加快推進(jìn)陸海統(tǒng)籌 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

■ 翟春霞

（中煤地質(zhì)工程總公司，北京 100037）

1 我國陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出

20世紀(jì)90年代，我國海洋工作者和學(xué)者在海陸一體化開發(fā)的基礎(chǔ)上提出了海陸統(tǒng)籌的思路，張耀光（1996）、欒維新（1997）分別提出了海陸經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略設(shè)想，欒維新（1997）提出發(fā)展臨海產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)海陸經(jīng)濟(jì)一體化的有效途徑等。在陸海一體化的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了陸海統(tǒng)籌的概念，張海峰（2004）在北京大學(xué)“鄭和下西洋600周年”報(bào)告會(huì)上提出“海陸統(tǒng)籌，興海強(qiáng)國”的觀點(diǎn)；葉向東（2007）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，對(duì)陸海統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)行了綜合論述，提出“海陸統(tǒng)籌是指在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，綜合考慮海、陸資源環(huán)境特點(diǎn)，系統(tǒng)考察海陸的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會(huì)功能，在海、陸資源環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的活力和潛力基礎(chǔ)上，以海陸兩方面協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃的編制及執(zhí)行工作，以便充分發(fā)揮海陸互動(dòng)作用，從而促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧、健康、快速發(fā)展”。

在國家層面，陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略首次被提出是在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中，《建議》指出要“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”。這表明我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已突破陸域界限，延伸至海域，進(jìn)入陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新時(shí)代。

為貫徹落實(shí)國家的總體戰(zhàn)略部署，2011年2月，國家海洋局局長劉賜貴提出本年度工作重點(diǎn)是堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，全力推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展；2011年4月，環(huán)保部副部長李干杰在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)2011年圓桌會(huì)議上提出，環(huán)保部要積極與海洋管理部門合作，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展；2012年8月，國土資源部副部長王世元在全國國土資源規(guī)劃計(jì)劃工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步做好區(qū)域發(fā)展國土資源保障和服務(wù)，探索陸海統(tǒng)籌試點(diǎn)。

2 我國陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)踐

目前，我國陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)踐尚處在試點(diǎn)階段。為促進(jìn)我國陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，2009年以來，國務(wù)院相繼批準(zhǔn)并實(shí)施了一系列的沿海地區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，主要有《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》、《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《浙江海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《廣東海洋經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》等，其中，山東省的《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和浙江省的《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》分別上升為國家戰(zhàn)略。同時(shí)，國家“十二五”規(guī)劃也明確提出將山東、浙江、廣東等省作為我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試點(diǎn)地區(qū)。在探索陸海統(tǒng)籌實(shí)踐活動(dòng)中，試點(diǎn)地區(qū)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，如山東省從20世紀(jì)90年代初率先提出建設(shè)“海上山東”，2011年，在打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)中，又確定了“海陸資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、布局互聯(lián)”的陸海一體統(tǒng)籌的基本思路。在實(shí)踐中，通過整合海洋水體資源、海洋產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)三大系統(tǒng)，形成開發(fā)海洋、發(fā)展沿海、聯(lián)動(dòng)全省的局面；在空間布局中，強(qiáng)化港口的接口作用與涉海產(chǎn)業(yè)的紐帶聯(lián)系，并從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)制定切實(shí)可行的戰(zhàn)略和措施，將“科學(xué)發(fā)展主線、高點(diǎn)定位、重點(diǎn)帶動(dòng)、多點(diǎn)支撐的一線三點(diǎn)”作為陸海統(tǒng)籌、建設(shè)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省的戰(zhàn)略舉措和重要抓手。

3 我國陸海統(tǒng)籌面臨的挑戰(zhàn)

我國是一個(gè)海洋大國，擁有近300萬平方千米的管轄海域，1.8萬千米的大陸海岸線和6500多個(gè)島嶼。豐富的海洋資源為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要資源保障，當(dāng)前，海洋經(jīng)濟(jì)已成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，2011年，全國海洋生產(chǎn)總值近4.6萬億元，約占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.7%，沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度達(dá)到15.8%。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，陸域與海域的統(tǒng)籌發(fā)展也出現(xiàn)了一系列問題：

一是近岸海洋資源的大規(guī)模開發(fā)活動(dòng)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與海洋資源環(huán)境承載力矛盾突出。主要表現(xiàn)為濕地和灘涂等資源減少、漁業(yè)資源衰退、海洋環(huán)境污染嚴(yán)重、海洋生態(tài)不斷惡化等。尤其是近海捕撈強(qiáng)度不斷增大，導(dǎo)致漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，2010年全國11個(gè)沿海?。▍^(qū)、市）僅天津市、江蘇省、上海市、廣西壯族自治區(qū)和海南省情況較好，其他地區(qū)近海捕撈強(qiáng)度均大大超過該地區(qū)漁業(yè)資源的最大承載能力。

二是沿海重化工業(yè)布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，且重工業(yè)有加快向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。表現(xiàn)在石化產(chǎn)業(yè)集約化程度較低，石化項(xiàng)目遍布黃、渤、南海（見圖1），在布局分散的情況下，更加劇了資源環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展間的矛盾，同時(shí)為生態(tài)環(huán)境及國家安全埋下了隱患；區(qū)域間海洋產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、臨港產(chǎn)業(yè)布局類似，造船、鋼鐵、原材料加工、電力工業(yè)等嚴(yán)重雷同，一些沿海地區(qū)紛紛提出建設(shè)“大石化、大鋼鐵”等口號(hào)，盲目求大求全，缺乏與地區(qū)發(fā)展相協(xié)調(diào)的全局性的宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌；目前重化工業(yè)加快轉(zhuǎn)移的局勢還沒有結(jié)束，“十二五”期間鋼鐵、石化、造船等重化工業(yè)仍將繼續(xù)大量布局沿海港口地區(qū)，如全國七大石化基地中有五個(gè)落戶沿海，全國九大鋼鐵基地有六個(gè)布局沿海。

此外，還存在“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”與“綠色經(jīng)濟(jì)”發(fā)展不協(xié)調(diào)，缺乏統(tǒng)籌，陸海產(chǎn)業(yè)爭奪空間日益激烈等問題。特別是用地用海銜接不夠，圍填海程度嚴(yán)重，有資料顯示，2003年以來，圍海造地運(yùn)動(dòng)以數(shù)倍于過去的速度發(fā)展。2003年的圍海面積是2123公頃，2004年達(dá)到5352公頃，2005年以后，每年的圍海面積都超過1萬公頃（見圖2），造成生態(tài)環(huán)境破壞，并影響土地利用調(diào)控政策的執(zhí)行。

表1 2010年我國沿海地區(qū)近海漁業(yè)資源承載率

圖1 環(huán)渤海沿海地區(qū)的臨海石化產(chǎn)業(yè)分布情況

4 如何促進(jìn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略實(shí)施

4.1 加快推進(jìn)陸海統(tǒng)籌試點(diǎn)工作

結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，筆者認(rèn)為在沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）中，選擇幾個(gè)典型地區(qū)作為試點(diǎn)，開展陸海統(tǒng)籌的先行先試工作。典型地區(qū)的選取要突出以下幾個(gè)方面：

圖2 近年全國圍海造地用海確權(quán)面積

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，具有較大上升潛力的地區(qū)，如廣西北部灣地區(qū)。這類地區(qū)尚處于發(fā)展初期，是相對(duì)的發(fā)展“凈土”，未被破壞的海域蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)摿?。在發(fā)展理念上可借鑒其他沿海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要重點(diǎn)考慮這些地區(qū)的資源環(huán)境綜合承載力，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌該地區(qū)海洋資源與內(nèi)陸土地、礦產(chǎn)等資源，進(jìn)行資源互補(bǔ)，提高資源開發(fā)利用的科技含量。引導(dǎo)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，處理好陸域與海域發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量問題，將該地區(qū)打造成陸海統(tǒng)籌的理想發(fā)展區(qū)。

二是海洋生產(chǎn)總值大，但環(huán)境問題比較嚴(yán)重的地區(qū)，如環(huán)渤海地區(qū)。2011年環(huán)渤海地區(qū)海洋生產(chǎn)總值約占全國海洋生產(chǎn)總值的36%，但海域污染嚴(yán)重，整個(gè)渤海地區(qū)劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積達(dá)到10280平方公里，占整個(gè)渤海海域面積的13%。在試點(diǎn)工作中，要加強(qiáng)這類地區(qū)的海洋環(huán)境容量研究和未來風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將陸域污染防治和海域環(huán)境質(zhì)量保護(hù)相結(jié)合，調(diào)整沿海產(chǎn)業(yè)布局，控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提高準(zhǔn)入門檻。

三是海洋生產(chǎn)總值大，環(huán)境問題相對(duì)較小的地區(qū)，如浙江、廣東等地。這些地區(qū)既是我國東部的海洋資源大省，又是海洋經(jīng)濟(jì)和內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)大省，但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)陸域發(fā)展空間狹小、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上升空間有限等問題。以浙江省為例，浙江省擁有全國最長的海岸線、全國最多的海島，又處于內(nèi)外開放扇面和黃金海岸與黃金水道的兩個(gè)交叉點(diǎn)上，區(qū)位優(yōu)勢明顯。2011年，浙江省海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)到4500億元，約占地方GDP的14%。在試點(diǎn)工作中，要加強(qiáng)這類地區(qū)內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)的充分銜接，充分挖掘這類地區(qū)豐富的“海洋生產(chǎn)力”，并把海洋經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口。

4.2 開展陸海統(tǒng)籌相關(guān)研究

目前，我國陸域和海域均有各自的開發(fā)利用規(guī)劃，如陸域有全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、全國土地利用總體規(guī)劃等，海域有全國海洋功能區(qū)劃、全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等，雖然海洋相關(guān)規(guī)劃對(duì)陸域的產(chǎn)業(yè)有所涉及，但與陸域銜接還是不夠，尚缺少一個(gè)全國性的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃。隨著我國陸域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源環(huán)境約束越來越大，海洋資源作為另一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的接續(xù)基地，正在發(fā)揮著重要作用，因此，陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的編制將成為未來我國海陸經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)必然趨勢，陸海統(tǒng)籌的相關(guān)研究，將成為規(guī)劃編制的重要前提。要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快開展全國陸海統(tǒng)籌規(guī)劃編制的前期研究。前期研究可考慮以下幾個(gè)方面：

一是海域和陸域資源開發(fā)利用空間布局研究。研究目前我國海陸資源在開發(fā)利用上的空間布局現(xiàn)狀及問題，為解決規(guī)劃所涉及的問題找準(zhǔn)切入點(diǎn)。

二是海岸帶和近海資源的開發(fā)利用。海岸帶是第一海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)，承載陸海兩類經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)力內(nèi)外雙向輻射，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)地域中的“黃金地帶”。研究海岸帶和近海資源的開發(fā)利用，可為陸海統(tǒng)籌布局提供基礎(chǔ)。

三是海洋環(huán)境容量研究，研究海洋生態(tài)環(huán)境容量、資源承載能力，為陸海統(tǒng)籌提供資源環(huán)境潛力基礎(chǔ)。

四是國外陸海統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)借鑒研究。研究分析美國、加拿大、英國、韓國等世界主要海洋國家陸海統(tǒng)籌的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我國陸海統(tǒng)籌提供借鑒。

五是陸海統(tǒng)籌相關(guān)規(guī)劃耦合研究。對(duì)比分析陸域和海域相關(guān)規(guī)劃提及的陸海統(tǒng)籌內(nèi)容，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行耦合，以保證其他已有規(guī)劃與陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的有效銜接。

此外，還有陸海統(tǒng)籌規(guī)劃思路構(gòu)建、規(guī)劃重大問題、規(guī)劃實(shí)施保障政策等方面的研究。

4.3 加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌管理

陸海統(tǒng)籌試點(diǎn)的開展和陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的編制是一個(gè)涉及部門較多、協(xié)調(diào)性較強(qiáng)的工作，短時(shí)間內(nèi)需要理順諸多關(guān)系，當(dāng)前，在試點(diǎn)工作尚未開展、陸海統(tǒng)籌規(guī)劃尚未編制時(shí)期，需要在現(xiàn)有的陸海管理上，積極主動(dòng)地將陸海統(tǒng)籌理念貫徹到日常性管理工作中，統(tǒng)籌海洋開發(fā)與區(qū)域內(nèi)陸的協(xié)調(diào)，為下一步陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)。

一是調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局。針對(duì)目前海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局存在的問題，加快推進(jìn)海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的科技攻關(guān)，促進(jìn)海洋生物、海洋醫(yī)藥、海洋裝備業(yè)、海水淡化與綜合利用等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在全國進(jìn)行統(tǒng)籌、優(yōu)化資源配置，科學(xué)布局臨港產(chǎn)業(yè)和園區(qū)建設(shè)；合理確定建港規(guī)模、時(shí)序，防止盲目建港、圍墾，導(dǎo)致破壞該地原有的建港優(yōu)越條件等。

二是控制海洋資源開發(fā)強(qiáng)度。合理確定漁業(yè)捕撈強(qiáng)度，并適當(dāng)發(fā)展近海養(yǎng)殖和遠(yuǎn)洋捕撈；加強(qiáng)圍海用地中的土地管理，協(xié)調(diào)用海與用地的關(guān)系，嚴(yán)格圍填海使用審批，加強(qiáng)對(duì)圍填海的執(zhí)法監(jiān)管。

三是加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督檢查；建立健全海洋環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)體系，依法進(jìn)行管理；執(zhí)行海洋環(huán)境的有償使用制度，將所收費(fèi)用用于環(huán)境治理，并加強(qiáng)費(fèi)用的使用管理。

四是強(qiáng)化海域使用和海洋開發(fā)利用管理。加強(qiáng)沿海地帶經(jīng)濟(jì)綜合開發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加大海域及海岸帶開發(fā)利用管理力度，科學(xué)確定海域功能，保證資源的合理配置；改變傳統(tǒng)的以大量消耗資源和粗放經(jīng)營為特征的開發(fā)模式，建立海洋資源開發(fā)利用的新的市場機(jī)制；建立一支統(tǒng)一強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍，以維護(hù)國家海洋所有權(quán)，保護(hù)海洋環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)海洋資源可持續(xù)利用。

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