論三維視角下的“基本國策”

龔仁偉

自20世紀80年代初，我國明確提出計劃生育等一系列基本國策以來，基本國策的實踐已經(jīng)走過了30多年的歷史。但是，對于什么是基本國策以及我國到底有多少項基本國策一直眾說紛紜。幾年前，人民日報社高級編輯林治波撰文疾呼:我國“迫切需要盡快對基本國策作出權(quán)威、統(tǒng)一、準確的概括和表述，結(jié)束人們對基本國策理解含糊、眾說紛紜的局面”①。但時至今日，基本國策似乎仍然是一個人人“耳熟”卻鮮有人“能詳”的模糊用語。一方面，可能是由于大家對于越是耳熟的事物反而“不求甚解”的集體忽視所造成的。另一方面，則是由于語言和思維本身就具有模糊性的內(nèi)在特征，導致我們往往難以用精確的語言來界定一個極為熟悉的事物，就如英國一位高級文官所言，“政策就像大象一樣——你能夠認出它，但卻很難界定它”②?？梢哉f，基本國策就是我們眾所周知而又難以準確界定的一頭大象。對基本國策涵義的探討，既不能脫離我國已經(jīng)明確界定為“基本國策”的一系列政策樣本來進行純理論的抽象界定，也不能局限和盲從于既定的“基本國策”樣本就事論事地來研究。只有放寬視野，從不同角度來觀察基本國策并進行有效綜合，才可能比較準確地把握基本國策的豐富涵義。

一、在多維視角中把握基本國策的豐富含義

(一)元基本國策:政策分類體系中的基本國策

在社會科學研究中，“分類”往往是從純粹的描述走向解釋性研究的至為關(guān)鍵的一步，是實現(xiàn)“有序控制和預測的開始”③。就政策而言，可按不同標準進行多種分類。如張金馬教授認為，從表面看，政策可分為實質(zhì)性的、制度性的、時間階段性的政策等;按層次，可分為元政策、基本政策和具體政策;按涉及采取行動的時間和歸屬，可分為實質(zhì)性和程序性政策;按功能作用，可分為分配性、調(diào)節(jié)性、自我調(diào)節(jié)性、再分配性的以及規(guī)制政策;按觸及的利益性質(zhì)，可分為物質(zhì)性和符號性的政策;按受益對象，可分為集體利益政策和個體利益政策，等等。④

以上分類中，與基本國策聯(lián)系最緊密的分類，是按層次對政策所作出的元政策、基本政策和具體政策的分類。綜合相關(guān)研究，可以將這三類政策概述如下:總政策，一般在兩層意義上使用，第一層次是指“制定政策的政策”，即決定哪些主體、按照何種程序、依據(jù)什么樣的原則、采用什么樣的方法等來制定政策，涉及整個政策過程和政策系統(tǒng)，因此又稱為元政策;第二層次的總政策是指依據(jù)元政策制定出來的具體政策結(jié)果，這一政策由執(zhí)政黨中央和中央政府制定出來，在一個國家的整個政策體系中，總政策居于核心和統(tǒng)領(lǐng)地位，具有較強的總括性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，指導和制約著其他各領(lǐng)域基本政策和具體政策的制定。總政策通常比較穩(wěn)定，會在相當長的時間內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用。在我國，總政策常常有不同的提法，有時稱為“總路線”、“基本路線”，有時叫做“總戰(zhàn)略”、“總方針”、“總?cè)蝿?wù)”、“根本任務(wù)”等?；菊撸部梢苑譃閮深?一類是對國家全局和長遠發(fā)展有著重大影響，要求在全國范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行的重大政策。這類基本政策在一國政策體系的縱向結(jié)構(gòu)序列中，起著承上啟下的中介作用。從與總政策的關(guān)系來說，它們處在從屬的地位上，不能與總政策規(guī)定的大方向和基本原則相抵觸;從與具體政策的關(guān)系來說，它們又處在統(tǒng)管與總攬的地位上，統(tǒng)帥具體政策，是具體政策制定與實施的指導原則。我國明確界定為“基本國策”的一系列政策大多屬于這一層次上的基本政策。第二類的基本政策是規(guī)范某一領(lǐng)域、某一方面開展相關(guān)工作的重大指導原則。在我國的政策實踐中，為將此類基本政策與第一類基本政策(或者基本國策)相區(qū)別，在進行政策表述時一般都將其適用的領(lǐng)域、范圍等予以必要的限定，通常表述為:xx政策是黨和國家在xx方面/為解決xx問題的一項基本政策。這里可舉出幾個有代表性的表述:“民族區(qū)域自治”是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。⑤“堅持實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的一項長期的基本政策?！雹蕖白鹬睾捅Ｗo宗教信仰自由，是黨和國家對待宗教問題的一項長期的基本政策。”⑦“寬嚴相濟刑事政策是我國的基本刑事政策，貫穿于刑事立法、刑事司法和刑罰執(zhí)行的全過程，是懲辦與寬大相結(jié)合政策在新時期的繼承、發(fā)展和完善，是司法機關(guān)懲罰犯罪，預防犯罪，保護人民，保障人權(quán)，正確實施國家法律的指南?！雹嗑唧w政策，是為解決某些相對具體的特定問題而制定的政策，通常具有很強的實踐操作性和靈活變動性，一般不會長時期地存在。

以上關(guān)于政策分類的探討，對于我們理解基本國策具有以下啟示意義。

其一，如果把“基本國策”看做是在一國政策體系中處于基本政策地位的那些政策，即“國家的基本政策”的簡稱，那么很顯然，任何國家不論其是否明確宣示了哪些政策屬于該國的基本國策，都必然有一些政策在該國的政策體系和實踐中處在基本政策的地位，對該國的發(fā)展起著舉足輕重的作用。換言之，基本國策是各國都普遍存在的一種政策類型，并非中國特有的政策形式。這種政策分類意義上的基本國策，可以稱之為“元基本國策”，其所具有的基本含義、特征和功能在若干具體基本國策形態(tài)中都會有所體現(xiàn)。

其二，在中國語境下談?wù)摶緡邥r，必須明確是特指那些我國實踐中已經(jīng)明確界定為“基本國策”的政策，還是依據(jù)政策學理分類所言的“國家的基本政策”，顯然在后者，基本國策只是國家的基本政策中的一類，不能將兩者等同。質(zhì)言之，不宜將“基本國策”看做是“國家的基本政策”的簡稱，否則將引起實踐和理論上的混亂。

其三，基本國策中的“國策”從縱向?qū)哟慰?，顯然是指相對于地方性、區(qū)域性和部門性政策而言的，是由中央政府制定并普遍適用于一國管轄領(lǐng)域的國家級或全國性政策。因此，基本國策也不宜簡稱為國策。據(jù)此，可以將國策、國家的基本政策、基本國策三者的外延關(guān)系用圖表示如下。

圖1 國策、國家的基本政策和基本國策的關(guān)系

總政策、基本政策和具體政策的區(qū)分具有相對性和一定的靈活性。這種理論分類一旦運用到對某國現(xiàn)實政策體系的分類認定時，就容易出現(xiàn)對國家的基本政策或者基本國策的不同理解和界定。因此，我們還需要將這種抽象的基本國策形態(tài)進一步具體化，而憲法結(jié)構(gòu)的變遷則為我們考察基本國策的具體化提供了另一個視角。

(二)憲法基本國策:作為憲法“第三種結(jié)構(gòu)”的基本國策

從憲法學的視角看，基本國策是自政策入憲而產(chǎn)生的一種新的憲法結(jié)構(gòu)。所謂憲法結(jié)構(gòu)，是指“單一憲法文件的成文憲法在內(nèi)容上的體系和安排”，其實質(zhì)是指“成典憲法內(nèi)容的相互關(guān)系及其外在的表現(xiàn)形式”⑨。傳統(tǒng)憲法大都只規(guī)定公民的基本權(quán)利和義務(wù)，國家機構(gòu)之組織與職權(quán)，憲法本身的修改等事項，而很少將政策性內(nèi)容納入其中。最早將政策宣示放到憲法中加以規(guī)定的是1815年的荷蘭憲法。到20世紀以后，政策入憲的做法逐漸增多，如1917年的墨西哥憲法、1918年的蘇俄聯(lián)邦憲法中都有不少政策性條款。系統(tǒng)、完整地對公民家庭生活、經(jīng)濟生活、社會生活和文化生活等方面的政策加以規(guī)定的，要首推1919年的德國魏瑪憲法。⑩政策入憲打破了傳統(tǒng)憲法由國家機構(gòu)的組織與職權(quán)和公民權(quán)利兩個主要部分組成的二元結(jié)構(gòu)，被一些憲法學者稱為憲法的“第三種結(jié)構(gòu)”。納入憲法予以規(guī)定的政策，即憲法政策，不同國家和地區(qū)的學者對其給出了不同的界定，有的稱為“方針條款”[11]，有的稱為“國家政策的指導原則”[12]，有的稱為“憲德”，以區(qū)別于嚴格意義上的憲法規(guī)范或者“憲律”。[13]這類政策由于憲法所具有的根本法和最高法的性質(zhì)，一般都被看做是國家的基本政策，也就是基本國策，我們可以稱之為“憲法基本國策”。

憲法基本國策的出現(xiàn)，是憲法理念與社會現(xiàn)實綜合作用的結(jié)果。憲法，從其產(chǎn)生的思想淵源來看，最根本的任務(wù)就在于規(guī)定國家政權(quán)的組織原則、組織構(gòu)成、權(quán)力配置及其行使方式和程序等，目的在于通過規(guī)范和限制國家權(quán)力的運行確保公民自由不受侵犯。與這種憲法觀念對應的國家類型，基本上就屬于“守夜型”的國家，其職責限于提供國防、維護治安、保障公民自由不受侵犯等有限范圍，與農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會早期的社會狀況是相適應的。但是隨著工業(yè)化水平的日益提高，與之相伴的各種社會問題層出不窮，迫切需要國家進行積極干預。另一方面，從公民自由和權(quán)利發(fā)展的邏輯來看，經(jīng)歷了從強調(diào)防止國家侵犯的“消極自由觀”向要求國家努力創(chuàng)造條件，促進公民權(quán)利實現(xiàn)的“積極自由觀”的轉(zhuǎn)變，公民的權(quán)利逐步從政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利向社會權(quán)利、文化權(quán)利的延伸。這樣，憲法傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力和社會現(xiàn)實的迫切需要，共同推動著國家職能范圍不斷擴展，“守夜型”國家開始向全面干預的“行政國家”轉(zhuǎn)變并迅速發(fā)展成一種普遍性的世界現(xiàn)象。國家角色和職能的這種時代變遷投射到憲法中來，就是當今許多國家的憲法出現(xiàn)越來越多規(guī)定國家或者政府任務(wù)、目標、行動規(guī)劃的條款。換言之，大量具有鮮明的“行動指令”或者“目標導向”特征的政策性條款開始沖破傳統(tǒng)憲法的二元結(jié)構(gòu)，成為現(xiàn)代憲法中普遍具有的一種新的結(jié)構(gòu)特征。有的學者甚至把第三種結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，即基本國策的入憲作為區(qū)分近代憲法與現(xiàn)代憲法的一個重要標志?；緡呷霊棧仁浅浞煮w現(xiàn)其在一國政策體系中重要地位和作用的邏輯要求，也適應了現(xiàn)代社會要求國家承擔更多積極責任的時代需要。因此，總的來看，政策入憲和憲法基本國策的形成是立憲理念發(fā)生“范式性”轉(zhuǎn)變所帶來的重大憲法成就，是憲法與時俱進的進步體現(xiàn)。

近代以來，我國憲法的發(fā)展也經(jīng)歷了上述的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。[14]1908年清政府頒布的《欽定憲法大綱》是我國歷史上第一部憲法性文件。大綱分為“君上大權(quán)”(共14條)和附則“臣民權(quán)利和義務(wù)”(共9條)兩大部分，是典型的二元結(jié)構(gòu)。中華民國時期先后頒布的幾部憲法中，首次出現(xiàn)許多政策性內(nèi)容的憲法是《中華民國訓政時期約法》，該法第二章人民之權(quán)利義務(wù)、第三章訓政綱要、第四章國民生計和第五章國民教育等內(nèi)容中都包含了許多政策性內(nèi)容，但是總體上這些憲法基本上都沒有擺脫二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)框架。直到1946年通過的《中華民國憲法》才在結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了重大突破，該憲法專門設(shè)立“基本國策”一章，共設(shè)六節(jié)分別對國家在國防、外交、國民經(jīng)濟、社會安全、教育文化和邊疆地區(qū)等方面應當奉行的基本政策做了集中規(guī)定，該憲法至今仍在我國臺灣地區(qū)適用。臺灣地區(qū)憲法學者對這部憲法在基本國策上的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新給予了很高評價，如陳新民教授認為:第十三章專設(shè)基本國策一章乃《中華民國憲法》最富有特色的一部分……成為憲法中國家機關(guān)與人權(quán)規(guī)定以外的“第三種結(jié)構(gòu)”。[15]大法官林紀東也指出，專設(shè)基本國策一章是《中華民國憲法》的獨特之處，是該憲法的最大優(yōu)點之一，意義極為重大，“殊值注意”。[16]1949年新中國建立后，我國先后通過了四部憲法，即通稱的1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。雖然這幾部憲法中都沒有出現(xiàn)“基本國策”的字眼，更沒有對基本國策予以集中規(guī)定，但是在總綱以及其他章節(jié)都有大量的政策性條款，這些內(nèi)容一般被認為就是憲法學上的基本國策。

憲法“第三種結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)，使政策分類中的基本國策依托于憲法這一最權(quán)威的載體，實現(xiàn)了從比較抽象向相對明確的跨越。然而，由于對政策入憲的標準尚未達成共識，加上立憲技術(shù)的局限，導致我國載入憲法的政策性內(nèi)容過多過細，特別是在文字表述上幾乎沒有哪一國的憲法會把其中的某項政策性內(nèi)容明確界定為“基本國策”，因此如果單從憲法結(jié)構(gòu)的視角來確定我國的基本國策，必然會得出我國存在很多基本國策的結(jié)論，如很多人認為依法治國，科教興國，一國兩制，民族區(qū)域自治，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度等許多內(nèi)容，都屬于我國的基本國策。這些說法雖不無道理，卻與我國政策實踐中對基本國策的認定不大一致，因此還需要進一步探討基本國策的具體實踐形態(tài)。

(三)具體基本國策:我國政策實踐中的基本國策

在我國政策話語中論及基本國策，一般是指在有關(guān)國家級權(quán)威文本中明確規(guī)定為“是我國的基本國策”的那些政策，由于有了明確化、具體化和顯性化的規(guī)定，從而這一層面的基本國策也就成了普通大眾最為熟識的基本國策，在理論上可以稱之為“具體基本國策”或者“顯性基本國策”，通常簡稱為“基本國策”或者“國策”。根據(jù)我國的實際，有權(quán)作出基本國策規(guī)定的規(guī)范性政策文本，主要包括以下文本形式:法律(含行政法規(guī))，中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告、國家級規(guī)劃性文件(主要是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃)、政府工作報告、政府白皮書、中共中央國務(wù)院發(fā)布的政策性文件以及黨和國家領(lǐng)導人發(fā)表的部分重要講話等，具體可梳理如下。

第一，由我國法律明確規(guī)定為基本國策的有4項。一是1998年修訂的《土地管理法》第三條規(guī)定了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策;二是2001年通過的《人口與計劃生育法》第二條規(guī)定了“計劃生育”的基本國策;三是2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》第二條規(guī)定了“男女平等”的基本國策;四是2007年修訂的《節(jié)約能源法》第四條規(guī)定了“節(jié)約資源”的基本國策。

第二，由中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告提出的基本國策有3項。1949年建國以后，基本國策的提法首次出現(xiàn)在1982年黨的十二大報告中，計劃生育的基本國策正是在十二大報告中明確提出來的。中國共產(chǎn)黨全國代表大會報告還提出了“對外開放”以及“節(jié)約資源和保護環(huán)境”兩項基本國策。以提及頻率高低排序，依次為計劃生育5次(十二大、十四大、十五大、十六大、十七大報告)，節(jié)約資源和保護環(huán)境4次(十四大、十五大、十六大、十七大報告)，對外開放3次(十三大、十五大、十七大報告)。

第三，由國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃提出的基本國策有5項。在“六五”計劃(1981—1985年)到“十二五”規(guī)劃(2011—2015年)共7個規(guī)劃文件中先后提出過計劃生育、對外開放、保護耕地、節(jié)約資源和保護環(huán)境、男女平等五項基本國策，其中提及頻率最高的是計劃生育，共5次，其余四項分別提及2次。

第四，由國務(wù)院向全國人民代表大會所作的政府工作報告提出的基本國策有7項。在1978年到2012年共35份政府工作報告中，先后提出過十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地、長治久安、對外開放、計劃生育、環(huán)境保護、節(jié)約資源和加強同非洲國家的團結(jié)合作等七項基本國策。其中，“長治久安”和“加強同非洲國家的團結(jié)合作”的基本國策分別出現(xiàn)在1987年和1989年的政府工作報告中。從提及頻率看，計劃生育最高，達到12次，保護環(huán)境9次，節(jié)約資源2次，對外開放3次，合理利用土地、長治久安和加強同非洲國家的團結(jié)合作各1次。

第五，除以上基本國策外，由黨中央、國務(wù)院頒布的決定、通知、意見，政府白皮書等其他規(guī)范性文件提出的基本國策還有兩項，即水土保持與和平統(tǒng)一、一國兩制。前者，主要依據(jù)是1993國務(wù)院《關(guān)于加強水土保持工作的通知》:“各級人民政府和有關(guān)部門必須從戰(zhàn)略的高度認識水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是我們必須長期堅持的一項基本國策。”后者主要依據(jù)的是1993年發(fā)布的《臺灣問題與中國統(tǒng)一》白皮書:“和平統(tǒng)一、一國兩制是建設(shè)有中國特色的社會主義理論和實踐的重要組成部分，是中國政府一項長期不變的基本國策。”

綜上，我國至少提出過10項基本國策，具體是:計劃生育，十分珍惜、合理利用每一寸土地和保護耕地，對外開放，環(huán)境保護，節(jié)約資源，男女平等，水土保持，一國兩制、和平統(tǒng)一，長治久安以及加強與非洲國家的團結(jié)合作。

二、具體基本國策確立的形式標準及其實質(zhì)含義

(一)判定具體基本國策確立的形式標準

如果從單一文本的角度來判定，由于上述10項政策都有明確的權(quán)威文本作為依據(jù)，似乎都構(gòu)成了我國的基本國策，但這種認定與政策實踐和社會共識并不一致，因此需要進一步予以甄別和判定。其判定的基本標準有兩個:一是所依據(jù)的文本具有較高的權(quán)威性，足以作為確認基本國策的單一或者綜合文本依據(jù);二是各基本國策之間不能有明顯的包含和吸納關(guān)系。從效力等級看，在法治社會，法律應當是具有普遍效力的最權(quán)威的政策形式。因此，法律規(guī)定可以作為判定基本國策確立的充分條件。據(jù)此，可以認為我國至少有“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”、“實行計劃生育”、“實行男女平等”、“節(jié)約資源”等四項基本國策。但是法律只是確立基本國策的充分條件，而非必要條件。實踐中在沒有法律明確規(guī)定的情況下，還可以根據(jù)其他文本宣示某項政策為基本國策的強度或者持續(xù)性來進行替代判定。若某項政策被多種文本都宣示為基本國策，并且表現(xiàn)出持續(xù)性，那么可以認為這項政策也構(gòu)成了我國的基本國策。雖然，到底需要多少種文本進行宣示以及持續(xù)多長時間，仍難以給出明確界限，但是這一標準至少可以幫助我們合理排除那些曾被宣示為基本國策但并沒有得到一以貫之地強調(diào)，從而在事實上由“顯性基本國策”逐漸“隱性化”的某些政策。相關(guān)政策文本對上述10項基本國策的規(guī)定情況詳見表1。

表1 相關(guān)文件對10項基本國策的規(guī)定情況

根據(jù)表1統(tǒng)計結(jié)果，可以認為，長治久安、水土保持、一國兩制與和平統(tǒng)一、加強同非洲國家的團結(jié)合作等四項政策，由于沒有在同一類文本中得到持續(xù)性宣示，也沒有得到其他類型文本的響應和認可，而且有的政策所依據(jù)的文本效力等級并不高，因此不宜作為我國的基本國策。而“對外開放”和“保護環(huán)境”兩項政策雖然暫無法律的明確規(guī)定作為依據(jù)，但是在多種文本中都得到了反復強調(diào)，因此這兩項政策足以作為我國確立下來的基本國策。同時，鑒于節(jié)約資源和保護環(huán)境聯(lián)系十分緊密，并且許多文本都將兩項內(nèi)容并稱表述為一項基本國策，因此可以把節(jié)約資源和保護環(huán)境整合作為一項基本國策來確認。至此，可以得出結(jié)論，我國雖然提出過10項基本國策，但在多種文本形式、多種場合、長時間持續(xù)性地被國家予以宣示和確認的基本國策只有5項:即十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地、計劃生育、男女平等、節(jié)約資源和保護環(huán)境、對外開放。

(二)對具體基本國策實質(zhì)的探討:一個操作性定義

以上從文本依據(jù)的形式標準進行判定的方法，雖然有助于就我國在政策實踐中形成了哪些基本國策達成基本共識，但是其局限性也非常明顯，即既無法回答現(xiàn)行確立的若干基本國策是否合理，更難以回答某項政策在什么情況下“應當”或者可以上升為基本國策。這就涉及基本國策判定的應然標準問題，不少學者對此進行了探討，但總的來看，這些應然標準較為抽象、難以操作，而且如蘇揚等人指出的，無論這些應然標準在理論上多么具有合理性，它們只是基本國策的“理想模型”，是一種應然的沒有被制度化的標準。由于缺乏相關(guān)制度制定，這些理想化的標準在現(xiàn)實中既沒有成為確定基本國策的充分條件也沒有成為必要條件。[17]因此，過分糾纏于科學界定基本國策的應然涵義注定是一件費力不討好的事情，這是因為“政策本質(zhì)上是一種姿態(tài)，一旦確定下來，有利于構(gòu)成一種情境，未來的一系列決定都將在這一情境中作出”[18]。與其陷入對基本國策含義的抽象探討，不如以我國實踐中提出并最終確立下來的若干基本國策，特別是以知曉度最高并得到有力推行的計劃生育這一典型基本國策為參照，嘗試給出一個關(guān)于基本國策的操作性定義。

本文認為，我國實踐中的基本國策，究其實質(zhì)，是黨和國家對某一方面政策或者具項具體政策的特殊定位，通俗地講，就是將該項政策予以“拔高”，以突出其重要性并擬在執(zhí)行環(huán)節(jié)給予更有力的保障。賦予一項政策基本國策的定位，其首要功能在于宣示國家對于該政策問題的高度重視和擬要解決的決心，這將會使該政策在宣傳環(huán)節(jié)就獲得較強的話語優(yōu)勢，從而為全社會認知該政策、自覺貫徹執(zhí)行或者國家強制推行該政策奠定重要的思想輿論和社會心理基礎(chǔ)。從確立條件看，一項政策要獲得“基本國策”的殊榮，一般應當滿足如下基本條件:一是該政策擬要解決的問題是一個全國性的問題，單靠一地一方之力難以有效解決，需要從國家層面加強政策的系統(tǒng)化設(shè)計，并在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強全國上下的協(xié)同才能較好解決該問題。二是為解決該問題，國家或者各地已經(jīng)采取了一些政策和措施來應對，但是并未達到預期效果。三是如果不進一步加大力度，主要是宣傳和執(zhí)行的力度，那么該問題可能會越來越嚴峻，將對國家全局和長遠發(fā)展產(chǎn)生重大不利影響，可見賦予某項政策以基本國策的定位，相當于提高了對其針對問題的響應級別和應對力度。四是這一政策問題將在較長時期內(nèi)存在，無法通過短期內(nèi)應急式、運動式的方式來解決，需要通過持續(xù)性的政策干預來分階段分目標地逐步解決。這里需要特別指出的是，基本國策的長期性，歸根結(jié)底反映的是其針對的是一國發(fā)展中的階段性問題，對那些各國普遍面臨的、近乎永久性的價值追求或者社會問題，如男女不平等的問題和實現(xiàn)國家的長治久安等則不適宜納入基本國策中來。五是從最初提出的10項基本國策后又逐漸“隱性化”的5項內(nèi)容來看，可以認為，涉及外交、國防、國家主權(quán)等領(lǐng)域中的政策，由于其決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)基本上屬于中央政府的專有權(quán)力，也不宜納入基本國策。從確立過程看，基本國策一般首先經(jīng)由中央領(lǐng)導同志講話或者某一權(quán)威文件提出來，然后在國務(wù)院工作報告、黨的代表大會報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、政府白皮書、黨中央和國務(wù)院有關(guān)決定、意見、通知等其他權(quán)威性國家級文件中反復確認，才最終確立下來。一旦某項政策被賦予“基本國策”的定位，那么該項政策就應當在國家的整個政策體系中享有較高的權(quán)威性和制約性，在各級政府議程設(shè)置中具有當然的優(yōu)先性，并且在執(zhí)行環(huán)節(jié)獲得更有力的保障。

三、結(jié)語

以上從政策分類、憲法結(jié)構(gòu)變遷和基于文本考察我國明確提出的一系列基本國策三個層次對基本國策進行了探討，給出了一個觀察和思考基本國策層次漸進的邏輯路徑。循此路徑，基本國策從一個抽象、模糊的概念逐漸變得具體和清晰起來。當然，每一個層次基本國策的進一步展開都還有若干有待深入研究的問題。本文旨在說明，在中國的語境下討論基本國策時，只有首先明確是在哪一層次上的展開和對話，才可能有進一步探討的共同邏輯平臺。

注釋

①林治波:《究竟什么是基本國策》，《人民論壇》2007年第9期。②[18]［英］米切爾·黑堯:《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社，2004 年，第6 頁。③Theodore J.Lowi，"Four Systems of Policy，Politics，and Choice"，Public Administration Review，1972，32(4).④張金馬主編:《政策分析:概念·過程·方法》，人民出版社，2003年，第44—46頁。⑤《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》序言。⑥《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好1995年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》(中發(fā)［1995］6號)。⑦《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步做好宗教工作若干問題的通知》(中發(fā)［1991］6號)。⑧《最高人民法院關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》(法發(fā)［2010］9號)。⑨胡錦光、韓大元:《中國憲法》，法律出版社，2004年，第100頁。⑩肖澤晟:《憲法學——關(guān)于人權(quán)保障與權(quán)力控制的學說》，科學出版社，2003年，第398—399頁。[11]陳新民:《德國公法學基礎(chǔ)理論》(上冊)，山東人民出版社，2001年，第139—170頁。[12]韓大元:《亞洲立憲主義研究》，中國人民公安大學出版社，1996年，第187—190頁;［印度］索拉不吉:《美國和印度的平等問題》，［美］羅森塔爾編:《憲政與權(quán)利》，三聯(lián)書店，1996年，第114頁。[13]夏勇:《中國憲法改革的幾個基本理論問題》，《中國社會科學》2003年第2期。[14]秦強:《百年憲政進程中的憲法結(jié)構(gòu)及其發(fā)展特點》，《湖南社會科學》2008年第6期。[15]陳新民:《憲法學釋論》，三民書局，2005年，第865頁。[16]林紀東:《中華民國憲法逐條釋義(四)》，三民書局，1984年，第245—250頁。[17]蘇揚、尹德廳:《我國基本國策的實施機制:面臨問題及政策建議》，《改革》2008年第2期。