我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在的問題及政策建議

鄒童芳

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233041）

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在的問題及政策建議

鄒童芳

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233041）

農(nóng)村公共物品供給問題一直很受人們的關(guān)注，雖然目前我國(guó)農(nóng)村公共物品供給不足狀況得以緩解，但是在許多方面仍然存在不足，這制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、經(jīng)濟(jì)化發(fā)展。文章通過對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，指出我國(guó)農(nóng)村公共品供給不足的問題，并分析了產(chǎn)生問題的原因，進(jìn)而提出解決農(nóng)村公共物品供給的對(duì)策。

農(nóng)村公共物品；供給機(jī)制；公共財(cái)政

一、農(nóng)村公共物品的界定

（一）根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，公共物品是和私人物品相對(duì)應(yīng)的，由市場(chǎng)供給用來滿足個(gè)別人需要的商品和服務(wù)稱之為私人物品；由國(guó)家機(jī)關(guān)和政府部門，即公共部門提供用來滿足社會(huì)公共需要的商品和服務(wù)稱之為公共物品。公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

農(nóng)村公共物品是相對(duì)于農(nóng)村私人物品而言，用于滿足農(nóng)村公共需要，在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)物品。農(nóng)村公共物品是公共物品的一種特殊形式。

農(nóng)村公共物品范圍及分類：農(nóng)村純公共品指在消費(fèi)過程中具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，從而應(yīng)當(dāng)由政府免費(fèi)提供的產(chǎn)品。包括農(nóng)村基層政府（縣、鄉(xiāng)級(jí)）管理服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村信息系統(tǒng)、農(nóng)村基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育，農(nóng)村治安等；農(nóng)村準(zhǔn)公共品指介于純公共品和私人產(chǎn)品之間、在消費(fèi)過程中具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)和非排他性的產(chǎn)品，包括農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村教育等。

（二）農(nóng)村公共物品的特性

談到農(nóng)村公共物品的供給就不得不和一般的、城市的公共物品供給做一下比較，這樣能使我們更加深入地了解農(nóng)村公共物品的供給。

1.城鄉(xiāng)公共物品的供給規(guī)模不同。由于過去“重城輕鄉(xiāng)”體制的束縛，農(nóng)村公共物品供給規(guī)模遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的局面并沒有根本改變。

2.供給體制不同。城市所需公共物品由政府預(yù)算安排且供給資金較充裕，而農(nóng)村公共物品供給多由農(nóng)村縣鄉(xiāng)政府安排，虛報(bào)財(cái)政收入和支出現(xiàn)象很嚴(yán)重，很容易擠占本應(yīng)用于支持農(nóng)村公共物品供給和社會(huì)發(fā)展的支出。

3.對(duì)公共物品的選擇與偏好不同。目前我國(guó)城市公共物品的管理，具有比較健全完備的管理體系，城市居民不僅能夠享受到越來越多的公共物品，還可以通過聽證會(huì)的方式表達(dá)自己對(duì)公共物品的選擇、偏好，很多偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)至今連基本的水、電、道路等設(shè)施都沒有享受到。

二、我國(guó)目前農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀及成因分析

（一）目前我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀

1.供給不足、供給效率低下

第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。建國(guó)后，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)”的政策，中央政府對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)投入不足。

表一

第二，健康與醫(yī)療保障不足。

表二

第三，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足。

實(shí)行九年義務(wù)教育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制?？h級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，省、地（市）、鄉(xiāng)等地方各級(jí)人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央政府給予必要的支持，稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入不足問題更加嚴(yán)重，偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍破陋，教學(xué)設(shè)施簡(jiǎn)陋，教學(xué)質(zhì)量低下，教師工資拖欠嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村后備人才缺乏，不能適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，必將阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的地區(qū)性差異顯著

中西部地理資源之間的差異是造成我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共物品供給失衡的主要原因。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府財(cái)政收入較充足，政府就有能力加大農(nóng)村建設(shè)，有能力提供較多的公共物品，而西部偏遠(yuǎn)地區(qū)則受交通、資源等制約因素的影響，經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重不足。

3.供給體制存在缺陷

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給實(shí)行的是自上而下的供給決策機(jī)制，即農(nóng)村公共物品供給的項(xiàng)目與數(shù)量完全由上級(jí)政府（通常情況下，為縣以上行政部門）決定，而不是根據(jù)農(nóng)村的真正需求來決定的。這種供給機(jī)制缺乏農(nóng)民的需求表達(dá)，易導(dǎo)致農(nóng)民不需要的公共物品的供給過剩，浪費(fèi)了本來就不足公共產(chǎn)品資金。

（二）成因分析

1.國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出比例過低

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口9億多，占總?cè)丝诩s70%，而我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入僅占到財(cái)政總支出的10%左右，這一比重是相當(dāng)?shù)偷?，?yán)重影響了農(nóng)村公共物品的供給。

表三

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道單一

長(zhǎng)期以來公共產(chǎn)品在城市形成了多種多樣的供給渠道，而在廣大農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，公共物品一直由政府提供著，而政府又由于財(cái)力和利益分配等多種因素的限制，沒能有效地提供公共物品。在農(nóng)村公共物品的供給中應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村自治組織和非盈利組織的作用。

3.從公共產(chǎn)品的供給決策過程來看，在農(nóng)村沒有建立起完善的需求表達(dá)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村管理體制采用的是“村民自治”的模式，俗稱 “海選”，就是將村民個(gè)體的偏好匯總為村集體的偏好，是村民自主投票產(chǎn)生村領(lǐng)導(dǎo)的方式；而且在農(nóng)村稅費(fèi)改革完成下，“一事一議”以成為新新形勢(shì)下農(nóng)村公共事務(wù)的決策方式；二者的有效結(jié)合使得農(nóng)村公共物品更體現(xiàn)出“公共選擇”的意味。但是，在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行過程中農(nóng)民的需求主體具有很強(qiáng)的分散性，外出務(wù)工等人員流動(dòng)很大，很難將個(gè)人的需求匯總為集體的需求，并且成本也很高。有時(shí)，農(nóng)民投票表決時(shí)往往由于種種其他的外部原因，往往并不能表達(dá)出自己的真實(shí)需求。因此，我國(guó)農(nóng)村民主要走的路還很長(zhǎng)，重點(diǎn)是完善民主機(jī)制，提高農(nóng)民素質(zhì)。

三、改善我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的對(duì)策

（一）健全農(nóng)村公共財(cái)政體制，增大財(cái)政支農(nóng)力度

農(nóng)村公共財(cái)政體制的建立和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，就要增加財(cái)政支農(nóng)力度，國(guó)家應(yīng)本著公平的原則，對(duì)貧困地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)能力，農(nóng)村公共文化。農(nóng)村社會(huì)保障體系，農(nóng)村公共交通的供給給予支持，使財(cái)政支出更多地傾斜“三農(nóng)”。

（二）擴(kuò)大農(nóng)村公共物品供給的渠道

在目前農(nóng)村公共物品供給渠道單一的困境下，我們應(yīng)積極探索創(chuàng)新機(jī)制，可以在明晰產(chǎn)權(quán)的情況下，通過引進(jìn)民間資金構(gòu)建多元化的供給機(jī)制，這樣能夠減輕基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以通過收費(fèi)方式來進(jìn)行排他的準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)，通過市場(chǎng)機(jī)制來收回投資，政府僅起到監(jiān)督和指導(dǎo)的作用。

（三）充分發(fā)揮政府的職能，建立自下而上的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制

充分考慮農(nóng)村公共需求者偏好的農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制才是更加有效的。對(duì)于基層政府來說，可以根據(jù)自己的實(shí)際需求情況決定農(nóng)村公共物品的供給。這種供給決策體制主要是自下而上的，是民主表決決策通過的，得到普通群眾認(rèn)可和自覺服從的，而且運(yùn)用法律法規(guī)保障決策過程透明、公開、公平，堅(jiān)決杜絕權(quán)利腐敗行為，將社會(huì)資源的使用置于嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督之下。

（四）改革基層政府的管理體制，通過村務(wù)公開、民主管理，完善農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制

增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)功能，弱化其行政職能，并且進(jìn)一步完善村務(wù)公開內(nèi)容。要根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)、新情況，結(jié)合實(shí)際，按照中央和省有關(guān)要求，對(duì)現(xiàn)有的村務(wù)公開內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和完善。真正貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，實(shí)行村民自治，保障村民的知情權(quán)，引導(dǎo)他們自愿參與到這些公共事業(yè)建設(shè)的決策中，保障農(nóng)村公共物品的有效供給。

總之，我國(guó)不同區(qū)域的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)風(fēng)貌、傳統(tǒng)文化差異很大，因此不能迷信某一種理論，或某一種制度，必須根據(jù)各地實(shí)際情況，因地制宜，探索出適合本地區(qū)的公共物品供給模式。按照形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求，突出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收，努力保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，切實(shí)解決農(nóng)村民生問題，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

[1]中國(guó)財(cái)政年鑒[M].

[2]中國(guó)農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].

[3]中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].

[4]張力.新農(nóng)村建設(shè)中公共物品供給問題思考[J].生產(chǎn)力研究，2008.

[5]楊瑞梅.我國(guó)公共物品供給的多元性思考[J].南京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007.4.

[6]沙新華，李呈陽(yáng).當(dāng)代農(nóng)村公共物品供給制度變遷及走向[J].河北學(xué)報(bào)，2009.1.

[7]朱鋼，賈康.中國(guó)農(nóng)村財(cái)政理論與實(shí)踐[M].山西經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[8]論新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新[J].

[9]石洪斌.農(nóng)村公共物品供給研究[J].農(nóng)村公共物品供給研究（新農(nóng)村建設(shè)叢書），2009.