國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的影響

郭向偉 陳皓

[提要] 國庫集中支付制度是我國財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容之一。本文通過分析國庫集中支付制度給高校財務(wù)管理帶來的積極影響和存在的問題，提出完善高校國庫集中支付制度的建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付制度；高校；財務(wù)管理

本文為《河北省高等教育財務(wù)管理專項研究計劃》課題（課題編號：CWZX201124）

中圖分類號：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2012年9月17日

國庫集中支付制度是一種以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，所有財政收入都通過國庫單一賬戶繳入國庫，所有財政支出都通過該賬戶體系，以財政直接支付和財政授權(quán)支付的方式，將資金支付到收款人或用款單位的現(xiàn)代管理制度，其最終目標(biāo)是最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。對高校財政性資金實(shí)行國庫集中支付制度，可以從根本上克服傳統(tǒng)財政性資金運(yùn)作方式的弊端，簡化財政資金撥付、周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，有效避免截留、擠占、挪用資金的不良現(xiàn)象；促使資金的運(yùn)作更加公開、透明、規(guī)范，實(shí)現(xiàn)財政資金的事前、事中、事后全過程監(jiān)督，強(qiáng)化了財政資金的監(jiān)管，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗；在國庫集中支付制度下，高校的每一筆支出，都需要經(jīng)過用款計劃的申請、計劃的批復(fù)，從而提升了高校預(yù)算編制水平，減少預(yù)算執(zhí)行中的隨意性。但是，國庫集中支付制度也給高校的財務(wù)管理工作帶來資金支配權(quán)下降、應(yīng)付緊急狀況的資金保障能力不足、促進(jìn)高校建設(shè)發(fā)展的融資能力削弱、資金及時支付能力下降等一些實(shí)際問題。因此，進(jìn)一步深入研究分析國庫集中支付制度改革對高校財務(wù)管理帶來的積極作用和問題，并提出可行的對策建議，有助于克服國庫集中支付制度在運(yùn)行機(jī)制、預(yù)算管理、支付方式、科目設(shè)置、信息系統(tǒng)等方面存在的問題，促進(jìn)國庫集中支付制度的完善，同時創(chuàng)新高校財務(wù)管理制度，切實(shí)改善和提高高校財務(wù)管理水平。

一、國庫集中支付制度對高校財務(wù)管理的積極影響

（一）有效防止對財政資金的擠占、挪用和截留，防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)行國庫集中支付制度后，財政資金的分配、管理權(quán)限及操作程序都有嚴(yán)格的制度規(guī)定。財政資金從籌集到使用，都處于財政部門的有效監(jiān)督和管理之下，實(shí)現(xiàn)了財政部門對學(xué)校每筆財政資金流向和流量的全程監(jiān)控，提高了財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，解決了過去財政資金層層撥付、環(huán)節(jié)多、資金分散、滯留的問題。國庫集中支付后，由于資金不撥付到單位的賬戶，支付之前資金全部保留在國庫單一賬戶上，避免了資金在學(xué)校賬戶滯留，高校擠占、截留和挪用財政資金的可能性大大降低，有效地防止利用財政資金牟取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）有利于強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高資金使用效益。根據(jù)國庫集中支付制度，高校各類收入必須及時、足額繳入國庫或財政專戶，而每一筆支出，高校首先向財政部門編制用款計劃，財政部門對高校的用款計劃進(jìn)行審核，對那些不合理的計劃及其支出，以及沒有計劃的撥款申請，均不予審批，這樣就形成了對財政資金全過程監(jiān)督。同時，由于高校的用款計劃與資金撥付相分離，學(xué)校形成的資金結(jié)余體現(xiàn)為用款計劃指標(biāo)結(jié)余，而實(shí)際資金結(jié)余卻在國庫單一賬戶，從而減少資金沉淀，提高資金使用效率，提升高校財務(wù)工作的規(guī)范性。

（三）有利于提高預(yù)算管理水平。預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)，是指導(dǎo)高校各項財務(wù)活動進(jìn)行的依據(jù)。高校已往雖實(shí)行預(yù)算管理，但實(shí)際上“若有若無”。實(shí)行國庫集中支付制度，財政部門對高校預(yù)算資金的監(jiān)督由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮斜O(jiān)督，高校不能自主調(diào)度資金，資金收付要根據(jù)財政部門審核和批復(fù)的用款計劃辦理，資金使用也必須依據(jù)審核的用途和內(nèi)容去進(jìn)行，每一筆支出都受到財政部門的嚴(yán)格控制。這就促使高校必須根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，認(rèn)真落實(shí)“有預(yù)算才有支出，預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定，科學(xué)、合理編制預(yù)算，強(qiáng)化高校財務(wù)預(yù)算的計劃性、嚴(yán)肅性和主動性，減少預(yù)算的隨意性，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，杜絕無預(yù)算的支出，從而促進(jìn)高校財務(wù)管理由粗放管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變。

（四）有利于增強(qiáng)高校防范財務(wù)風(fēng)險的能力。實(shí)行國庫集中支付制度，建立國庫單一賬戶體系后，高校只有一個零余額賬戶，所有財政資金都納入該賬戶核算，所有支出都要依據(jù)財政部門批準(zhǔn)的用款計劃直接支付給收款單位，強(qiáng)化了財政部門對預(yù)算資金的事前、事中和事后監(jiān)督，有力地保障了資金安全。同時，高校只能在有預(yù)算、有計劃的額度內(nèi)使用資金，無法自由調(diào)度資金，喪失了資金的調(diào)度權(quán)，削弱了高校與銀行合作的資金基礎(chǔ)，商業(yè)銀行向高校提供貸款將更加審慎，高校取得貸款的機(jī)會將會下降，由貸款增加的財務(wù)風(fēng)險也就會降低。

二、國庫集中支付制度下高校財務(wù)管理存在的問題

（一）高校使用資金的自主權(quán)受到一定程度的限制。資金是高校各項事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在高校需要抓機(jī)遇，促發(fā)展的新形勢下，資金的保障支持作用就更為重要。實(shí)行國庫集中支付制度，國庫不再向高校實(shí)撥資金，只是給了高校一個用款額度，高校只能根據(jù)零余額賬戶中財政部門下達(dá)的用款額度，依據(jù)財政部門批準(zhǔn)的預(yù)算和用款計劃使用資金，只有計劃內(nèi)經(jīng)費(fèi)額度的使用權(quán)，沒有資金的調(diào)度權(quán)，可支配資金大幅度減少，自主使用資金的權(quán)力大大削弱，為高校發(fā)展建設(shè)及時提供資金保障的能力嚴(yán)重弱化。

（二）降低了高校的籌資能力。近年來，隨著《中國教育改革和發(fā)展綱要》及教育質(zhì)量工程的實(shí)施，各高校都在加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，資金需求較大，國家教育經(jīng)費(fèi)撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，很大一部分資金需要銀行貸款。但實(shí)行國庫集中支付后，高校預(yù)算內(nèi)、外資金都被納入國庫集中管理，高校收到的只是國庫零余額用款支付額度，不再是實(shí)撥資金，在商業(yè)銀行的存款余額體現(xiàn)為零。眾所周知，借款人的償債能力是其能否取得銀行貸款的重要因素之一，而資產(chǎn)負(fù)債率是衡量借款人償債能力強(qiáng)弱的一個重要指標(biāo)，對一個存款余額為零的高校來說，資產(chǎn)負(fù)債率必然較高，銀行當(dāng)然不會輕易向其放貸，減少了高校從銀行融資的可能性，導(dǎo)致高?；I集資金的能力下降。

（三）與高校現(xiàn)行財務(wù)制度不匹配，增加了會計核算的難度。國庫集中支付制度的核算系統(tǒng)，獨(dú)立于高?，F(xiàn)行賬務(wù)處理系統(tǒng)，高校所有收支業(yè)務(wù)的結(jié)算必須通過這兩套系統(tǒng)來共同完成。由于目前高校財務(wù)仍然執(zhí)行《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》，遵循“大收大支”與“收支兩條線”的核算模式，這就與國庫集中支付制度不相適應(yīng)。依據(jù)后者，高校資金必須區(qū)分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，且不同的“類、款、項、目”之間不可以調(diào)劑使用，財政性支出要求嚴(yán)格按照預(yù)算安排，內(nèi)容明確，并通過零余額賬戶直接支付或授權(quán)支付，而依據(jù)前者，收入按來源劃分，支出按性質(zhì)和用途劃分，資金的收入和支出沒有嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系，無需區(qū)分預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金。顯然，二者之間存在著不匹配和矛盾，增加了高校會計核算的難度。

（四）增加了高校財務(wù)核算的工作量。實(shí)行國庫集中支付制度后，由于工作內(nèi)容、工作方式都發(fā)生了較大變化，導(dǎo)致高校財務(wù)工作量大大增加：一是加大了對賬的工作量，國庫集中支付制度下，高校不僅和銀行對賬，還要和財政部門對賬；二是預(yù)算部門不僅要保證原來正常的財務(wù)核算和財務(wù)管理工作，還要組織各單位編制采購計劃，編報分月用款計劃，進(jìn)行支付申請。如，采用授權(quán)支付方式辦理付款，須事先填寫銀行結(jié)算憑證和授權(quán)支付憑證，并加蓋銀行預(yù)留印鑒，每天上午送至代理銀行，代理銀行受理后，向國庫支付部門申請支付，國庫審核通過后，方可實(shí)現(xiàn)付款。付款過程繁瑣，涉及的部門多、人員多，還要依賴于安全暢通的網(wǎng)絡(luò)支持。這種付款程序影響到付款的及時性，增加了會計人員的工作量；三是實(shí)行國庫集中支付制度后，財政國庫集中支付有獨(dú)立的核算系統(tǒng)，與目前高校的賬務(wù)處理系統(tǒng)并存，同一筆業(yè)務(wù)都必須通過兩套系統(tǒng)處理才能完成，哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯都會直接影響到資金的順利支付，可預(yù)見財務(wù)工作量成倍增大。

（五）國庫支付信息系統(tǒng)不完善，降低了高校財務(wù)管理效率。隨著會計信息系統(tǒng)的應(yīng)用及其不斷發(fā)展，通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行收支結(jié)算已成為普遍做法。財政部門和高校以及銀行盡管早已在自身業(yè)務(wù)中建立并運(yùn)用會計信息系統(tǒng)，但并未建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。實(shí)行國庫集中支付制度后，只有建立統(tǒng)一的國庫集中支付電子信息平臺，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與高校的會計核算系統(tǒng)的對接，才能保證信息反饋及時、全面。但是，由于國庫集中支付電子信息平臺建設(shè)滯后，或者由于技術(shù)問題使國庫集中支付系統(tǒng)與高校的會計核算系統(tǒng)無法對接，使得財政部門、高校和代理銀行三方之間渠道不暢，導(dǎo)致信息反饋不及時、不全面，影響了國庫集中支付的效率，同時也導(dǎo)致高校核算復(fù)雜、支付延遲、銀行對賬工作量成倍增長等問題，從而降低高校財務(wù)管理效率。

三、完善高校國庫集中支付制度的建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立財務(wù)管理新理念。國庫集中支付制度這一新生事物，對高校而言，雖然在實(shí)施中存在著一些問題，但國庫集中支付制度是我國財政體制改革的重要內(nèi)容。因此，高校應(yīng)從大局出發(fā)，積極溝通、互相配合，充分認(rèn)識這項改革給高校財務(wù)管理帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變觀念，樹立科學(xué)的理財觀念，逐步形成適應(yīng)國庫集中支付的理財觀念和管理模式。

（二）強(qiáng)化預(yù)算管理，細(xì)化預(yù)算項目，完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。國庫集中支付制度規(guī)定了“有預(yù)算才能支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定，這就要求高校必須切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理。首先，要從思想上高度重視預(yù)算編制工作。預(yù)算編制的好壞，直接影響到預(yù)算的執(zhí)行，關(guān)系到各部門、各方面任務(wù)的完成。為此，學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)和各部門必須摒棄預(yù)算屬于財務(wù)部門和財務(wù)人員職責(zé)的傳統(tǒng)認(rèn)識，積極參與預(yù)算編制，形成全員參與、自上而下、自下而上的互動機(jī)制，真正做到預(yù)算的全面性、完整性，提高預(yù)算的客觀性和準(zhǔn)確性；其次，要更新預(yù)算編制方法，細(xì)化部門預(yù)算。過去預(yù)算編制一般采用“基數(shù)+增長”的編制方法，這種方法往往導(dǎo)致開支的隨意性，造成資金浪費(fèi)，降低資金使用效率，而且也不適合國庫集中支付制度。為此，采用零基預(yù)算和追加預(yù)算的編制方法，盡可能細(xì)化每一個預(yù)算項目，使每一項預(yù)算都細(xì)化到類、款、項上，每一明細(xì)項目都有明確的支出內(nèi)容，力求使用款計劃和實(shí)際支出相一致，從而保證學(xué)校財務(wù)支出的順利進(jìn)行；再次，應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算的執(zhí)行。要增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性，預(yù)算一經(jīng)確定，任何單位和個人不得隨意更改；最后，對預(yù)算的實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)控，建立健全事前威懾、事中監(jiān)控、事后查處的一體化預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)對資金的有效控制，從而有效提高高校財務(wù)預(yù)算管理水平。

（三）創(chuàng)新會計核算方法，實(shí)現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與會計核算系統(tǒng)的統(tǒng)一管理。實(shí)行國庫集中支付制度后，國庫集中支付系統(tǒng)和會計核算必須統(tǒng)一管理，會計核算體系要適應(yīng)國庫集中支付的需要。首先，在崗位設(shè)置上，要設(shè)置專門負(fù)責(zé)國庫集中支付這方面的工作崗位，由專人負(fù)責(zé)用款計劃的申報、審批及支付令錄入、審批等，以保障國庫支付業(yè)務(wù)的順利開展；其次，根據(jù)國庫集中支付制度的要求，對賬務(wù)體系設(shè)置做出調(diào)整，如對于備用金的提取和銀行存款的支付，每一筆都要按具體的類、款、項填寫支付令；實(shí)行國庫集中支付后，對零余額賬戶的現(xiàn)金管理，需增設(shè)“零余額賬戶用款額度”、“財政應(yīng)返還額度”等科目進(jìn)行核算；為了滿足國庫集中支付的需要，盡可能按國庫集中支付的要求設(shè)置項目核算體系，使會計科目、項目編碼及其他附加信息的設(shè)置要同國庫集中支付系統(tǒng)相匹配；最后，為了保證國庫收支業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確性、完整性，建立定期對賬制度，進(jìn)行定期對賬。

（四）建立健全內(nèi)部控制制度。實(shí)行國庫集中支付制度是一項全新的改革，使高校財務(wù)管理體系、銀行賬戶管理、資金支付方式等發(fā)生了較大改變，同時也給高校目前的財務(wù)管理帶來很多問題。要做好國庫集中支付工作，降低國庫集中支付風(fēng)險，必須將國庫集中支付工作納入高校財務(wù)內(nèi)部控制制度之中，建立和健全相關(guān)內(nèi)部控制制度。第一，修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法，為建立國庫集中支付內(nèi)部控制制度提供法律保障；第二，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識；第三，規(guī)范內(nèi)部操作程序，主要業(yè)務(wù)必須經(jīng)過授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄、檢查等控制程序；第四，合理設(shè)置崗位，明確崗位責(zé)任，嚴(yán)明獎懲機(jī)制，做到有章可循，有法可依。

（五）健全國庫集中支付資金信息管理系統(tǒng)。高校在實(shí)行國庫集中支付后，無論是采用直接支付還是授權(quán)支付，都是建立在信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基礎(chǔ)上的，這就要求有一個健全的國庫集中支付信息管理系統(tǒng)。首先，財政部門必須盡快健全計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺實(shí)現(xiàn)與高校財務(wù)系統(tǒng)對接功能；其次，加強(qiáng)高校自身財務(wù)信息化建設(shè)，及時添置更新設(shè)備，設(shè)立網(wǎng)上申報專線，實(shí)現(xiàn)高校與國庫之間、高校與代理銀行之間的實(shí)時財務(wù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)交流等問題，并做好數(shù)據(jù)安全工作，以達(dá)到信息報送準(zhǔn)確無誤、信息反饋及時、提高工作效率等目標(biāo)。

（六）提高財務(wù)人員綜合素質(zhì)。國庫集中支付是一項新的業(yè)務(wù)，整個國庫集中支付系統(tǒng)的用款計劃的申請、報送、單位支付的申請、國庫的審核，代理銀行的支付、清算以及信息反饋等都在網(wǎng)上進(jìn)行，這對高校財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力及素質(zhì)提出了更高的要求，財務(wù)人員不但要具備扎實(shí)的財會理論知識和較強(qiáng)的實(shí)務(wù)操作能力，還要掌握會計電算化和網(wǎng)絡(luò)知識，同時要熟悉新的操作流程，這樣才能適應(yīng)改革發(fā)展的需要，保障國庫集中支付工作的順利開展。

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