社會(huì)政策過(guò)程中公眾參與角色的變遷及其社會(huì)意義

謝舜　盛志宏

摘要：在社會(huì)政策過(guò)程中，公眾應(yīng)當(dāng)既是政策制定過(guò)程中的參與主體，也是政策執(zhí)行中政策目標(biāo)指向的客體。如果以“嵌入性一利益相關(guān)者”這一概念來(lái)描述公眾與社會(huì)政策制定—執(zhí)行過(guò)程的關(guān)系，則建國(guó)以來(lái)公眾參與社會(huì)政策的角色先后經(jīng)歷了非嵌入的受益者、非嵌入的受損者和嵌入的利益相關(guān)者這三個(gè)階段。公眾參與社會(huì)政策的角色轉(zhuǎn)變展示了國(guó)家與社會(huì)相互建構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀，也預(yù)示著國(guó)家與社會(huì)相互建構(gòu)的未來(lái)趨向。

關(guān)鍵詞：社會(huì)政策；公眾參與；嵌入性-利益相關(guān)者

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2012）08-0005-05

一、“嵌入性-利益相關(guān)者”：公眾與社會(huì)政策過(guò)程的關(guān)聯(lián)

社會(huì)政策總是以解決公眾關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向的，無(wú)論是政策制定、政策執(zhí)行，還是政策實(shí)施效果的評(píng)估，公眾在其中都具有主體和客體雙重身份。公眾既是政策制定過(guò)程的參與主體，又是政策執(zhí)行中政策目標(biāo)指向的客體。在世界各國(guó)不同的歷史時(shí)期。公眾參與社會(huì)政策的主體地位有著很大的差異，而作為社會(huì)政策的目標(biāo)客體，公眾是否從政策中受益也受到多種因素的影響。為了更好地考察公眾在政策過(guò)程中的角色，我們引入一個(gè)概念：“嵌入性-利益相關(guān)者”。

“嵌入性”的基本涵義是指社會(huì)個(gè)體多大程度上嵌入于一個(gè)網(wǎng)絡(luò)（或社會(huì)結(jié)構(gòu)）的內(nèi)部。“利益相關(guān)者”是指在一項(xiàng)政策變遷中受益或遭受損失的一個(gè)人或組織?！扒度胄?利益相關(guān)者”則反映了公眾對(duì)政策制定的參與情況與政策實(shí)施中利益得失的關(guān)聯(lián)。因而，通過(guò)“嵌入性-利益相關(guān)者”這一概念，可以判定公眾在社會(huì)政策制定—執(zhí)行過(guò)程中的角色：在政策制定過(guò)程中是否嵌入于決策者的網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，即是否參與了政策的制定；在政策實(shí)施過(guò)程中是受益者還是受損者。下表是它們可能關(guān)系的呈現(xiàn)：

表1解釋了“嵌入性-利益相關(guān)者”這個(gè)概念的具體內(nèi)容。我們把公眾與決策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系即“嵌人性”分為有或強(qiáng)和無(wú)或弱兩類，把利益得失分為受益和受損兩種，進(jìn)而得到了公眾在政策過(guò)程中扮演的四種角色：一是“嵌入的受益者”，即公眾參與到政策的制定過(guò)程之中，并且在政策實(shí)施中獲益；二是“非嵌入的受益者”，即公眾雖然沒(méi)有參與政策的制定，但也是政策的受益者；三是“嵌入的受損者”，即公眾參與了政策制定的過(guò)程，但沒(méi)能在政策實(shí)施中受益；四是“非嵌入的受損者”，即公眾沒(méi)有參與政策的制定，并且在政策實(shí)施過(guò)程中蒙受了損失。

二、我國(guó)社會(huì)政策演變過(guò)程中公眾參與角色的變遷

“嵌入性”與利益損益的關(guān)系是否像看起來(lái)那么簡(jiǎn)單：嵌入于決策網(wǎng)絡(luò)之中就必然受益，而被排斥于決策網(wǎng)絡(luò)之外就必然受損呢？?jī)烧哒鎸?shí)的關(guān)聯(lián)必須還原到歷史場(chǎng)景中才能清楚地呈現(xiàn)。因而，本文分三個(gè)階段來(lái)考察我國(guó)社會(huì)政策演變過(guò)程中公眾參與角色的變遷：一是建國(guó)到改革開(kāi)放；二是改革開(kāi)放到2003年：三是2003年至今。我國(guó)社會(huì)政策的研究多以改革開(kāi)放后的歷史進(jìn)程為背景，這忽略了歷史的延續(xù)性，因此我們以改革開(kāi)放為界，把改革開(kāi)放之前的30年作為分析的第一個(gè)歷史場(chǎng)景，用“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期”來(lái)指代。以2003年作為另一個(gè)分界點(diǎn)，是綜合參考了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)及政治學(xué)的觀點(diǎn)。2002年黨的十六大召開(kāi)，提出全面建設(shè)小康社會(huì)，接著2003年提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，我國(guó)社會(huì)政策在諸多方面有了很大進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了“從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越”，整個(gè)時(shí)代發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

概括而言，建國(guó)以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策的演變與公眾參與角色的變遷如下表所示：

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：非嵌入的受益者

建國(guó)初期，意識(shí)形態(tài)統(tǒng)領(lǐng)一切，政府掌控著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域。為了凸顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，我國(guó)在公有制的基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是初次分配還是二次分配，都以追求公平為主要目標(biāo)。初次分配中，國(guó)家通過(guò)工資政策、價(jià)格政策、收購(gòu)政策等杠桿進(jìn)行控制。將收入的差距壓縮到了最小。在二次分配中，城市和農(nóng)村分別以單位和人民公社為依托提供集體福利，人人都能獲得基本保障。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位除了要完成國(guó)家指令性的生產(chǎn)計(jì)劃外，還承擔(dān)著“單位辦社會(huì)”的任務(wù)，是中國(guó)城市地區(qū)最重要的社會(huì)福利提供者。單位承擔(dān)的社會(huì)福利主要包括福利分房、養(yǎng)老保障、免費(fèi)醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)四個(gè)方面，職工的大部分需求，包括教育、娛樂(lè)、醫(yī)療、住房等，都可以在單位內(nèi)部得到解決，每個(gè)單位都類似于小型的福利社會(huì)。在農(nóng)村，人民公社是政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要載體。根據(jù)按勞分配和按需分配相結(jié)合的分配方式，社員一般可獲得兩種口糧：人頭糧和工分糧，這就為勞動(dòng)人口和老弱病殘幼等非勞動(dòng)人口都提供了基本的生活保障。公社還創(chuàng)辦了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，資金主要來(lái)自公社和生產(chǎn)大隊(duì)的公益金，社員只要每年上交很少的費(fèi)用便可以到醫(yī)療站看病。在這種福利供應(yīng)框架下，政府的福利功能主要是提供殘補(bǔ)性質(zhì)的社會(huì)救濟(jì)制度，為那些集體福利制度之外的貧困人口提供社會(huì)救濟(jì)。救濟(jì)對(duì)象主要是城市的“三無(wú)人員”和農(nóng)村的“五保戶”。

總之，在意識(shí)形態(tài)掌控一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，作為社會(huì)主義國(guó)家的公民，無(wú)論是單位職工還是公社社員，只要聽(tīng)從國(guó)家安排，服從計(jì)劃指令，政府對(duì)其福利自有安排。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期社會(huì)政策的制定是以政治權(quán)威為主導(dǎo)的，以政府（中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)）的“內(nèi)創(chuàng)模式”為主，以各民主黨派和無(wú)黨派人士的“內(nèi)參模式”為輔。“被動(dòng)員”是群眾參與政治生活的常態(tài)。公平作為新生政權(quán)合法性的重要標(biāo)志，在執(zhí)政黨與公眾之間達(dá)成了共識(shí)，公眾雖然沒(méi)有直接參與政策制定，但普遍受益。所以，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公眾參與社會(huì)政策的角色是非嵌入的受益者。

（二）改革開(kāi)放之后：非嵌入的受損者

十年浩劫給我們帶來(lái)了深重的災(zāi)難，社會(huì)主義政權(quán)及執(zhí)政黨的合法性受到質(zhì)疑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、“全能政府”以及“單位辦社會(huì)”的福利體制被認(rèn)為是效率低下的緣由，改革開(kāi)放成為唯一的出路。市場(chǎng)作為追求效率的工具首先被解放出來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為工作重心，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為黨內(nèi)黨外、全國(guó)上下再一次達(dá)成的共識(shí)。

在以發(fā)展為導(dǎo)向的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，讓國(guó)有企業(yè)卸下沉重的社會(huì)包袱、提高生產(chǎn)效率成為該階段城市社會(huì)政策的重要目標(biāo)。而勞動(dòng)合同制的推行及20世紀(jì)90年代實(shí)行的“下崗分流，減員增效”政策，使很多城市居民從此無(wú)緣享受企業(yè)福利。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的逐步推行，集體經(jīng)濟(jì)的解體，使得全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的集體福利項(xiàng)目難以為繼。以上分析表明，隨著市場(chǎng)化改革的全面鋪開(kāi)和逐步深入，原來(lái)的城鄉(xiāng)集體福利制度已相繼解體。

面對(duì)民眾對(duì)社會(huì)保障及社會(huì)福利日益增長(zhǎng)的需求，我國(guó)政府推出了一系列社會(huì)政策，但其基本思路是混合式福利模式。混合式福利模式可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解：一是實(shí)行以社會(huì)保險(xiǎn)為主、社會(huì)救助為輔的社會(huì)保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)面向工作人口，由個(gè)人和企業(yè)共同供款，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相一致；社會(huì)救助面向貧困人口，由政府財(cái)政撥款，強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任。二是在教育、醫(yī)療等方面實(shí)行用者自付的原則，使得教育和醫(yī)療機(jī)構(gòu)逐步變成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，并允許或鼓勵(lì)社會(huì)組織或私人投資建立醫(yī)療和教育機(jī)構(gòu)。三是停止住房實(shí)物分配，推行住房分配貨幣化，建立以市場(chǎng)化方式為主的住房制度。而政府的主要作用在于解決中低收入家庭的住房問(wèn)題。四是推行福利服務(wù)社會(huì)化，即將過(guò)去由政府包辦的社會(huì)福利服務(wù)改為由全社會(huì)來(lái)共同興辦，以解決政府投入不足和服務(wù)需求日益增長(zhǎng)的矛盾?；旌鲜礁＠Ｊ綄?shí)質(zhì)是弱化國(guó)家在福利供給中的角色，控制社會(huì)開(kāi)支，強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)、工作貢獻(xiàn)及家庭來(lái)滿足福利需求。顯然，這樣的社會(huì)政策加重了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中弱勢(shì)群體的劣勢(shì)，因而城市貧困問(wèn)題重新出現(xiàn)并且愈演愈烈。而農(nóng)村地區(qū)“因病返貧”、“因?qū)W返貧”成為普遍的現(xiàn)象。

中國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一，然而以發(fā)展為導(dǎo)向的社會(huì)政策，卻導(dǎo)致貧富差距不斷擴(kuò)大。在效率優(yōu)先的首次分配中，那些具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的部門(mén)、人群和個(gè)人往往獲得較高的收入，本應(yīng)起到公平作用的二次分配，卻因國(guó)家在福利領(lǐng)域的退出而基本失效，而以收入為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)制度不可能為所有人提供足夠的保障。這個(gè)階段主導(dǎo)政策制定的是政府和經(jīng)濟(jì)精英等既得利益群體，普通公眾雖然也有正式的利益表達(dá)途徑，但基本上無(wú)法發(fā)揮作用，因而名義上的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，實(shí)際操作中往往是不顧公平，普通公眾只能成為政策被動(dòng)的接受者和利益受損者。

中國(guó)體制內(nèi)的利益表達(dá)方式主要有：集會(huì)、游行、示威；信訪；上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)；座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)；選舉；向政協(xié)委員和人民團(tuán)體反映；向媒體反映；訴訟。從理論上說(shuō)，利益表達(dá)機(jī)制已經(jīng)比較完備，但是多數(shù)利益表達(dá)渠道的象征意義大于實(shí)際意義，而且利益表達(dá)是通過(guò)零散的個(gè)別化的方式進(jìn)行的，無(wú)法取得實(shí)效。例如類似價(jià)格聽(tīng)證會(huì)這樣的場(chǎng)合，公眾即使有機(jī)會(huì)參與，基本也屬于“在場(chǎng)的缺席”，無(wú)法打破“逢聽(tīng)必漲”的規(guī)律；再如在2003年“孫志剛事件”中，法學(xué)博士和法學(xué)專家向人大上書(shū)提請(qǐng)對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，結(jié)果并沒(méi)有得到人大的正面答復(fù)：而上訪更是被視為與社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)的敏感問(wèn)題，在意識(shí)層面被賦予了負(fù)面涵義，有些地方政府的官員甚至把上訪群眾妖魔化。

總之，改革開(kāi)放之后社會(huì)政策的制定受到經(jīng)濟(jì)理性的引導(dǎo)，與政治權(quán)威主導(dǎo)模式相比，這一時(shí)期模式的創(chuàng)建主體不再僅限于政治精英，各類強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的代表，經(jīng)濟(jì)精英等也越來(lái)越多地加入到其中。而且對(duì)效率的片面強(qiáng)調(diào)引發(fā)了“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為，政府尤其是地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求與經(jīng)濟(jì)精英對(duì)利益的追逐，使得民眾尤其是弱勢(shì)群體成為“零和博弈”中嚴(yán)重受損的一方。同時(shí)，民眾制度化參與渠道的低效與缺失，一方面壓制了民眾有所覺(jué)醒的參與意識(shí)，另一方面使得極端的、偏激的非常規(guī)行為及群體行為成為民眾抗?fàn)幣c利益表達(dá)的無(wú)奈選擇。所以，改革開(kāi)放之后普通公眾參與社會(huì)政策的角色是非嵌入的受損者。

（三）2003年以來(lái)：嵌入的利益相關(guān)者

改革開(kāi)放在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也導(dǎo)致社會(huì)利益分化嚴(yán)重，社會(huì)矛盾突出，這反過(guò)來(lái)又制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，公眾對(duì)政府的信任也降到了低點(diǎn)，公共權(quán)威受到極大的挑戰(zhàn)，民生問(wèn)題再也無(wú)法回避。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，2003年以后中央領(lǐng)導(dǎo)集體積極調(diào)整社會(huì)發(fā)展策略，在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會(huì)等執(zhí)政理念的指引下，提出了以民生為導(dǎo)向的社會(huì)政策，致力于解決民生問(wèn)題。

首先是改革分配制度，縮小初次分配中的收入差距。其重點(diǎn)是關(guān)注低收入群體，采用的策略是“著力提高低收入者收入水平。擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過(guò)高收入，取締非法收入，努力緩解地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)”。其次是在城市加大了低保的覆蓋面并完善了配套措施，切實(shí)提高了城市弱勢(shì)群體的保障程度。城市低保在2002年實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保之后，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房等方面所面臨的實(shí)際問(wèn)題而采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對(duì)低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、重病人等采取的特殊政策。最后是將“三農(nóng)”問(wèn)題提上政策議程，加大對(duì)農(nóng)村的社會(huì)投入，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善，積極推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，完善農(nóng)村義務(wù)教育和教育救助制度，建立農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度。此外，農(nóng)民工問(wèn)題也得到重視，強(qiáng)調(diào)要公平對(duì)待農(nóng)民工，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，不僅要取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種限制，而且要建立為農(nóng)民工服務(wù)的社會(huì)政策體系，包括社會(huì)保障、職業(yè)教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生以及公共服務(wù)等。

在政府的重視以及相關(guān)制度的倡導(dǎo)下，更重要的是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快，社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，公眾需求日益多樣化，民眾的參與意識(shí)日漸覺(jué)醒，對(duì)于決策網(wǎng)絡(luò)的“嵌人性”需求也不斷增強(qiáng)。這一時(shí)期，政策的制定呈現(xiàn)出多元主體互動(dòng)的局面，“內(nèi)創(chuàng)模式”的絕對(duì)比重有所下降，“內(nèi)參模式”比重在上升，而且除了經(jīng)濟(jì)精英之外，越來(lái)越多的公共知識(shí)分子帶著“為民請(qǐng)命”的意識(shí)加入其巾。而民間組織的崛起，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推廣，拓寬了民眾參與的正式渠道，但是非正式渠道仍然是民眾表達(dá)意見(jiàn)的重要途徑，尤其當(dāng)非常規(guī)行為被證實(shí)有效時(shí)，模仿就成了處于類似困境群體的選擇。值得關(guān)注的是，民眾的非常規(guī)行為是對(duì)自身合理利益無(wú)法得到滿足的強(qiáng)烈表達(dá)，是“生活化的政治”，需要制度的保障與引導(dǎo)。所以，2003年以來(lái)普通公眾參與社會(huì)政策的角色逐步由非嵌入的受損者轉(zhuǎn)變?yōu)榍度氲睦嫦嚓P(guān)者，而參與渠道、參與人數(shù)、參與方式等方面的差異影響著參與博弈的結(jié)果。

三、社會(huì)政策過(guò)程中公眾參與角色變遷的社會(huì)意義

回顧歷史我們發(fā)現(xiàn)，建國(guó)以來(lái)公眾參與社會(huì)政策的角色先后經(jīng)歷了非嵌入的受益者、非嵌入的受損者和嵌入的利益相關(guān)者這三個(gè)階段。究其實(shí)質(zhì)，公眾參與社會(huì)政策的角色變遷體現(xiàn)著國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的變化，而變遷的軌跡展示了國(guó)家與社會(huì)相互建構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀，也預(yù)示著國(guó)家與社會(huì)相互建構(gòu)的未來(lái)。

社會(huì)是各個(gè)財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)益的集合體或是利益的共同體，而國(guó)家則是對(duì)個(gè)人及群體的權(quán)益作出政治安排的權(quán)力系統(tǒng)。在兩者的關(guān)系中，國(guó)家權(quán)力的合法性需要社會(huì)的認(rèn)同，而社會(huì)利益的合理性也需要國(guó)家的認(rèn)可。兩者的契合和互構(gòu)主要通過(guò)兩個(gè)機(jī)制——法理機(jī)制和解釋機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。所謂社會(huì)與國(guó)家互構(gòu)的法理機(jī)制，是指規(guī)定社會(huì)與國(guó)家在其中各起何種作用的一個(gè)法理框架。這一共同的法理框架內(nèi)含了利益的合理性與權(quán)力的有效性。社會(huì)與國(guó)家互構(gòu)的解釋機(jī)制，就是在國(guó)家的制度性行動(dòng)合法性和程序正當(dāng)性的前提下，在社會(huì)成員利益要求合理性的前提下，建立政府與社會(huì)、官方與民間之間相互解釋的溝通渠道。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段，國(guó)家和社會(huì)的互構(gòu)機(jī)制有著不同的載體。有載體作中介，國(guó)家就可以與相應(yīng)的社會(huì)成員展開(kāi)互動(dòng)，在其合法性得到認(rèn)同的基礎(chǔ)上，國(guó)家會(huì)滿足社會(huì)合理的利益要求。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：國(guó)家以單位和人民公社為載體與社會(huì)合而為一

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市的單位和農(nóng)村的人民公社成為法理機(jī)制和解釋機(jī)制的載體。在城市，國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)方面控制著單位。經(jīng)濟(jì)上，國(guó)家通過(guò)直接壟斷和分配各種重要資源實(shí)現(xiàn)對(duì)單位的利益控制，單位和國(guó)家之間形成依附與庇護(hù)的關(guān)系；政治上，所有單位都被列入國(guó)家行政序列，都有相應(yīng)的行政級(jí)別，單位實(shí)際上成為國(guó)家行政組織的延續(xù)和附屬。總之，國(guó)家既是政權(quán)的化身，又是所有權(quán)的化身，單位的資源均來(lái)自國(guó)家的分配和授予。這樣，國(guó)家就實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位的強(qiáng)力控制，并使單位不得不高度依附于國(guó)家。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)“單位辦社會(huì)”的方式，使單位在承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)又負(fù)擔(dān)了一定的社會(huì)職能，成為“小而全”或“大而全”的福利保障單位。在這樣的制度安排下，“單位人”一進(jìn)入單位就獲得了自身及其家人的福利保障，但同時(shí)個(gè)人的私人生活空間也被全面占據(jù)，甚至閑暇時(shí)間也被嚴(yán)格規(guī)定。表面看起來(lái)“單位人”極端依賴于單位，又被單位嚴(yán)格控制，其實(shí)是個(gè)人依賴于國(guó)家，又被國(guó)家所掌控。就這樣，國(guó)家通過(guò)單位幾乎全面取代了社會(huì)，由此形成了國(guó)家與社會(huì)明顯的重合關(guān)系，而單位就成為國(guó)家與社會(huì)相互認(rèn)可與相互溝通，進(jìn)而合而為一的“場(chǎng)域”。究其實(shí)質(zhì)，國(guó)家權(quán)力通過(guò)單位向社會(huì)擴(kuò)張和滲透，在強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，擠占了社會(huì)自主發(fā)展空間、壓制了個(gè)人利益的表達(dá)。在農(nóng)村、人民公社與單位的職能類似。因而政策制定以政治權(quán)威為主導(dǎo)就順理成章，而以公平為導(dǎo)向、低水平廣覆蓋的社會(huì)政策也就成為國(guó)家合法性得到社會(huì)認(rèn)同的重要依據(jù)。

（二）改革開(kāi)放以后：國(guó)家以市場(chǎng)為載體來(lái)動(dòng)員和組織社會(huì)

改革開(kāi)放之后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)單位制度受到持續(xù)不斷的沖擊：第一波是單位體制外組織的萌生；第二波是單位成員向體制外流失；第三波是單位職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移：第四波是單位自身大量破產(chǎn)、改制。單位制度的改革，推動(dòng)了國(guó)家與社會(huì)的分離，兩者法理機(jī)制和解釋機(jī)制的載體也由單一而變得多元起來(lái)。制度慣性的存在，使得體制內(nèi)的成員如國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的人員，與國(guó)家仍以單位作為載體進(jìn)行互動(dòng)，但是在體制之外，市場(chǎng)成為新的載體，國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)來(lái)組織社會(huì)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)的群體或既得利益群體，急切地需要國(guó)家認(rèn)可并保護(hù)其利益，而國(guó)家也需要精英階層的認(rèn)同來(lái)確保其統(tǒng)治地位的合法性，雙方互動(dòng)的需要，加之既得利益群體因利益的一致性而具有較強(qiáng)的組織動(dòng)員能力，因而成為國(guó)家權(quán)力關(guān)照的對(duì)象。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)群體因利益分散而組織化程度不高，加之國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)成就的看重，因而被排斥在政策關(guān)照的視野之外。故而，這一時(shí)期政策的制定主要受到經(jīng)濟(jì)理性的引導(dǎo)，而推行的社會(huì)政策主要是以工作貢獻(xiàn)為依據(jù)的社會(huì)保險(xiǎn)或依靠市場(chǎng)來(lái)解決福利需求。正如王紹光所言，改革開(kāi)放以來(lái)，“知識(shí)與工商精英的意見(jiàn)得到重視”，“而勞動(dòng)人民，尤其是農(nóng)村居民和困難群體卻沒(méi)有制度化的表達(dá)機(jī)制”。結(jié)果?！胺彩窃诂F(xiàn)行表達(dá)和整合機(jī)制中占據(jù)有利地位的社會(huì)群體正好都是近期政策的受益者；相反，凡是其意見(jiàn)表達(dá)和整合缺乏制度化渠道的社會(huì)群體都是受損者”。

（三）2003年以來(lái)：國(guó)家與社會(huì)以議程設(shè)置為載體的互動(dòng)

改革開(kāi)放極大地解放了生產(chǎn)力，但對(duì)經(jīng)濟(jì)成就的片面追求，使得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成了一場(chǎng)“零和博弈”，社會(huì)分化日益嚴(yán)重，社會(huì)矛盾不斷激化，國(guó)家權(quán)力的合法性遭遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2003年，中央領(lǐng)導(dǎo)集體面對(duì)挑戰(zhàn)，調(diào)整思路，作出了積極的回應(yīng)。提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的理念。在政策制定中淡化經(jīng)濟(jì)理性，而公共理性和社會(huì)理性日益凸顯，民生問(wèn)題在政府的議程設(shè)置中被置于越來(lái)越重要的地位。黨的十七大報(bào)告中提出了加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的六大任務(wù)，這正是通過(guò)滿足社會(huì)的合理需求來(lái)促進(jìn)民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的認(rèn)同的表現(xiàn)。同時(shí)，政策制定過(guò)程更加注重程序正義，公眾參與的正式性、常規(guī)性和有序化程度不斷提高。其實(shí)，多元主體互動(dòng)的過(guò)程也正是多元理性之間彼此碰撞和融合的過(guò)程。在這個(gè)階段，對(duì)政策話語(yǔ)權(quán)的共享，即議程設(shè)置就取代市場(chǎng)成為國(guó)家與社會(huì)互構(gòu)的“場(chǎng)域”。政策議程設(shè)置就是在多元利益相關(guān)者互動(dòng)的基礎(chǔ)上，公共權(quán)威（特別是執(zhí)政黨與政府）通過(guò)一定的選擇與過(guò)濾機(jī)制確定社會(huì)問(wèn)題的輕重緩急，并將其提上政府議事日程、納入決策領(lǐng)域的過(guò)程。政策議程設(shè)置的過(guò)程同時(shí)也是多元價(jià)值論辯、協(xié)商和形成共識(shí)的過(guò)程，也是國(guó)家權(quán)力和社會(huì)利益相互言說(shuō)，達(dá)成諒解與共識(shí)的過(guò)程。2011年個(gè)人所得稅修正案的政策過(guò)程就是一個(gè)很好的例證。

總之，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系及其互構(gòu)機(jī)制載體的演變形成了不同特征的社會(huì)政策，同時(shí)使得公眾參與角色也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。單位和人民公社是國(guó)家與社會(huì)互構(gòu)機(jī)制的載體，而改革開(kāi)放之后，大部分單位解體，人民公社解散。市場(chǎng)就取而代之成為新的載體。有載體作中介，國(guó)家就會(huì)與相應(yīng)的社會(huì)成員展開(kāi)互動(dòng)，在其合法性得到認(rèn)同的基礎(chǔ)上，國(guó)家會(huì)滿足社會(huì)合理的利益要求。所以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，單位職工及其家屬與公社社員，都可以獲得基本的社會(huì)保障。改革開(kāi)放之后，沒(méi)有了單位的下崗失業(yè)人員、沒(méi)有了公社的農(nóng)民就失去了與國(guó)家互動(dòng)的平臺(tái)，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占有優(yōu)勢(shì)資源的經(jīng)濟(jì)精英獲得了與國(guó)家博弈的空間，成為國(guó)家權(quán)力關(guān)照的對(duì)象，也成為20世紀(jì)90年代以來(lái)“零和博弈”中獲勝的一方。改變這種現(xiàn)狀就必須重建國(guó)家與社會(huì)互構(gòu)機(jī)制的載體，使全體社會(huì)成員都有與國(guó)家對(duì)話的機(jī)會(huì)。議程設(shè)置就是這樣的“場(chǎng)域”，因而對(duì)其予以制度性的保障就顯得尤為重要。而且，也只有在議程設(shè)置的過(guò)程中，通過(guò)雙方的相互言說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的合法性與社會(huì)權(quán)利的合理性才能得到彼此的認(rèn)可并得以實(shí)現(xiàn)。