地勘行業(yè)管理改革發(fā)展若干問題的思考與建議

■ 盧盛甲

（遼寧省核工業(yè)地質(zhì)局，沈陽 110032）

地勘行業(yè)是國家工業(yè)體系不可或缺的有機組成部分。地質(zhì)工作是維系國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先行性工作，地質(zhì)工作貫穿于長期建設(shè)的全過程，滲透在經(jīng)濟建設(shè)的諸多方面[1]。做好地質(zhì)工作，不僅涉及一個行業(yè)的興衰發(fā)展，幾十萬隊伍的安置就業(yè)、和諧幸福，也影響國民經(jīng)濟的發(fā)展。

1 我國地勘行業(yè)初建發(fā)展演進與改革的動因

新中國國家工業(yè)體系建立在舊中國極其落后的工業(yè)并經(jīng)歷戰(zhàn)爭重創(chuàng)的廢墟之上。幸運的是地質(zhì)工作有較好的基礎(chǔ)，并沒受戰(zhàn)爭太大的影響。解放前的國民黨政府中央級地質(zhì)機構(gòu)，新中國成立后幾乎全部保留下來。1950年，中央人民政府政務(wù)院成立中國地質(zhì)工作計劃指導(dǎo)委員會，作為全國地質(zhì)勘查的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。1952年，中央人民政府委員會決定成立中央人民政府地質(zhì)部，1954年，更名中華人民共和國地質(zhì)部。我國地質(zhì)隊伍規(guī)模，經(jīng)過3年經(jīng)濟恢復(fù)和建設(shè)時期及第一個五年計劃，人數(shù)由800人增至28.62萬。管理上，形成以地質(zhì)部和省人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，適合計劃經(jīng)濟條件下的集中管理體制。

1958年，地質(zhì)部門提出“躍進”計劃，號召全黨全民辦地質(zhì)的口號，隨著中央對國民經(jīng)濟管理權(quán)限的下放，地質(zhì)隊伍也分散下放。同時，隊伍也隨之盲目增長。到1960年，隊伍規(guī)模達34.32萬。原本由集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地質(zhì)隊伍，分割成上千個省、專區(qū)、縣領(lǐng)導(dǎo)的隊伍。地質(zhì)部失去了對整個隊伍的掌控性。三年調(diào)整時期，地質(zhì)部收回了層層下放的地質(zhì)隊伍，改為地質(zhì)部領(lǐng)導(dǎo)為主，地方領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙層領(lǐng)導(dǎo)制度。這一時期，隊伍采取了“精簡、合并、撤銷”的調(diào)整措施，隊伍規(guī)?？s至14萬人。

“文化大革命”時期，地質(zhì)工作遭到極大破壞，地質(zhì)管理機構(gòu)癱瘓，地質(zhì)勘查處于無政府和半政府狀態(tài)。1970年，隊伍再次下放，實行以省、自治區(qū)、直轄市為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在隊伍下放過程中，有的又層層下放，直到專區(qū)或縣。1975年，又相繼恢復(fù)?！拔母铩焙蟮囊欢螘r間里，隊伍再次盲目發(fā)展。1976年，隊伍規(guī)模達82.55萬[2]。

直到黨的十一屆三中全會，我國地勘行業(yè)管理工作，由于歷史的局限，不會也不可能有更深層次的認(rèn)識。因而，地勘行業(yè)管理工作的演變，也只能是隊伍數(shù)量的減少和歸屬的更變。

我國地勘行業(yè)改革始于黨的十一屆三中全會后。改革內(nèi)在動因源于經(jīng)濟壓力和生存壓力；外在動因受國家經(jīng)濟改革、政府機構(gòu)改革和事業(yè)單位改革的影響。

中國經(jīng)濟改革大體經(jīng)歷三個階段，三個階段的經(jīng)濟改革，伴隨三次大的通貨膨脹。通脹給地勘行業(yè)帶來的巨大資金缺口，地勘單位資金的短缺并不能得到財政及時的增補，常常要滯后幾年，甚至少補或者不補。經(jīng)濟上陷入困境的地勘行業(yè)，設(shè)備老化、人才流失，甚至難以為繼。為了解決資金缺口和生存，地勘單位開工廠、干工程，打破了“下達任務(wù)，撥款，提交報告”循規(guī)蹈矩的工作模式，嘗試辦企業(yè)的“改革”。這種既有內(nèi)部任務(wù)，又搞多種經(jīng)營狀況，從20世紀(jì)70年代末延續(xù)至今。期間，工作方式因行業(yè)地勘隊伍有不同的演進，例如，鈾礦地質(zhì)隊伍，“七五”提出“鈾礦地質(zhì)，多種經(jīng)營，一隊兩業(yè)”，“八五”提出“鈾礦地質(zhì)、綜合找礦、多種經(jīng)營三業(yè)并舉”，“九五”提出堅持找鈾、大力轉(zhuǎn)民；內(nèi)部任務(wù)和多種經(jīng)營二者的比例也發(fā)生了巨大變化。初步估算，到屬地化前，整個地勘行業(yè)，后者的貨幣工作是前者的2倍以上。

地勘行業(yè)底層這種以解決職工溫飽和行業(yè)自身生存發(fā)展的“改革”，并非真正意義上的改革，類似中國農(nóng)村改革，是一種“自發(fā)秩序”，帶有演進的性質(zhì)[3]。但也給頂層整體設(shè)計，提供了參考。

20世紀(jì)80年代初，我國經(jīng)濟體制改革在城市展開，為適應(yīng)新的經(jīng)濟體制，1986年，地礦部提出地質(zhì)改革的方向是逐步實現(xiàn)“三化”。即“地質(zhì)工作成果商品化、地質(zhì)勘查單位企業(yè)化或經(jīng)營管理企業(yè)化、部分地質(zhì)隊伍社會化”[4]。隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深入，特別是黨的十四屆三中全會“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”后，地礦部提出地質(zhì)隊伍要劃分為公益性和商業(yè)性兩部分的改革思路，并提出隊伍分體的改革方案，這一方案得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的肯定，并批示：“地質(zhì)隊伍要逐步劃分野戰(zhàn)軍和地方部隊，野戰(zhàn)軍吃中央財政，精兵加現(xiàn)代化設(shè)備，承擔(dān)國家戰(zhàn)略任務(wù)；地方部隊要搞多種經(jīng)營，分流人員，逐步走向企業(yè)化”。這就是屬地化的前奏曲。

1998年第九屆全國人民代表大會批準(zhǔn)國務(wù)院改革方案，組建國土資源部。國土資源部成立不久就著手推進地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革，提出組建地質(zhì)調(diào)查局與地勘隊伍屬地化的改革方案。1999年4月，國務(wù)院印發(fā)了《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)[1999]37號文）。方案確定了改革目標(biāo)、原則，政策措施、實施步驟。即原地礦部所屬的省地勘單位統(tǒng)一劃歸省地方統(tǒng)一管理，逐步實行企業(yè)化；各工業(yè)部門地勘隊伍可根據(jù)自身情況改組為企業(yè)或進入企業(yè)集團。到2001年，屬地化管理陸續(xù)完成，地勘隊伍總計約64萬，其中在職職工約36萬。

1999年，國土資源部組建中國地質(zhì)調(diào)查局，新組建的中國地質(zhì)調(diào)查局在職職工約6500人。各省、自治區(qū)、直轄市建立了地質(zhì)調(diào)查院。

至此，全國以商業(yè)性地質(zhì)和公益性地質(zhì)地勘隊伍管理體制初步形成。

2 地勘單位管理工作改革若干問題的辨析及對屬地化的質(zhì)疑

國辦發(fā)[1999]37號文在中國地勘工作史上具有標(biāo)識性意義。它讓經(jīng)歷過的每個地質(zhì)人刻骨銘心，因為，那一時刻你必須左走或右轉(zhuǎn)，當(dāng)然，對多數(shù)人來講是一種無奈的選擇。編進了“野戰(zhàn)軍”意味著衣食無憂；進地方部隊，你要為生計發(fā)愁，更可怕的是不可期預(yù)的轉(zhuǎn)企。有的領(lǐng)導(dǎo)為延緩轉(zhuǎn)企吶喊，有的領(lǐng)導(dǎo)用轉(zhuǎn)企激勵員工奮進。轉(zhuǎn)企已成為屬地化地質(zhì)隊伍的恐懼代名詞，多數(shù)人患有“轉(zhuǎn)企恐懼癥”。這輪改革從一開始就有爭議，十年后爭議仍不斷，2009年“地質(zhì)找礦大討論”把他推向高潮。爭議并非全部來自個人利益得失的博弈，理性思考是對改革的不解甚至質(zhì)疑。

2.1 “兩軍論”不僅缺乏科學(xué)性還帶有歧視性

1999年的地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革的目標(biāo)是，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，政企（事）分開，高效的管理體制。而設(shè)計改革的方案是建立所謂的野戰(zhàn)軍和地方部隊，野戰(zhàn)軍即“組建中國地質(zhì)調(diào)查局”，其余的地質(zhì)勘查單位下放到省一級實行屬地化管理，并逐步實行企業(yè)化。

選擇企業(yè)化無可厚非，但路徑和方式讓人生疑。首先，企業(yè)化和屬地化是并無聯(lián)系的兩個必然事件，當(dāng)前，經(jīng)濟全球化、集團化越來越明顯，而屬地化實際上是肢解了本來就是一個整體和若干個專業(yè)勘查體的地勘隊伍，屬地化在某種意義上是對生產(chǎn)力的破壞；其次，基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)是國家對地勘投入的主要渠道，是地質(zhì)勘查隊伍長期的、重要的經(jīng)濟來源，剝奪了他們這一部分的工作，無疑對將要轉(zhuǎn)企的地勘隊伍產(chǎn)生巨大影響，甚至是致命的。中國大型國企絕大部分以不同渠道、不同方式或多或少地在執(zhí)行國家下達的任務(wù)。地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革把這一部分工作完全交給保留的隊伍，不僅對要轉(zhuǎn)企的地勘隊伍不公，也是對市場規(guī)則的破壞。

如果說地質(zhì)隊伍的存在是以找礦為己任，以提高找礦效率為目標(biāo)的話，公益性和商業(yè)性就是典型的管理學(xué)中的“木桶理論”兩個不可缺一的木板，找礦效率并不取決于被拔高的“野戰(zhàn)軍”那塊，而是取決于被邊緣化的矮的地方部隊那一塊?！耙皯?zhàn)軍和地方部隊”的劃分不僅缺乏科學(xué)性還帶有歧視性。

2.2 公益性地質(zhì)和商業(yè)性地質(zhì)劃分是科學(xué)的，分體運行是主觀臆斷

20世紀(jì)90年代，隨著國家經(jīng)濟工作改革和政府機構(gòu)改革不斷走向成熟，地質(zhì)工作改革也不斷地推進。在多年的改革探索基礎(chǔ)上提出地質(zhì)隊伍要劃分為公益性和商業(yè)性兩部分，并提出分體運行方案。

公益性地質(zhì)和商業(yè)性地質(zhì)的劃分對我國地質(zhì)工作規(guī)劃、管理、投資具有科學(xué)、積極的意義[5]。由此，分成兩個隊伍并分體運行是沒道理的，基本屬于主觀臆斷。事實上公益性和商業(yè)性的劃分并非地質(zhì)行業(yè)獨有，照此也可以把建筑業(yè)劃分為公益性和商業(yè)性：財政投資如學(xué)校、醫(yī)院、公共設(shè)施屬公益性建筑；一般民宅、寫字樓、商廈屬商業(yè)性建筑。建筑業(yè)沒有專設(shè)一支隊伍實施公益性建筑，而唯一進入的門檻是資質(zhì)。

3 對地勘行業(yè)管理改革發(fā)展的建議

21世紀(jì)初我國地勘行業(yè)管理改革，涉及面廣、影響深刻、前所未有。改革實際上是圍繞建立所謂的兩個部隊。野戰(zhàn)軍10年來雖然組建緩慢，但已初具規(guī)模，并做了大量的基礎(chǔ)性的工作。然而，屬地化后逐漸企業(yè)化的地方部隊成了這次改革的焦點。屬地化10年來我國地勘系統(tǒng)自上而下就進一步改革不斷地進行著探索。

如何改？怎樣改？好的改革措施衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循：“是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于提高人民的生活水平[6]。

3.1 組建中國地質(zhì)礦產(chǎn)集團公司

企業(yè)集團是由若干相對獨立的企業(yè)法人和事業(yè)單位法人組成，具有多層次組織結(jié)構(gòu)，通過資產(chǎn)、生產(chǎn)、經(jīng)營、技術(shù)服務(wù)等結(jié)成一體的經(jīng)濟組織[7]。屬地化前，如果整體地看不考慮其冠名，地勘行業(yè)和企業(yè)集團并無大的區(qū)別。事實上，中國許多部和部級單位，在經(jīng)濟改革或政府改革中，抽取其政府職能后轉(zhuǎn)身變成了一個或幾個大的國有企業(yè)集團。例如，核工業(yè)部變成兩個集團公司：中國核工業(yè)集團公司和中國核工業(yè)建設(shè)集團公司；航空部變成中國航空工業(yè)第一集團公司和中國航空工業(yè)第二集團公司兩個大的集團公司。這些大的中央國有企業(yè)集團構(gòu)成復(fù)雜，即有純經(jīng)營的企業(yè)，也有吃國家財政的事業(yè)單位。地勘單位組建大的國有集團公司至少有以下必要：首先，提升企業(yè)競爭力。隨著市場經(jīng)濟競爭的日趨激烈，特別是中國的經(jīng)濟已融入世界經(jīng)濟的背景下，無疑大的企業(yè)集團更具競爭力?？剂恳粋€企業(yè)的好壞、優(yōu)劣、強弱，盡管有多種指標(biāo)，規(guī)模是首選，無論是中國企業(yè)500強還是世界企業(yè)500強，排名的唯一依據(jù)是營業(yè)收入。其次，行業(yè)管理的必要。地質(zhì)普查和勘探在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼》化為大類。過去地質(zhì)勘查行業(yè)管理是政府的職能。地勘行業(yè)是知識密集型、工作關(guān)聯(lián)度較大、隊伍高度分散的行業(yè)，對地勘行業(yè)協(xié)調(diào)、約束、溝通是行業(yè)管理的基本職能。屬地化后有人提出行業(yè)協(xié)會管理的建議[8]，這不失為一個良策，但從實際運行來看除了溝通外，前二者基本不起作用。企業(yè)集團完全起到行業(yè)管理的作用。還有，中國是地質(zhì)災(zāi)害較多的國家，集團利于地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生時應(yīng)急響應(yīng)。

3.2 重組或兼并省級地勘管理部門組建省級地質(zhì)礦產(chǎn)公司

中國在計劃經(jīng)濟體制下形成的復(fù)雜地勘系統(tǒng)和中國工業(yè)形成及演進有關(guān)。解放初期，國家除整體考慮地質(zhì)工作外，各工業(yè)地勘部門的地勘隊伍基本是有需即建。例如核工業(yè)，中國要搞原子彈，原子彈需要鈾，于是一個龐大的鈾礦隊伍問世了。當(dāng)然這不是中國獨有，美國在搞“曼哈頓工程”時也是專門成立“鈾顧問委員會”。一般說來，一個工業(yè)體系的初級原料供給不是唯一渠道時，把初級原料的供給者納入這個體系，效率是低下的。中國各工業(yè)部門（固體礦產(chǎn)）基本不是他上游工業(yè)體系的唯一初級材料供給者。因此，對各工業(yè)部門地勘隊伍整合是必要的。整合各工業(yè)部門地勘隊伍大部分應(yīng)在省級完成，整合后的省級地勘公司（局）應(yīng)是一個最多不應(yīng)超過兩個。少數(shù)工業(yè)部門地勘隊伍可考慮全國范圍整合，整合后的地勘公司（局）應(yīng)退離他的礦產(chǎn)品屬性的工業(yè)體系，歸屬中國地質(zhì)礦產(chǎn)集團公司。地勘基層單位（隊或院）應(yīng)歸屬他的原上一級主管部門整合后的同一公司。

3.3 建立政府人事和財政約束機制

地勘單位企業(yè)化是個十分敏感而又復(fù)雜問題。這里既有客觀的原因，也有主觀的因素。辦企業(yè)需要具備什么條件，這似乎沒一個標(biāo)準(zhǔn)答案，如果把到工商注冊公司作為一個企業(yè)的基本條件的話，對于地勘隊伍轉(zhuǎn)企不過是再低的門檻不過。企業(yè)沒有一個剛性條件界定，他可大可小，可強可弱，可生可死，但地勘單位的企業(yè)模式并不能完全遵循這些規(guī)律，原因既有歷史的，也有現(xiàn)實的，有經(jīng)濟的、政策的、遺留的等一系列問題。轉(zhuǎn)企并不需要更多的時間，但過渡需要較長的時間。所謂過渡，是指現(xiàn)有在特定的歷史條件下地勘隊伍形成的供養(yǎng)體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)變到社會供養(yǎng)體系上來。在地勘隊伍供養(yǎng)體系中一個比較突出而又敏感的問題是現(xiàn)有職工的事業(yè)身份、參照公務(wù)員的身份。改革在某種意義上也是利益的再分配，它允許一部分富起來，但不允許多數(shù)人生活水準(zhǔn)有所下降，即應(yīng)遵循帕累托改進的原則。因此，轉(zhuǎn)企后現(xiàn)有地勘職工身份保持不變，財政供給不變。同時，必須建立約束機制，財政供養(yǎng)人員自然減員，只減不增，新的人力需求按市場運作。

3.4 建立部、集團公司、地調(diào)局良性互動、協(xié)調(diào)、約束的關(guān)系

在中國市場經(jīng)濟環(huán)境尚待完善、地勘市場并不發(fā)育的情況下，國土資源部、中國地質(zhì)礦產(chǎn)集團公司、中國地調(diào)局應(yīng)成為中國地質(zhì)礦產(chǎn)勘查的中堅力量。三者之間國土資源部充當(dāng)業(yè)主代表國家；中國地調(diào)局充當(dāng)咨詢監(jiān)理；礦業(yè)集團公司充當(dāng)作業(yè)方。所謂互動，是指在國家投資的諸如基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性等地質(zhì)項目中三者不可缺一，更不可唯一；所謂協(xié)調(diào)是說在國家投資的地質(zhì)項目中，國土資源部不僅要你充當(dāng)業(yè)主的角色，也要發(fā)揮其政府職能，協(xié)調(diào)地調(diào)局和集團公司的關(guān)系；約束是管理中不可缺少的環(huán)節(jié)，法國法官孟德斯鳩早在幾百年前提出“一切不受約束的權(quán)力必然腐敗”。無疑沒有約束的管理是有問題的管理，至少是不科學(xué)的管理。形成以部、局、集團公司形成的類似業(yè)主、監(jiān)理、施工方的有效約束機制，中國地質(zhì)調(diào)查局就應(yīng)從國家對基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性等實物的地質(zhì)和礦產(chǎn)勘查中實施撤出來，讓給集團公司實施。地調(diào)局應(yīng)充當(dāng)監(jiān)理角色，更多的精力應(yīng)放到宏觀的、基礎(chǔ)性的軟項目上來。

中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革始于20世紀(jì)八十年代初。改革20年后，國務(wù)院發(fā)展研究中心給出結(jié)論：“我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革基本不成功”[9]。原本在計劃經(jīng)濟形成十分有效的被一些國際機構(gòu)評價為發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生工作典范醫(yī)管制度，經(jīng)20年的醫(yī)改，現(xiàn)實變成了看病難、看病貴，甚至有的譏諷醫(yī)院“看錢不看病”。中國醫(yī)改基本取向是商業(yè)化、市場化。在地方政府所謂的民營化、產(chǎn)權(quán)化改革中衛(wèi)生部始終模棱兩可沒有一個明確意見。我國地勘隊伍屬地化管理改革已經(jīng)10年，屬地化不是這場改革的最終目標(biāo)，最終目標(biāo)是企業(yè)化。如何企業(yè)化國土資源部始終沒有一個明確的態(tài)度。這期間地方政府做了一些嘗試，出現(xiàn)了內(nèi)蒙模式、廣東模式。當(dāng)然，隨著時間的推移還會出現(xiàn)其他的模式。改革應(yīng)從頂層開始，否則，試驗田永遠會進行著。

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