百文一石或五千文一石為酌中。今擬參酌湖北前法而加以精意，北漕提庫銀一兩三錢外，提兌費銀一兩。”“又另提兌費津貼二錢”，“計算尚余一千數(shù)百文，以八百或一千歸官，以二百文歸書差”。[36]究其實質(zhì)，使部分陋規(guī)合法化，與雍正年間“火耗歸公”用為養(yǎng)廉銀相似，是將賦稅征收中的暗取變?yōu)槊魇?。從胥吏與包稅人的角度分析，盡管被漕務(wù)章程削奪了利益，但過往非法的陋規(guī)收入轉(zhuǎn)為合法，且有院、司、道、府冗費全數(shù)裁汰在先，無法“藉口賠累”而重啟浮收;同時，漕糧一體折色后，中間環(huán)節(jié)大為簡化，胥吏與包稅人的操作空間亦被限制。

實質(zhì)上，司道官員與士紳的利益在整漕中亦可謂有得有失。因漕糧一體折色征收，士紳階層固然喪失了“大戶交本色、小戶交折色”的特權(quán)。但是，通過主導(dǎo)各地的減漕與清丈，士紳不但可減輕自身賦額，且擴大了在地方事務(wù)中的話語權(quán)。其后，在錢糧征收的博弈中，士紳占據(jù)了更為主動的地位。如同治元年春，嘉魚縣戶書征收錢糧時“擬于每兩正銀外派火食六十文，又以每兩正銀計取半銀半錢”，生監(jiān)梁文裕等隨即上控，獲得藩司唐訓(xùn)方支持，縣令王錫榮嚴禁違規(guī)征收，令由官紳議定章程，并勒碑公示。[37]如前文揭示，漕務(wù)章程中兌費數(shù)目為“六萬八千余兩”，但民國《湖北通志》所載兌費數(shù)目卻為“九萬七千七百六十七兩三錢一分五厘”[38]，兩者差額約三萬兩。這三萬兩的差額被用于何處?胡林翼在書信中明言:“湖北十三萬北漕，某於一兩三錢外，另提兌費，約九萬余。以三萬養(yǎng)糧道府，以六萬余為近年之兵餉?！盵39]以三萬兩兌費暗濟司道，使之不以既得利益損失而掣肘裁漕，且因漕務(wù)章程不載此項，亦能凸顯上層官員“公忠體國、主動讓利”的形象，對州縣官與胥吏裁減浮收形成強大的輿論壓力。通過這種軟硬兼施的策略，胡林翼平衡了各方利益，促使整漕減賦順利進行，顯示出圓融老練的政治手腕。

從胡林翼整頓漕政的績效看，一方面咸豐七年湖北的漕折按時足額征收，“漕糧除緩征外，均已全完。南糧向須延至一二年始能征完，今已完至九分，為數(shù)十年來所未有”[40]，漕折的足額征收為清軍提供了可觀的軍費[41];另一方面，此次整頓漕政共為民間減省錢一百四十余萬千[42]，以致出現(xiàn)“完納俱形踴躍”的場面，達到了“取中飽之資，歸之上下”的預(yù)期。咸豐八年七月二十六日，戶部議復(fù)湖北漕務(wù)章程，除對個別條文有所保留外，基本持認可態(tài)度，其后戶部將湖北章程通行有漕各省，以為革除漕弊之參照。[43]然而，戶部在肯定湖北整頓漕政的同時，亦指出“惟以后如值起運之年，設(shè)遇災(zāi)荒米貴，其定價較少之州縣必藉口賠累，仍啟浮收之漸。屆時欲令民間仍交本色，又恐新章一定，勢難更改，似應(yīng)于停運之年先行籌及將來征收本色，使舊制不致蕩焉無存，方為妥善。如云征收本色難防弊端，是在上司察查，未可因噎廢食”[44]。這表明上層統(tǒng)治者盡管采取務(wù)實主義姿態(tài)，認同了胡林翼改征折色、使州縣陋規(guī)合法化等舉措，但對征收本色的“祖制”是須臾不忘的，為同治年間的本折之爭埋下了伏筆。

三、同治年間的本折之爭

胡林翼奏定湖北漕務(wù)章程僅三年后，咸豐十一年十一月，戶部突啟漕糧征本之議，飭令各省籌辦新漕，稱:“江蘇淮鹽既經(jīng)由江路運楚銷售，米即可由楚達淮。刻下籌備京倉，無謀不設(shè)，湖北省果能將額征漕米十五萬余石，酌提本色若干，由淮轉(zhuǎn)運至京，即準于奏提漕折銀內(nèi)扣抵?！盵45]同治元年(1862)初，戶部尚書署陜甘督臣沈兆霖奏京倉存米無多，擬借船酌運江西、湖廣漕糧以實倉儲。經(jīng)戶部議，飭令湖北省同治元年漕糧征收本色，“除劃提充餉外，酌運米七萬石，議定受兌水次，嚴飭各屬將應(yīng)運米石備齊，運往候兌，并將兌運日期飛速奏報”[46]。清廷何以于此時重啟漕糧征本之議?從當時情勢分析，有如下兩方面原因:咸豐十一年八月初一，清軍攻克安慶，戰(zhàn)局出現(xiàn)有利于清朝方面的重大轉(zhuǎn)折。天京雖未攻克，但勝利的曙光已現(xiàn)，這促使念念不忘“祖制”的上層官僚們隨即開始規(guī)劃戰(zhàn)后事宜，漕糧歸本成為被優(yōu)先慮及的問題。另一方面，自咸豐三年湖北等省漕運停止以來，盡管江、浙兩省仍將漕糧以海運的形式濟補京師，京、通倉的儲米數(shù)仍逐年下降，同治元年僅為5903石(同治二年為6679石)，比較雍正八年(1730)1400多萬石的儲量，不啻天壤之別。[47]從維系畿輔軍心、民心穩(wěn)定的角度出發(fā)，清廷迫切希望南方各省增加漕米的起運數(shù)量。

然而，自同治元年始，湖北歷任督撫皆對漕糧征本之議持抵制態(tài)度，此后十余年中，幾經(jīng)爭論，漕糧仍未歸征本色。檢視歷任督撫關(guān)于漕糧本折之爭的諸奏折，湖北抵制漕糧歸本的理由主要有如下三方面:

一是漕糧改征本色使漕弊重現(xiàn)。嚴樹森指出:“若仍征本色，所有一切水腳兌費雖俱報解存庫備用，而零星雜項仍不免科派民間，不特日久百弊復(fù)生，各花戶懷疑觀望，勢必輸將不前。更恐頑梗之徒違抗滋事，掣動大局，其患將不可勝言?！盵48]即令按戶部所論，漕糧部分恢復(fù)本色征收，不但無法避免漕弊，反而會造成胥吏、包稅人、縉紳相互勾結(jié)，欺壓底層百姓，“如謂本折兼收或于折色內(nèi)分三四成量收本色，即不致重困吾民。不知折征之舉民所樂從，若必強為區(qū)辨，一邑之中，何鄉(xiāng)應(yīng)征折色，何鄉(xiāng)應(yīng)征本色;一鄉(xiāng)之中，何戶應(yīng)征折色，何戶應(yīng)征本色;一戶之中，何者應(yīng)分幾成收米，幾成折色，轇轕萬分。官不能一一區(qū)別，勢須假手，吏胥、土棍、豪衿互相勾結(jié)，必忻忻然自鳴得意，無惡不作。在良懦者受其魚肉，飲恨莫伸;在強梁者不甘跧伏，禍變即起”[49]。

二是漕糧改征本色后運輸艱難。如偱河運，“則水腳按照江北不止加倍，加以押解兌交費用、冬汛水涸盤制換船費用，計每石不下五兩，以部價一兩三錢較之，解十萬石之米，即有三十余萬無著之款”;如偱海運，因當時承擔江、浙海運的沙船回空較遲，且在外國輪船的競爭壓力下數(shù)量銳減，運輸江、浙兩省的漕米已屬不敷，難以逆江數(shù)千里運送湖北漕米。[50]

三是漕糧改征本色導(dǎo)致清政府損失數(shù)十萬漕折銀。漕糧折征前，北漕正額95000余石，各種耗米分別為:“四耗二耗共五萬七千余石，內(nèi)惟二萬余石隨正起交，余皆隨船作北耗給丁之費，又有加一耗為分給州縣運丁兌漕辦公之用?！焙忠韺⒏鞣N耗米與正米歸并折收，致使正米額僅9萬余，改折正耗米達163000石，按一兩三錢折算，共有21萬余兩。此外，又有漕糧水腳、州縣兌費、隨漕淺船軍三安家?guī)徒蛸Y役等漕項，計達20余萬兩，以及南糧改折銀20萬兩。是以一旦改折，京倉雖多八九萬石之米，而清政府將損失總額多達60余萬兩的漕折銀。[51]

對于湖北抵制漕糧征本的諸理由，清廷皆無善策應(yīng)對，而漕折收入的損失亦直接關(guān)系清廷的切身利害。咸豐八年二月，胡林翼上奏清廷，以湖北軍務(wù)緊急、軍餉入不敷出為由，請將各項漕折收入皆劃撥湖北糧臺，用為軍餉。[52]但咸豐十年八月，戶部即飭令湖北，由北漕折銀項下提銀10萬兩，充為京餉。[53]至同治二年，戶部將漕折銀充京餉數(shù)提高到15萬兩[54]，漕折銀遂成為中央財政較為穩(wěn)定的來源。那么，留存于地方的其余漕項銀兩又被用于何處?從檔案等史料中可見，除南糧折銀支放湖北旗綠各營外，水腳、兌費、隨漕等銀絕大多數(shù)被提解至湖北軍需局。如從同治十一年四月至同治十二年七月間，湖北軍需局即收到至少14萬兩各類漕項銀[55]。按照清朝舊制，作為因戰(zhàn)事而設(shè)立的錢糧征撥機構(gòu)，一旦軍務(wù)告竣，糧臺即應(yīng)裁撤。然而，鎮(zhèn)壓太平天國后，湖北的糧臺不但未被裁撤，反而演變?yōu)檐娦杈?，成為常設(shè)機構(gòu)，原因在于，盡管湖北戰(zhàn)事結(jié)束，但仍承擔戶部指撥的各類協(xié)餉，需要一個專門的機構(gòu)負責籌措支發(fā)。以同治十一年湖北軍需局支出各款為例，此年湖北軍需局共支銀2282428兩，其中屬于本省軍費的內(nèi)銷款為1022341兩，調(diào)撥湘、黔、滇、陜、新疆、察哈爾、左宗棠湘軍、李鴻章淮軍諸協(xié)餉等外銷款達1260087兩，外銷款占軍費支出的55%強。[56]由此可見，留存于地方的各類漕項，多數(shù)被用于省外協(xié)餉，一旦漕糧改征本色，不但京餉會出現(xiàn)缺口，戶部指撥湖北的各類協(xié)餉亦難籌措，從而影響到鎮(zhèn)壓苗民、回民起義以及鞏固西北邊防、海防等軍國大計。關(guān)鍵問題在于，此時清廷缺乏基本的近代財政理念，既無國家財政預(yù)算，亦無地方財政預(yù)算，一遇大項開支，往往不考慮各省實際財政能力，將負擔以簡單的指撥形式轉(zhuǎn)移于地方，同時亦被迫將籌款權(quán)下放，致使各地廣開財源、涸澤而漁，造成外重內(nèi)輕的不良財政局面;而清廷試圖規(guī)復(fù)中央集權(quán)的財政體系，推行類似將漕糧歸本征收(包括裁撤厘金)等財稅改革，則又會影響指撥地方諸協(xié)餉的落實，最終陷入兩難的處境。

本折之爭的僵局在同治十二年出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。這一年，招商局以輪船承擔江、浙兩省的漕糧海運，對湖北產(chǎn)生了影響。同治十二年九月，湖廣總督李瀚章在上疏懇請湖北漕糧仍征本色的同時，提出以漕折采買米石、由輪船運送至京倉的設(shè)想，“此時京倉即可支持，自是銀重于米，如將來需米之時，可否酌提漕折，由湖北漢鎮(zhèn)采買雇裝輪船至滬海運，其漕折一石之價不敷買米，或請以現(xiàn)今解淮解通之款酌量通挪”[57]。同治十三年九月，清廷諭令湖北等改折省份“酌辦本色”，“前據(jù)戶部奏請，令江西、湖北、湖南起運本色，業(yè)經(jīng)降旨允準。著李瀚章查照該部前奏，將本年新漕酌辦本色，或試辦采買，無論海運、河運，總以同治十四年春間有米起運為斷”。十月，李瀚章上奏清廷，決定“酌提漕折銀兩，采買米三萬石，由輪船海運至津兌通”，并將此次漕糧的采買、運輸諸事皆委托招商局辦理，“查有招商局委員、布政使銜直隸候補道盛宣懷津海情形熟悉，二品銜浙江候補道朱其昂辦理江浙漕糧多年，諸臻妥治”，“即委該道等承辦并飭糧道在于漕折項下先發(fā)銀兩給領(lǐng)，其買運兌倉一切事宜均責成該道等妥為經(jīng)理”。[58]為節(jié)省成本，朱其昂等人在江蘇、安徽等地采買漕米，在上海由輪船裝載海運，光緒元年(1875)八月，湖北首批海運漕糧全部抵通交兌完竣[59]。此次招商局共運送正耗米32917.5石，共動用銀 77356.125兩，其中漕糧正米折銀39000兩、耗米折銀3900兩、水腳銀4500兩、隨漕銀15000兩、兌費銀14956.125兩，約計每米一石合銀二兩三錢五分，低于原預(yù)期的成本價(每石合銀二兩五錢)。[60]其后，這種湖北提取漕折銀、招商局采運漕糧(正米30000石)的模式成為定制，一直持續(xù)到光緒二十五年左右。

分析湖北漕糧海運的實施過程，可見漕糧的產(chǎn)地、采買、運送皆與湖北無涉，而湖北支付給招商局的經(jīng)費大多數(shù)來自提充京餉的北漕折銀。實質(zhì)上，清廷完全可以根據(jù)實際需求，組織專門機構(gòu)，確定每年的采運量，由京餉的漕折項中劃撥經(jīng)費，督委招商局辦理漕糧采運，無須湖北經(jīng)手，反而簡單便捷，之所以多此一舉，純粹出于“恢復(fù)祖制”計，所謂“恢復(fù)鄂漕”徒具象征意義。清廷為構(gòu)建“漕糧歸本”的形象付出了高昂的代價，江西、湖南等原有漕省份的漕運恢復(fù)亦仿照湖北辦理，將原本應(yīng)由官方監(jiān)控的漕米采買私相授受，完全委之于招商局，造成朱其昂等人長期把持漕米采買，以致百弊叢生。[61]更嚴重的是，為了行“恢復(fù)鄂漕”之名，數(shù)萬兩本應(yīng)歸于中央財政的漕折銀成為地方款項(計入江西、湖南的采運款項，當有數(shù)十萬兩)，清廷恢復(fù)祖制是企圖重建太平天國起義前中央集權(quán)的財政體系，結(jié)果卻造成部分財權(quán)的下移，這實在是個諷刺。

要之，太平天國起義后，由于軍費激增，清王朝出現(xiàn)嚴重的財政危機。[62]為挽救危局，咸豐四年，清廷被迫諭令各地督撫“以本省之錢糧，作為本省之軍需”，使得地方督撫有了較大財政自主權(quán)。利用這一契機，胡林翼得以大刀闊斧整頓漕政，針對漕政中制度性的缺陷，實施湖北全省漕糧改折減賦，并運用老練的政治手腕，以允許州縣部分陋規(guī)合法化等手段，減弱了既得利益者的掣肘，取得官民兩便的效果。但是，第二次鴉片戰(zhàn)爭與太平天國起義的沖擊，并未促使上層統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變治國理政的思路，一俟局面好轉(zhuǎn)，立即著手恢復(fù)祖制，本折之爭由是而生。然而世易時移，面臨二千年未有之大變局，清廷仍試圖恢復(fù)過往封閉條件下高度財權(quán)集中的祖制，難免刻舟求劍，產(chǎn)生種種怪相:一面諭令漕糧歸本，一面卻從京餉到協(xié)餉皆依賴漕折銀;為營造各改折省份恢復(fù)漕運的表象，不惜使部分財權(quán)下移，造成中央與地方財政關(guān)系的空前混亂。直到宣統(tǒng)年間，清廷才試圖引入西方近代財政理念，編制全國性的財政預(yù)算，厘清中央與地方的財政關(guān)系。但時不我待，督撫專權(quán)、外重內(nèi)輕的局面早已形成，成為促使清王朝土崩瓦解的重要原因。

注釋

①梅英杰:《胡林翼年譜》，《湘軍人物年譜》一，岳麓書社，1987年，第257頁。②康熙年間，江南(蘇、皖)漕額(北漕正兌米)為1500000石，而湖廣(湘、鄂)漕額為250000石。見李文治、江太新《清代漕運》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第82頁。③⑩[38][58]楊承熺、張仲炘等修《民國湖北通志》卷四十六，《經(jīng)政志四·漕運》，1921年湖北省長公署刻本。④⑥戴昌言修光緒《黃岡縣志》卷之四，《起運存留》，光緒八年刻本。⑤⑦成齡:《奏為遵旨籌議湖北漕務(wù)情形事》，道光元年三月二十三日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。⑧康熙三十八年南糧改折事，引自楊承熺、張仲炘等修《民國湖北通志》卷四十六，《經(jīng)政志四·漕運》，1921年湖北省長公署刻本;其余諸事皆引自載齡等修《欽定戶部漕運全書》卷八，《改折抵兌》，光緒二年刻本。⑨劉宗元等修同治《應(yīng)山縣志》卷十六，《田賦》，同治十年刻本。[11]《奏為會議江蘇巡撫傅繩勛片奏蘇松太二府一州額征漕糧請改折色事》，道光三十年九月初一日，第一歷史檔案館館藏檔案。[12]周育民:《晚清財政與社會變遷》，上海人民出版社，2000年，第21頁。[13]胡林翼:《札各州縣革除錢漕弊政》，咸豐八年五月，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第975頁。(編者未注明此件日期，筆者根據(jù)《胡文忠公撫鄂記》及相關(guān)奏疏，推斷日期為咸豐八年五月間。)[14]以孝感縣詭匿之弊為例，“自號為耆衿里老，好出入衙門、包攬錢糧者匿之，匿之良多門矣……多門之弊有冊書知之而不肯言者，亦有冊書知之而不敢言者”。見朱希白修光緒《孝感縣志》卷之三，《賦役議》，光緒八年刻本。[15]胡林翼:《致羅遵殿》，咸豐九年，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第233頁。[16]胡林翼:《革除漕務(wù)積弊并減定漕章密疏》，咸豐七年十月十四日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第364頁。[17][28]胡林翼:《奏請鄂省尚有應(yīng)辦緊要事件請俟九江克復(fù)再行率師下剿疏》，咸豐七年十月十四日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第361頁。[18]程矞采、龔裕:《呈湖北省道光三十年以前民欠未完南漕正耗米石及水腳銀兩數(shù)目單》，咸豐元年九月二十四日，第一歷史檔案館館藏檔案。[19]以“湖北南糧正耗米額為十三萬八千石，北漕正耗米額為十六萬三千石”為計算分母。[20]龔裕:《呈湖北省道光二十九年應(yīng)征新舊隨漕淺船軍三安家閑丁正項錢糧比較上三年完欠分數(shù)清單》，咸豐元年四月初四，第一歷史檔案館館藏檔案。[21]胡林翼:《請旨革提違章征收之知州疏》，咸豐七年十二月初六日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第398頁。[22]楊承熺、張仲炘等修《民國湖北通志》卷七十，《武備志八·兵事四》，1921年湖北省長公署刻本。[23]崇綸:《奏為籌議新漕折價解京事》，咸豐三年八月二十九日，第一歷史檔案館館藏檔案。[24]如漢川縣，咸豐三年漕糧變價后，“浮收加至數(shù)倍”。見袁鳴珂等修同治《漢川縣志》卷十，《民賦》，同治十二年刻本。[25][33][40]胡林翼:《奏陳漕務(wù)章程辦有成效疏》，咸豐八年六月十六日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第499頁。[26][27][29]汪士鐸:《胡文忠公撫鄂記》，岳麓書社，1988 年，第 110、118、147頁。[30]胡林翼:《札各州縣革除錢漕弊政》，咸豐八年五月，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第975頁。[31]如監(jiān)利縣清丈，胡林翼即以批文詳加指點:“至督催清丈一條，慮及繳冊后應(yīng)如何次第認真。夫繳冊之后，當先辦抽丈，驗其與冊相符合否;抽丈之后，始辦定則，核其與原額有盈絀否”。見胡林翼《監(jiān)利縣稟呈現(xiàn)辦各條清折批》，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第993頁。[32]漕務(wù)章程中未載當陽縣折漕減賦數(shù)，依據(jù)民國《湖北通志》補入。見楊承熺、張仲炘等修《民國湖北通志》卷四十六，《經(jīng)政志四·漕運》，1921年湖北省長公署刻本。[34]顧際熙修同治《蒲圻縣志》卷二，《賦役》，同治五年刻本。[35]王柏心:《上胡中丞書》，同治《監(jiān)利縣志》卷之十一，《藝文志·書》，同治十一年刻本。[36]胡林翼:《復(fù)李鴻章》，咸豐十年九月，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第715頁。[37]鐘傳益修同治《重修嘉魚縣志》卷二，《賦役》，同治五年刻本。[39]胡林翼:《致曾國藩》，咸豐十年閏三月，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第533頁。[41]至咸豐十年初，湖北糧臺已收到“咸豐陸、柒、捌、玖、拾并補收貳、叁、肆、伍等年隨淺軍三并南米折銀壹百肆拾捌萬壹千肆百肆拾玖兩柒錢肆分貳厘”。見肅順等:《題為交盤事》，咸豐拾年肆月初陸日題，第一歷史檔案館館藏檔案，內(nèi)閣戶科題本。[42]胡林翼統(tǒng)計的減賦額“一百四十余萬千”，依據(jù)的是漕務(wù)章程中原折收數(shù)與核定折色數(shù)的差額。在書信中胡氏更聲稱:“大約每年所減于民戶者百八九十萬串，而章程本內(nèi)及奏章，均只約略言減百萬余串，從其少者言之，不欲盡情宣露，取快于筆墨之間也”。(見胡林翼《復(fù)李鴻章》)但檢視湖北各地方志，卻發(fā)現(xiàn)漕務(wù)章程中存在增報原折收數(shù)的情況。如監(jiān)利縣，原有征收數(shù)為“每石折價十五六串不等，遠鄉(xiāng)下戶有完至二十余串不等者”，可見監(jiān)利縣過往漕糧每石折收十五六串為常態(tài)，但在漕務(wù)章程中，監(jiān)利縣的原折收數(shù)為“二十余串”這一極端高值。(見王柏心《上胡中丞書》)這無疑會拔高減賦總額，應(yīng)是胡氏為凸顯其減賦德政而有意為之。[43]胡林翼:《致錢寶青》，咸豐九年，《胡林翼集》二，岳麓書社，1999年，第244頁。[44]第一歷史檔案館編《咸豐同治兩朝上諭檔》第八冊，廣西師范大學(xué)出版社，1998年，第349頁。[45]官文:《奏為湖北分別委解漕折銀兩由滬撥抵就近買米運京倉事》，同治元年二月二十日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[46][48]嚴樹森:《奏為本省漕糧勢難改征本色緣由事》，同治元年五月二十六日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[47]李文治、江太新:《清代漕運》，社會科學(xué)文獻出版社，2008年，第318頁。[49]官文:《奏為湖北漕糧萬難改征本色及分成征收折征緣由事》，同治二年七月二十五日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[50]李瀚章:《奏為湖北等省漕務(wù)仍難支改本色敬陳管見事》，同治七年三月初三日，第一歷史檔案館館藏檔案。[51]胡林翼在漕務(wù)章程中稱:“(湖北漕糧改折)為國帑實籌銀四十二萬余兩，又節(jié)省提存銀三十一萬余兩”。兩數(shù)并計，則湖北各項漕折銀總額當在七十三萬兩左右。實際上，前項實籌銀是北漕、南糧按定價折數(shù)之和，而后項提存銀計入了南糧折放湖北旗、綠各營后的余剩銀八萬余兩，顯系重復(fù)計算，漕折總額應(yīng)減去此數(shù)，故為六十余萬兩。見胡林翼《請旨革提違章征收之知州疏》，咸豐七年十二月初六日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第398頁。[52]胡林翼:《請撥漕折等銀資濟軍餉疏》，咸豐八年二月十八日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第429頁。[53]胡林翼:《請緩提漕折銀兩暫資饑軍接濟疏》，咸豐十年十二月初四日，《胡林翼集》一，岳麓書社，1999年，第757頁。[54]官文:《奏報湖北起解同治三年漕折銀兩事》，同治四年，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[55]相關(guān)數(shù)據(jù)來自一檔館軍機處錄副中湖北巡撫郭柏蔭諸折，限于篇幅，無法逐件列出。[56]李瀚章:《奏為遵旨報銷湖北省同治十一年正月起至十二月底止軍需收支款目事》，同治十三年十一月初五日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[57]李瀚章:《奏為湖北新漕仍請一律折征緣由事》，同治十二年九月十二日，同治十三年十一月初五日，《宮中檔朱批奏折》，第一歷史檔案館館藏檔案。[59]翁同爵:《奏為鄂漕米石購辦足數(shù)運通交兌完竣事》，光緒元年八月二十八日，第一歷史檔案館館藏檔案。[60]翁同爵:《奏報上年鄂省采買漕糧海運用過米價運費各數(shù)及動撥漕折銀數(shù)事》，光緒元年十一月二十五日，第一歷史檔案館館藏檔案。[61]倪玉平:《清代漕糧海運與社會變遷》，上海書店出版社，2005年，第467頁。[62]至咸豐三年六月，戶部存銀不過二十余萬兩。見彭澤益《十九世紀后半期的中國財政與經(jīng)濟》，人民出版社，1983年，第139頁。