民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)償機(jī)制研究——基于S市民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分析

丁學(xué)娜

我國(guó)目前是世界上老年人口最多的國(guó)家，占全球老年人口總量的1/5。據(jù)估計(jì)，目前中國(guó)每8人當(dāng)中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就將有1位老人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與設(shè)施的嚴(yán)重匱乏將成為突出問(wèn)題。民政部發(fā)布的《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》指出，截至2010年底，全國(guó)各類老年福利機(jī)構(gòu)39904個(gè)，床位314.9萬(wàn)張，平均每千名老人只有18張床位，與發(fā)達(dá)國(guó)家平均每千名老人擁有的床位數(shù)在50至70張相比差距甚遠(yuǎn)，與發(fā)展中國(guó)家平均每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30至50張相比，差距也十分明顯。面對(duì)老齡化浪潮以及老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)愿望的增加，政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供養(yǎng)能力遠(yuǎn)不能滿足需求，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)疑要承擔(dān)起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給的重?fù)?dān)。從現(xiàn)實(shí)情況看，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分由純民間力量舉辦，少部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化而來(lái)，它們?cè)诎l(fā)展中面臨的突出問(wèn)題就是資金短缺問(wèn)題，導(dǎo)致其運(yùn)行狀況不佳，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。本文針對(duì)目前民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中的資金困難問(wèn)題進(jìn)行分析，希望找到解決問(wèn)題的思路與辦法。

一、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展困境

民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中遇到的最大難題即是資金短缺問(wèn)題。根據(jù)對(duì)S市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行狀況及存在問(wèn)題所做的調(diào)查①，本文認(rèn)為資金短缺是民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行受到限制的嚴(yán)重障礙。主要表現(xiàn)在護(hù)理人員的素質(zhì)、護(hù)理隊(duì)伍穩(wěn)定性、護(hù)理人員的配置等方面。

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員缺乏穩(wěn)定性

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員短缺且流動(dòng)性大。這種狀況與護(hù)理人員的勞動(dòng)待遇低與工作時(shí)間長(zhǎng)有密切關(guān)系。民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員收入較低，月收入一般只比當(dāng)?shù)刈畹驮鹿べY標(biāo)準(zhǔn)稍高一點(diǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的工作時(shí)間嚴(yán)重超出勞動(dòng)法規(guī)定的加班時(shí)間。與同類服務(wù)性質(zhì)的家政服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員工作時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大，收入和待遇相對(duì)較低，這種工作內(nèi)容與勞動(dòng)待遇之間的嚴(yán)重失衡，不可避免地導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員隊(duì)伍的不穩(wěn)定，造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的短缺。一般來(lái)說(shuō)，能夠在一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作3年以上的護(hù)理人員比例低于50％，半數(shù)以上的護(hù)理員處于流動(dòng)狀態(tài)。有政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)于純自收自支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠涔べY收入較高，其流動(dòng)性低于純自收自支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府補(bǔ)貼在某種程度上發(fā)揮了一定的作用（見(jiàn)表1）。

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員素質(zhì)低

由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供給護(hù)理員的收入、待遇等各方面條件不高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在護(hù)理員隊(duì)伍的建立與維持上都存在問(wèn)題。首先，護(hù)理員文化水平低。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員文化水平較低，專業(yè)水平較差，其文化程度多數(shù)是初中或小學(xué)。而民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員學(xué)歷還要普遍低于政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的學(xué)歷。其次，護(hù)理員年齡偏大。護(hù)理人員的平均年齡都集中在40—50歲年齡段上。另外，純自收自支非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的文化程度要低于政府補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員文化程度（見(jiàn)表2、表3）②。

表1 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員流動(dòng)性類別比較表

表2 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員文化程度類別比較表

表3 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員年齡結(jié)構(gòu)類別比較表

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員配置標(biāo)準(zhǔn)低

由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員流動(dòng)性較大，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于護(hù)理人員數(shù)量不足的狀況，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到民政部發(fā)布的《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》中所規(guī)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老年人的護(hù)理員配置比例標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本只有在三級(jí)護(hù)理上達(dá)到規(guī)定的最低限度，其余護(hù)理級(jí)別都沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的最寬限度。此次調(diào)查中所涉及到的12119位老人的標(biāo)準(zhǔn)最低限度的護(hù)理員配置應(yīng)該是2759.03人，但實(shí)際配置為2340人，護(hù)理員缺口為419.03人，占到統(tǒng)計(jì)的護(hù)理員總數(shù)的17.91％。從不同核算形式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，純自收自支和政府補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員配置與規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)相比都相差較多，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的狀況要差（見(jiàn)表4）。

二、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的原因分析

1.民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在志愿失靈

理論上講，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之所以會(huì)遇到資金難題主要是由其組織性質(zhì)決定的。作為志愿組織，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然能夠彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)在供給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上的市場(chǎng)失靈、政府失靈以及在提供養(yǎng)老服務(wù)中的合約失靈，減少交易成本，塑造社會(huì)責(zé)任感和合法性，但志愿組織本身并不是完美的神話，它需要面對(duì)志愿失靈。薩拉蒙提出的志愿失靈理論認(rèn)為，非營(yíng)利部門也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面對(duì)的一個(gè)主要缺陷，即它無(wú)法產(chǎn)生充足的、可靠的資源，導(dǎo)致志愿部門活動(dòng)所需的資源與其所能募集到的資源之間存在巨大的缺口。

一般來(lái)說(shuō)，人們對(duì)志愿部門往往有一種誤解即“志愿主義的神話”，認(rèn)為國(guó)家與志愿部門是對(duì)立的，后者的擴(kuò)張關(guān)鍵在于前者的縮減，認(rèn)為真正的志愿組織主要依賴于甚至排他性地依賴于對(duì)私人的行動(dòng)和慈善資助的信念。④然而，從德國(guó)、日本、美國(guó)、匈牙利、瑞典、英國(guó)、法國(guó)、意大利等八個(gè)國(guó)家的情況來(lái)看，私人捐贈(zèng)不僅不是非營(yíng)利性收入的主要來(lái)源，甚至都不是第二個(gè)重要的來(lái)源。在上述八個(gè)國(guó)家中，私人慈善捐贈(zèng)占全部非營(yíng)利性收入的平均比例僅有10％，而且這些收入包括個(gè)人捐贈(zèng)、基金捐贈(zèng)和團(tuán)體捐贈(zèng)在內(nèi)。相對(duì)而言，49％的非營(yíng)利性收入來(lái)自服務(wù)收費(fèi)和銷售收入，41％來(lái)自政府。在美國(guó)，雖然私人捐贈(zèng)得到更大的重視，但私人捐贈(zèng)占全部非營(yíng)利性收入的比例也沒(méi)有超過(guò)19％，51％來(lái)自服務(wù)收費(fèi)，另外還有30％來(lái)自政府。在法國(guó)和德國(guó)，私人捐贈(zèng)也沒(méi)有占據(jù)主要地位，政府成為非營(yíng)利性收入的主要來(lái)源，德國(guó)公共部門資助占據(jù)非營(yíng)利性組織收入的68％，法國(guó)公共部門資助占據(jù)非營(yíng)利性組織收入的59％。⑤

因而，志愿部門志愿失靈的弱點(diǎn)正好是政府的長(zhǎng)處，政府有能力通過(guò)立法程序提供更為可靠的資源。志愿失靈為政府行動(dòng)提供了必要條件，使得政府對(duì)志愿部門提供支持有了更為充足的理由。政府已經(jīng)成為非營(yíng)利類服務(wù)機(jī)構(gòu)重要的收入來(lái)源，在某種程度上超過(guò)了作為生計(jì)來(lái)源的私人捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。英國(guó)第三部門研究中心《2010年工作報(bào)告》指出，那些以弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象的非營(yíng)利組織更需要政府的資金支持。⑥民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展急需政府構(gòu)建有針對(duì)性的補(bǔ)償機(jī)制。

2.民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏完善的政府補(bǔ)償機(jī)制

（1）缺少針對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政制度。民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體收入主要來(lái)源于日常業(yè)務(wù)收入，其日常業(yè)務(wù)收入在總收入中所占的比例很高。政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持力度較小，其補(bǔ)貼比例很低，僅占到2.49％。即使是對(duì)于民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中政府補(bǔ)貼型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府補(bǔ)貼的比例也只是占到7.72％（見(jiàn)表5），這與國(guó)外非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行資金來(lái)源具有很大差別。

（2）政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)定價(jià)實(shí)施過(guò)程不科學(xué)。以上海市為例，1999年《上海市物價(jià)局關(guān)于本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)問(wèn)題的復(fù)函》（滬價(jià)行［1999］第234號(hào)）從鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、促進(jìn)補(bǔ)貼制度改革、提高老人在院生活水平出發(fā)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，但伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的飛速發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的人工成本、公用事業(yè)費(fèi)用的成本也在不斷上升，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻一直沿用至今，難以適應(yīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。顯然，政府部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)定價(jià)體系沒(méi)有完全建立起來(lái)，定價(jià)過(guò)程中沒(méi)有對(duì)實(shí)際養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本進(jìn)行調(diào)查，沒(méi)有建立起隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件變化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價(jià)系統(tǒng)，沒(méi)有建立起遵循公共服務(wù)定價(jià)原則的定價(jià)系統(tǒng)。

表4 不同核算形式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員配置對(duì)比表

表5 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收入類別對(duì)比表（萬(wàn)元/年）

（3）對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。與全額撥款養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和差額撥款養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受到政府財(cái)政撥款支持的情況不同，同為非營(yíng)利組織的自收自支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很少甚至沒(méi)有得到政府的財(cái)政補(bǔ)償，這對(duì)于處在相同競(jìng)爭(zhēng)位置上的民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不公平。補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間不公平競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)的主要原因。在補(bǔ)償方式上，政府對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償，如建設(shè)費(fèi)用補(bǔ)貼、日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼等，中央政府缺乏統(tǒng)一規(guī)定，主要由地方基層政府根據(jù)各自財(cái)力進(jìn)行補(bǔ)貼，這種狀況很容易因各地區(qū)補(bǔ)貼政策的不同導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展失衡，競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，各地都是基于福利剛性制定補(bǔ)償額度，從最低的補(bǔ)償額度開(kāi)始，以后適度增加，缺乏一套有針對(duì)性的測(cè)算體系來(lái)保證財(cái)政能夠承擔(dān)得起的適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償金額，這種補(bǔ)償資金的方式定會(huì)使處在相同起跑線上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨不同的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（4）政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力。政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，主要表現(xiàn)在：一是政府沒(méi)有全面執(zhí)行對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)考核評(píng)估辦法以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策的相關(guān)規(guī)范和條例的實(shí)施狀況并不理想。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全享受到政府的優(yōu)惠政策，一些優(yōu)惠政策在部分地區(qū)尚未得到真正落實(shí)。從水費(fèi)、電費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)用、電話資費(fèi)、車輛養(yǎng)路費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策來(lái)看，相關(guān)政策并沒(méi)有落實(shí)到位，很多方面的日常開(kāi)支甚至成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作過(guò)程中的負(fù)擔(dān)（見(jiàn)表6）。而一些地方稅務(wù)部門出于稅收條例對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)定比較模糊，向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)征收企業(yè)所得稅，這種做法增加了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。

表6 不同性質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受優(yōu)惠政策情況對(duì)比表

三、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

1.民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)償機(jī)制框架的構(gòu)建

鑒于民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)以及其運(yùn)行中存在的資金缺乏的主要問(wèn)題，政府建立一套針對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的完整的補(bǔ)償機(jī)制顯得尤為重要。機(jī)制即是指事物的結(jié)構(gòu)方式及其功能的整體運(yùn)作。將這一概念應(yīng)用到政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償上來(lái)看，文中所指的政府補(bǔ)償機(jī)制就是指政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償這樣一個(gè)工作系統(tǒng)的組成及各個(gè)組成部分之間的相互作用的過(guò)程和方式。政府的補(bǔ)償機(jī)制要解決的問(wèn)題是用什么補(bǔ)、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少。因而，政府補(bǔ)償機(jī)制可以劃分為以下幾個(gè)相互聯(lián)系的部分：政府補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、補(bǔ)償前提、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償依據(jù)。具體到政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建來(lái)說(shuō)，它可以劃分為四個(gè)部分：政府補(bǔ)償資金的來(lái)源、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格形成機(jī)制、政府補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法、政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的評(píng)估結(jié)果。這四個(gè)部分之間相互作用：首先，政府的補(bǔ)償資金來(lái)源是實(shí)施政府補(bǔ)償?shù)淖钪饕妥罨镜谋Ｕ?。其次，有效、健全的價(jià)格機(jī)制是政府順利進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤?。再次，政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要受到價(jià)格機(jī)制的影響。補(bǔ)償方法是補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，補(bǔ)供方還是補(bǔ)需方兩種不同的補(bǔ)貼方法影響到價(jià)格機(jī)制和評(píng)估方法。最后，政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的評(píng)估結(jié)果是政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，它的運(yùn)作影響到其他三個(gè)部分的運(yùn)行（見(jiàn)圖1）。

2.構(gòu)建對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)償機(jī)制的具體建議

（1）確保對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)償?shù)馁Y金供給。第一，建立對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政制度。目前，國(guó)際上非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家大多有一套針對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政補(bǔ)償制度，以保證對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)償資金的來(lái)源。我國(guó)也應(yīng)建立起相應(yīng)的對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政制度。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是有較強(qiáng)外溢性的公共物品，受益范圍并非僅局限于本區(qū)域，因而對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償應(yīng)由多級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。針對(duì)目前對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行中存在的困難來(lái)看，目前比較適合的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償應(yīng)該選擇封頂配套專項(xiàng)補(bǔ)助和不封頂配套專項(xiàng)補(bǔ)助兩種方式。對(duì)于刺激養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量增長(zhǎng)，可以采用封頂配套專項(xiàng)補(bǔ)助；對(duì)于保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的質(zhì)量而言，就要采用不封頂配套專項(xiàng)補(bǔ)助，保證民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本的補(bǔ)償資金來(lái)源。第二，盡早著手建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)步入老齡社會(huì)，老齡化、高齡化呈現(xiàn)加劇趨勢(shì)，越來(lái)越多的老年人需要護(hù)理服務(wù)。面對(duì)龐大的養(yǎng)老群體所需的養(yǎng)老服務(wù)，僅靠政府的投入不足以解決問(wèn)題，養(yǎng)老問(wèn)題需要政府和社會(huì)、個(gè)人共同面對(duì)。德國(guó)、日本等老齡化、高齡化嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國(guó)家就老年人的護(hù)理問(wèn)題設(shè)立了國(guó)家強(qiáng)制性的老年人護(hù)理保險(xiǎn)，這種做法很值得我們國(guó)家借鑒。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)設(shè)立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)，以更好地解決養(yǎng)老的資金問(wèn)題。

圖1 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)償機(jī)制框架圖

（2）完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的價(jià)格機(jī)制。第一，促進(jìn)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本價(jià)格的形成。政府實(shí)行社會(huì)福利社會(huì)化的初衷是由民辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)承辦大部分養(yǎng)老福利事業(yè)，這部分養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)要按市場(chǎng)化運(yùn)行，以避免政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行低效率或無(wú)效率的情況，因而對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有予以規(guī)定，期望通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)價(jià)格均衡。政府應(yīng)著力創(chuàng)造條件，最大可能地保證民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)富有效率的成本價(jià)格的形成，為此政府應(yīng)采取以下措施：強(qiáng)化舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資格驗(yàn)收制度；建立完善的信息公開(kāi)系統(tǒng)；加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)督力度。第二，完善對(duì)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)價(jià)的定價(jià)過(guò)程。要形成合理的民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還需要對(duì)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府指導(dǎo)價(jià)定價(jià)機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，因?yàn)檫@也是影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制形成的一個(gè)重要因素。為此，政府需要采取以下措施：依法完善政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)的定價(jià)過(guò)程；完善對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)的調(diào)整；對(duì)政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)價(jià)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)新聞單位對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)進(jìn)行輿論監(jiān)督；建立舉報(bào)制度，鼓勵(lì)任何單位和個(gè)人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不合理收費(fèi)進(jìn)行舉報(bào)。

（3）明確對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)。第一，明確對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償方法。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的具體方法以補(bǔ)給需方的偏多。采用這種形式補(bǔ)貼的好處是：老人可以根據(jù)自己的偏好選擇適合自己的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有序競(jìng)爭(zhēng)和運(yùn)轉(zhuǎn)效率；避免了很多政府評(píng)級(jí)，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。從目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀及老人的收入情況來(lái)看，目前中國(guó)比較適合補(bǔ)供方和補(bǔ)需方相結(jié)合的補(bǔ)償方式。補(bǔ)供方可以在某種程度上降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格，采用這種補(bǔ)償方式主要是考慮讓老人享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而且能有效地刺激養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給數(shù)量，這在當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)緊缺的情況下是非常必要的。同時(shí)，補(bǔ)需方的補(bǔ)償方式可以使不同護(hù)理級(jí)別的老人得到不同的補(bǔ)貼比例或補(bǔ)貼數(shù)額，采用這種方式主要是考慮到老人的偏好、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的有序競(jìng)爭(zhēng)和運(yùn)行效率。第二，合理確定對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處在供小于求的不平衡狀態(tài)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)該國(guó)的人口老齡化問(wèn)題的時(shí)候，需要有建設(shè)補(bǔ)貼予以鼓勵(lì)扶持。當(dāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)能夠應(yīng)對(duì)該國(guó)的老齡化問(wèn)題、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供求基本平衡時(shí)，建設(shè)補(bǔ)貼則可以適時(shí)隱退。但是營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼是政府一直要堅(jiān)持的，因?yàn)檎胸?zé)任在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中起一定的作用。關(guān)于政府補(bǔ)貼金額問(wèn)題，需要考慮的影響因素有很多，如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的財(cái)政能力、現(xiàn)有的保險(xiǎn)體系、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本、老人的承受能力、福利剛性問(wèn)題等。

（4）明確對(duì)民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施依據(jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家政府在資助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)也不是無(wú)條件的，各國(guó)都是根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)設(shè)立相應(yīng)的條件的。一方面，可以評(píng)估補(bǔ)貼資金的利用情況，評(píng)估其是否達(dá)到政府補(bǔ)貼的目標(biāo)；另一方面，以評(píng)估結(jié)果作為政府進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臈l件，又可以促進(jìn)補(bǔ)貼項(xiàng)目的發(fā)展完善。第一，繼續(xù)完善相關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估細(xì)則。目前，我國(guó)政府各部門出臺(tái)了一系列關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和辦法，地方政府也出臺(tái)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，例如對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定等。這些文件對(duì)保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展起到了促進(jìn)作用。隨著社會(huì)的發(fā)展，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)監(jiān)管辦法的深化、細(xì)化工作，保證有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。第二，依據(jù)評(píng)估結(jié)果確定政府補(bǔ)貼。在政府加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼力度的同時(shí)，監(jiān)督工作也要切實(shí)做到位，以監(jiān)督結(jié)果作為政府實(shí)施資金補(bǔ)貼的實(shí)施條件，保證政府的資金發(fā)揮作用，保證入住老人的權(quán)益，同時(shí)保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法有序發(fā)展的積極性。為此，應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估；確保評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性，保證政府補(bǔ)貼機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)；加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受優(yōu)惠政策情況的監(jiān)督，即政府加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督，深化政府補(bǔ)貼機(jī)制。

注釋

①為了解S市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行狀況及存在的問(wèn)題，2008—2009年下半年S市就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本進(jìn)行了抽樣問(wèn)卷調(diào)查，抽取150家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。抽樣采取分層、配額抽樣方法，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照區(qū)域進(jìn)行劃分（即分為郊區(qū)、市郊結(jié)合部和中心城區(qū)三塊），將150份問(wèn)卷均勻分布在各個(gè)區(qū)域，然后進(jìn)行隨機(jī)抽樣，抽樣范圍涉及整個(gè)S市范圍。問(wèn)卷通過(guò)郵寄方式統(tǒng)一發(fā)放與回收，共回收119份，回收率79.33％。其中110份合格，9份為不合格廢卷，問(wèn)卷有效率73.33％。②為了區(qū)分由部分區(qū)縣政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼的影響，文章將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核算形式分為：全額撥款、差額撥款、政府補(bǔ)貼、純自收自支四類。純自收自支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中那些在運(yùn)作方面沒(méi)有得到任何政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；政府補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中那些雖然運(yùn)作上也是自收自支，但同時(shí)也獲得政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或是人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等補(bǔ)貼項(xiàng)目的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，自收自支養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府補(bǔ)貼養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)運(yùn)作方式上都屬于自收自支，它們都是本文所研究的對(duì)象即民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中前者約占68.6％，后者約占31.4％。③［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴》，商務(wù)印書館，2008年，第47頁(yè)。④［美］萊斯特·薩拉蒙：《非營(yíng)利部門的興起》，何增科譯，《公民社會(huì)與第三部門》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第255頁(yè)。⑤［美］萊斯特·薩拉蒙、赫爾穆特·安海爾：《公民社會(huì)部門》，周紅云譯，《公民社會(huì)與第三部門》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第263—264頁(yè)。⑥D(zhuǎn)avid Clifford，F(xiàn)rida G.Rajme and John Mohan，How dependent is the third sector on public funding？Evidence from the National Survey of Third Sector Organizations，Working Paper 45，Third Sector Research Centre，October 2010.