中國(guó)式財(cái)政分權(quán)會(huì)增加環(huán)境污染嗎

閆文娟,鐘茂初

(南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,天津 300071)

一、引 言

國(guó)外關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響的研究結(jié)論并不一致,有研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)并沒有使環(huán)境質(zhì)量下降[1]反而使環(huán)境質(zhì)量提高[2],有研究認(rèn)為財(cái)政分權(quán)使得環(huán)境質(zhì)量降低[3]。中國(guó)的財(cái)政分權(quán)不同于西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán),中國(guó)的財(cái)政分權(quán)伴隨著政治集權(quán),晉升激勵(lì)使得地方政府官員有非常強(qiáng)的(政治)動(dòng)力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[4],中國(guó)地方政府的治理模式是“自上而下”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”即地方政府更多的只需要對(duì)中央政府負(fù)責(zé),中央政府通過以GDP為主導(dǎo)的考核機(jī)制對(duì)地方政府進(jìn)行考評(píng)。在中國(guó),中央政府擁有絕對(duì)的權(quán)威任命地方官員,因而有能力獎(jiǎng)懲地方官員的行為,而在俄羅斯等財(cái)政聯(lián)邦主義體制下,中央政府沒有能力影響地方政府的行為[5],這是中國(guó)式分權(quán)相比聯(lián)邦財(cái)政分權(quán)的最大不同,那么中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響又是怎樣的呢?國(guó)內(nèi)專門作中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境影響的研究尚不多見,已有的關(guān)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境影響的實(shí)證檢驗(yàn)主要如下:楊瑞龍、章泉[6]首次實(shí)證檢驗(yàn)了中國(guó)的財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響,得出財(cái)政分權(quán)度越高,環(huán)境質(zhì)量越差,驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致地方政府降低環(huán)境保護(hù)的努力。李猛[7]從財(cái)政分權(quán)角度提出了中國(guó)環(huán)境污染趨勢(shì)的新假說:環(huán)境污染程度隨著人均地方財(cái)政能力水平的提高而持續(xù)上升,當(dāng)人均地方財(cái)政能力水平超過倒U型曲線拐點(diǎn)值后,環(huán)境污染程度趨于下降。張凌云、齊曄[8]分析了作為“理性人”的政府,在面臨政治激勵(lì)(政績(jī)考核下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力)和財(cái)政約束(地方政府財(cái)稅壓力大)下的環(huán)境監(jiān)管困境,只是沒有對(duì)相應(yīng)的理論進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

與以往的相關(guān)文獻(xiàn)相比,本文的不同是發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)不同性質(zhì)的污染公共品的影響是不一樣的,而且結(jié)合排污費(fèi)制度進(jìn)行分析。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)背景下,排污費(fèi)對(duì)污染排放有明顯抑制作用嗎?財(cái)政分權(quán)會(huì)使地方政府降低排污費(fèi)的收取從而使污染排放強(qiáng)度增加嗎?本文試圖從理論上提出財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染影響機(jī)制的假說,并利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)假說進(jìn)行驗(yàn)證。

二、假說的提出

中國(guó)不是真正意義上的財(cái)政分權(quán)國(guó)家,錢穎一等[9]較早提出“中國(guó)式分權(quán)”,后來Blanchard and Shleifer[5]將中國(guó)的政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合起來,強(qiáng)調(diào)中國(guó)與俄羅斯等國(guó)家財(cái)政激勵(lì)不同,俄羅斯等國(guó)家的中央政府對(duì)地方政府的控制力較弱,地方政府不存在主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。總而言之,中國(guó)式分權(quán)有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)并存;(2)“自上而下”的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng),地方政府對(duì)中央政府的GDP為主導(dǎo)的考核機(jī)制負(fù)責(zé);(3)地方政府的行為不需要對(duì)民眾負(fù)責(zé),缺乏民眾的監(jiān)督;(4)中央政府和地方政府的財(cái)稅關(guān)系沒有通過法律關(guān)系來明確,缺乏相應(yīng)的法制基礎(chǔ)。

分稅制改革后將各種稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅,地方政府只享有部分稅收的征收權(quán)和減免權(quán)(如屠宰稅和筵席稅),但中國(guó)的教育、醫(yī)療、文化和社會(huì)保障等公共支出幾乎全部是由地方政府承擔(dān)的,地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)變得不對(duì)稱,很多研究認(rèn)為教育、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)投入不足的原因是財(cái)政分權(quán)后出現(xiàn)的收支責(zé)任缺口,其實(shí)更重要的原因是這些社會(huì)公共事業(yè)投入多、見效慢,不能作為中央政府衡量的政績(jī),地方政府更關(guān)注中央政府對(duì)其在經(jīng)濟(jì)和政治兩方面的激勵(lì):其一,經(jīng)濟(jì)激勵(lì):中央政府依據(jù)各地區(qū)的GDP和財(cái)政收入的增量進(jìn)行獎(jiǎng)懲,財(cái)政收入增長(zhǎng)速度越快、增量越大,地方政府通過增量分成獲得的財(cái)力就越多;其二,政治激勵(lì):中央政府對(duì)地方政府官員有絕對(duì)的任免權(quán),在決定地方政府官員的升遷時(shí),中央政府會(huì)考察該地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效,會(huì)和往屆任期官員管轄期間的績(jī)效以及鄰近省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效相比。在這種唯GDP的考核機(jī)制下,地方政府自然會(huì)選擇唯GDP的發(fā)展方式。誠(chéng)然中國(guó)式分權(quán)引導(dǎo)地方政府“GDP競(jìng)賽”大大推動(dòng)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡,但是這種競(jìng)賽背后的代價(jià)就是一些投資多、見效慢的社會(huì)公用事業(yè)逐漸萎縮,如環(huán)境保護(hù)。鑒于以上分析,筆者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)度越高,環(huán)境污染強(qiáng)度越高。

地方政府為了迎合中央政府的政治經(jīng)濟(jì)激勵(lì),發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì),一個(gè)常用的手段就是招商引資,上馬大型項(xiàng)目,一方面可以獲得中央政府的財(cái)政支持,另一方面這些大型項(xiàng)目的興建可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),作為供中央政府衡量的政績(jī)。大型項(xiàng)目的上馬需要大量資本、勞動(dòng)、技術(shù)等要素的流入,為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),地方政府尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后的政府不顧引進(jìn)企業(yè)是否達(dá)到環(huán)保要求,或者知道引進(jìn)企業(yè)環(huán)保不達(dá)標(biāo),但為了經(jīng)濟(jì)效益從而犧牲環(huán)境。地方政府對(duì)企業(yè)最直接的優(yōu)惠政策是減免稅負(fù),為了吸引新的企業(yè)入駐本轄區(qū)進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),地方政府會(huì)放松環(huán)境監(jiān)管,對(duì)企業(yè)減免稅負(fù),為入駐企業(yè)降低成本。稅負(fù)的下降減少當(dāng)?shù)卣?cái)政收入,從而導(dǎo)致環(huán)保投入不足和低效率,最終提高了污染排放強(qiáng)度?；谝陨戏治?筆者提出以下三個(gè)有待檢驗(yàn)的假說:

假說1:財(cái)政分權(quán)度越高,環(huán)境污染排放強(qiáng)度越高。

假說2:上一期的排污費(fèi)征收額度越大,下一期的環(huán)境污染排放強(qiáng)度越低。

假說3:在假說1和假說2成立的前提下,財(cái)政分權(quán)促使地方政府降低排污費(fèi)的收取,從而使得環(huán)境污染排放強(qiáng)度增加。

三、實(shí)證分析:模型、變量、方法

本研究的被解釋變量環(huán)境污染排放強(qiáng)度受到上一期的污染排放強(qiáng)度的影響,因此采用動(dòng)態(tài)面板的估計(jì)方法。基于楊瑞龍、章泉(2007)[6]的研究以及本文的研究重點(diǎn),建立的回歸模型分為兩部分,一部分是只包含財(cái)政分權(quán)、排污費(fèi)以及財(cái)政分權(quán)和排污費(fèi)的交叉項(xiàng)的基準(zhǔn)模型,另一部分是加入控制變量的擴(kuò)展模型:

這里使用的是1999-2008年的省級(jí)面板數(shù)據(jù),其中下標(biāo)i和t代表第i個(gè)省份和第t年,我們的樣本包括了除西藏和海南以外的29個(gè)內(nèi)地省、自治區(qū)和直轄市。被解釋變量E表示各省份工業(yè)廢水排放量/各省份工業(yè)生產(chǎn)總值,工業(yè)廢氣排放量/各省份工業(yè)生產(chǎn)總值,工業(yè)固體廢物/各省份工業(yè)生產(chǎn)總值。

Fac代表財(cái)政分權(quán),是本文的核心解釋變量之一,該指標(biāo)如何度量是有爭(zhēng)議的,喬寶云(2002)[10]等以人均省級(jí)財(cái)政支出與人均總財(cái)政支出的比值來衡量;林毅夫、劉志強(qiáng)[11]以省級(jí)政府在預(yù)算收入中保留的平均份額來衡量(省級(jí)政府在本省預(yù)算收入中的邊際分成率);Zhang,Zou(1998)[12]和張晏、龔六堂[13]用各省預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出/中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出來衡量?；谇叭说难芯考由蠑?shù)據(jù)的可獲得性,再考慮到本文的研究目的,本文沿用張晏、龔六堂[13]的做法,采用各省預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出/中央預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出,我們預(yù)期該變量的回歸系數(shù)為正。

除財(cái)政分權(quán)之外影響環(huán)境污染的另一個(gè)渠道是政府稅收,政府對(duì)企業(yè)課稅越多,則表明對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染管制越嚴(yán)格,本文主要考察排污費(fèi)(Pwf)。以往考察排污費(fèi)對(duì)環(huán)境污染排放的影響的文獻(xiàn)都沒有考慮其內(nèi)生性(如李永友,沈坤榮,2008;崔亞飛,2010)[14][15],本文用排污費(fèi)的滯后一期作為解釋變量,便可以有效規(guī)避這一問題,我們預(yù)期該變量的回歸系數(shù)為負(fù),這也符合這一政策提出的初衷。

表1 數(shù)據(jù)的選取及定義

財(cái)政分權(quán)通過影響排污費(fèi)的收取進(jìn)而影響環(huán)境污染排放強(qiáng)度便是我們的交叉2頁。

根據(jù)前面的分析,我們有理由認(rèn)為財(cái)政分權(quán)背景下,地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),招商引資,降低本地排污費(fèi)的收取作為企業(yè)進(jìn)入的優(yōu)惠條件,從而減弱對(duì)企業(yè)排污的懲罰力度,使得污染排放強(qiáng)度增加,對(duì)我們預(yù)期該變量的回歸系數(shù)為正。

C是一組控制變量,我們控制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(sanbig)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(gdp及其平方項(xiàng)和立方項(xiàng))、公眾的非正式規(guī)制(環(huán)境信訪)、人口密度以及外商直接投資這幾個(gè)變量。數(shù)據(jù)來源、變量選取及統(tǒng)計(jì)特征見表1。

四、計(jì)量檢驗(yàn)

不管是基準(zhǔn)模型的回歸還是擴(kuò)展模型的回歸(回歸結(jié)果見表2),二氧化硫、廢水、固體廢物滯后一期的回歸系數(shù)均顯著為正,這說明我們用動(dòng)態(tài)面板回歸方法的必要性。首先看基準(zhǔn)模型的估計(jì)結(jié)果,我們發(fā)現(xiàn)SO2和PW的回歸方程中財(cái)政分權(quán)的回歸系數(shù)顯著為正,這符合我們的預(yù)期,同時(shí)驗(yàn)證了假說1,但是PF方程的財(cái)政分權(quán)回歸系數(shù)卻為負(fù),和我們的預(yù)期相反,通過分析,這也不難理解,二氧化硫?qū)儆诟采w全國(guó)的純污染公共物品,廢水屬于外溢性污染公共品,而固體廢物屬于地方污染公共品,二氧化硫和廢水這兩種污染物都不僅屬于某一個(gè)地區(qū),當(dāng)?shù)卣畬?duì)這兩種污染物的減少具有很強(qiáng)的正外部性,在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)背景下,環(huán)境質(zhì)量提高并不能作為中央政府可衡量的政績(jī),各地方政府自然會(huì)選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì),而在這類環(huán)境污染治理問題上采取“搭便車行為”,而固體廢棄物卻可以清楚地劃分區(qū)域,因此當(dāng)?shù)卣袆?dòng)力采取一定的措施減少該污染物的排放。在PW回歸方程中,排污費(fèi)的回歸系數(shù)顯著為負(fù),而在PF和SO2的回歸方程中排污費(fèi)的回歸系數(shù)為正,這個(gè)結(jié)論與崔亞飛[15]的研究大致一致,驗(yàn)證了Chirinko和Wilson(2007)[16]發(fā)現(xiàn)的“騎翹翹板”策略,即政府針對(duì)不同的環(huán)境污染采取不同的環(huán)境策略。中國(guó)排污費(fèi)收取制度的人為因素很大,而且普遍存在著地方政府和企業(yè)協(xié)商收費(fèi)的行為,可以說中國(guó)的排污費(fèi)收取已經(jīng)淪為地方政府用于增加財(cái)政收入的一種手段[15],地方政府對(duì)產(chǎn)值大、利稅高的排放二氧化硫和固體廢棄物的企業(yè)放松監(jiān)管。交叉項(xiàng)的符號(hào)在PW的回歸方程為正,表明財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府降低排污費(fèi)使得廢水污染排放強(qiáng)度提高。

表2 回歸結(jié)果

再來看擴(kuò)展模型的回歸結(jié)果。財(cái)政分權(quán)的回歸結(jié)果分析同前,下面看排污費(fèi),我們發(fā)現(xiàn)即使是PW回歸方程中的排污費(fèi)回歸系數(shù)為負(fù),但也不顯著,而PF和SO2回歸方程中的排污費(fèi)回歸系數(shù)是正的,也就說我們的假說2基本不成立,目前中國(guó)的排污費(fèi)收取對(duì)環(huán)境污染排放的遏制效果確實(shí)令人堪憂。既然假說2不能成立,那么假說3也就不能成立(交叉項(xiàng)的回歸系數(shù)在SO2和PF回歸方程中顯著為負(fù),在PW方程中為正但不顯著,即交叉項(xiàng)對(duì)污染強(qiáng)度的影響應(yīng)該是負(fù)向的。)雖從理論上講財(cái)政分權(quán)使得地方政府競(jìng)爭(zhēng)從而降低排污費(fèi)的收取,但排污費(fèi)的收取并不能有效降低污染排放,從而財(cái)政分權(quán)通過降低排污費(fèi)收取這個(gè)渠道進(jìn)而增加污染的假說是不能成立的,即我們提出的假說2和假說3不符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)。實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表明,上一期的排污費(fèi)收入越高,下一期的污染強(qiáng)度越高,因?yàn)榈胤秸€(wěn)固已有的稅收收入,會(huì)放任環(huán)境污染排放,從而收取更多的排污費(fèi);中國(guó)式分權(quán)使得地方政府為了增加本地財(cái)政收入從而放松某種污染排放的管制,進(jìn)而收取更多的排污費(fèi),而排污費(fèi)對(duì)污染物的遏制效應(yīng)不明顯,于是出現(xiàn)排污費(fèi)和污染強(qiáng)度都增加的局面。

下面對(duì)控制變量的回歸結(jié)果進(jìn)行簡(jiǎn)單說明。由于人口密度及GDP的回歸系數(shù)偏小,所以表中沒有列出具體的值,而是將其正負(fù)以及顯著性列出。二氧化硫和固體廢棄物的回歸方程的人口密度回歸系數(shù)符合我們的預(yù)期,隨著人口密度的增加,環(huán)境污染強(qiáng)度會(huì)增加,但增加的邊際效應(yīng)在遞減,人口密度的增加并沒有引起廢水排放強(qiáng)度的顯著增加。在二氧化硫和工業(yè)廢水的估計(jì)方程中,GDP的一次項(xiàng)為負(fù),二次項(xiàng)為正,三次項(xiàng)為負(fù),呈現(xiàn)倒“N”型的曲線特征,對(duì)固體廢物而言,雖然GDP的回歸系數(shù)符合EKC假說,但是不顯著。本文回歸結(jié)果還告訴我們隨著外商投資的增加,固體廢物是增加的,但廢水和二氧化硫并沒有增加,外商投資通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將大量的固體廢棄物轉(zhuǎn)移到中國(guó)或在中國(guó)生產(chǎn)。

五、結(jié) 論

本文實(shí)證檢驗(yàn)了中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是否會(huì)增加環(huán)境污染強(qiáng)度這一核心問題,結(jié)論表明:財(cái)政分權(quán)制度下的事權(quán)分權(quán),導(dǎo)致地方政府關(guān)注區(qū)域性公共品(如固體廢物),而對(duì)于全局性公共品(如二氧化硫和廢水)采取“公有地悲劇”或“搭便車”的態(tài)度;排污費(fèi)的收取對(duì)環(huán)境污染排放沒有產(chǎn)生有效的抑制作用,地方政府尤其會(huì)對(duì)利稅高的工業(yè)企業(yè)的二氧化硫、固體廢物采取放松治理的策略,從而增加本地區(qū)的財(cái)政收入,這樣便呈現(xiàn)出污染物在不斷增加,排污費(fèi)的收入也在不斷增加的局面。

上述研究結(jié)論在政策上具有重要的意義 :(1)在中國(guó)這種經(jīng)濟(jì)上分權(quán),政治上集權(quán)的財(cái)政分權(quán)體制下,中央政府以GDP為標(biāo)尺衡量地方政府的表現(xiàn),從而給予經(jīng)濟(jì)上和政治上的激勵(lì),地方政府勢(shì)必會(huì)選取以經(jīng)濟(jì)發(fā)展換環(huán)境污染這樣的“趨劣競(jìng)爭(zhēng)”,因此中央政府應(yīng)該改變這種既有的考核機(jī)制,加入環(huán)境、教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)的考核項(xiàng)目,使得地方政府不只是對(duì)中央政府負(fù)責(zé),更重要的是對(duì)本轄區(qū)的居民福利負(fù)責(zé),一旦中央政府以GDP為標(biāo)尺的“指揮棒”發(fā)生了變化,地方政府的發(fā)展策略以及政府間的競(jìng)爭(zhēng)策略會(huì)發(fā)生較大的根本性的扭轉(zhuǎn)。(2)規(guī)范地方政府排污費(fèi)收取行為,堅(jiān)決制止企業(yè)和政府官員協(xié)商收費(fèi)的行為,將地方政府對(duì)污染企業(yè)收費(fèi)的這種行為關(guān)系納入法律體系,而且要將排污費(fèi)的使用規(guī)范化。

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