地方政府間財(cái)稅關(guān)系法治化研究——以地方政府間的財(cái)稅合作為例

王宗濤

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、引 言：區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與地方政府間的財(cái)稅合作

十二五規(guī)劃綱要指出，充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。實(shí)踐證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)離不開地方政府間的有效合作。地方政府間能否通過合作推動區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)作，取決于合作是否實(shí)現(xiàn)雙方或多方的共贏。這背后的關(guān)鍵，便是地方政府間的財(cái)稅利益的協(xié)調(diào)。為此，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，需要地方政府間的財(cái)稅合作。

事實(shí)上，地方政府間財(cái)稅協(xié)調(diào)的自主創(chuàng)新實(shí)踐由來已久。2009年2月，為促進(jìn)武漢城市圈建設(shè)，湖北省發(fā)布了《〈湖北省財(cái)政廳、湖北省國稅局、湖北省地稅局關(guān)于支持武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)財(cái)稅政策〉的通知》。2008年6月，廣東、福建、江西等九省區(qū)制定《泛珠三角區(qū)域地方稅務(wù)合作協(xié)議》，在稅收征收管理領(lǐng)域達(dá)成了合作意向，著力于推動泛珠三角地區(qū)間的稅務(wù)合作，等等。

以上區(qū)域間的財(cái)稅協(xié)調(diào)只是個案，是地方政府之間的自主創(chuàng)新行為，沒有人大的立法，也沒有經(jīng)人大的具體授權(quán)。財(cái)稅事關(guān)政府間以及國家與納稅人間最根本利益的分配，財(cái)稅事項(xiàng)一般由法律保留，遵循財(cái)政法定主義和稅收法定主義。因此，上述政府的自主財(cái)政行為似乎存在合法性之缺陷。此外，現(xiàn)行的分稅制體制只解決了中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)問題，對地方政府之間的財(cái)稅分權(quán)語焉不詳。地方政府間是否有自主決定財(cái)政權(quán)力，權(quán)力的范圍和界限在哪里，地方合作是否會觸及體制的禁忌，等等，都是值得審思的問題。

從這一問題入手，本文首先從區(qū)域公共產(chǎn)品角度，論證地方政府間財(cái)稅合作的必要性。隨后，從《憲法》以及分稅制中提煉地方政府間財(cái)稅關(guān)系的基本原則。以此為依據(jù)，分類評述現(xiàn)有財(cái)稅合作的具體方案，提出地方政府財(cái)稅合作法治化的建議。

二、地方政府間財(cái)稅合作的理論依據(jù)和基本原則

（一）地方政府間財(cái)稅合作的理論依據(jù)：區(qū)域公共產(chǎn)品

區(qū)域公共產(chǎn)品，是指跨越兩個以上不同或相同管理層級或部門之間的公共產(chǎn)品。一方面，區(qū)域公共物品首先是公共物品，遵循公共物品的一般原則。另一方面，區(qū)域公共物品受益范圍具有跨區(qū)域性。區(qū)域公共物品受益范圍超越一定行政區(qū)域，具有很強(qiáng)的外部性，容易搭便車。

一般而言，區(qū)域公共物品應(yīng)由區(qū)域內(nèi)各政府共同提供。從財(cái)政法的角度，區(qū)域公共物品便是區(qū)域共同事權(quán)，區(qū)域內(nèi)政府的共同行政職責(zé)，需要區(qū)域政府共同合作承擔(dān)。在共同事權(quán)前提下，需要共同的財(cái)權(quán)或財(cái)力。不管如何，區(qū)域公共產(chǎn)品決定了區(qū)域內(nèi)各政府財(cái)稅合作的必然，共同承擔(dān)事權(quán)，共同享有財(cái)權(quán)，遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則。

（二）地方政府間財(cái)稅合作的基本原則

我國《憲法》第3條規(guī)定，中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。并且，與中央與地方政府關(guān)系相類似，上下級隸屬的地方政府之間的關(guān)系，也是如此。但是，對于不具有隸屬關(guān)系的地方政府關(guān)系，相關(guān)法律并未涉及。從憲法規(guī)定以及分稅制中可以推導(dǎo)出處理地方政府間關(guān)系的一般原則：

一是沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的地方政府間是平等的主體。平行級別的政府之間，以及不同級的不同地區(qū)的地方政府之間，理應(yīng)屬于平等主體。雙方合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)遵循自愿，在平等基礎(chǔ)上訂立，合作協(xié)議的利益分配應(yīng)公平合理。糾紛之解決，也應(yīng)先遵循自愿協(xié)商原則。如果不能解決，便需要獨(dú)立的第三者介入，應(yīng)是共同的上級政府居中公正裁決。

二是地方政府間合作應(yīng)遵循上級統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，更應(yīng)發(fā)揮其積極性、主動性。上級領(lǐng)導(dǎo)的方式多種多樣，可以通過發(fā)布規(guī)范性指導(dǎo)意見，也可以具體地合作審批，還可以通過事后監(jiān)督、審查撤銷等。但從發(fā)揮地方積極性的角度，上級政府的領(lǐng)導(dǎo)更應(yīng)該是制定規(guī)范性指導(dǎo)意見，最多也只是事后監(jiān)督，應(yīng)慎用具體個案審批的領(lǐng)導(dǎo)方式。值得注意的是，地方政府具有雙重地位，一方面是上級政府的附屬單位，另一方面又是本級人大及常委會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。故上級領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是上級政府領(lǐng)導(dǎo)，還包括本級人大及常委會的領(lǐng)導(dǎo)。在程序上，地方政府之間的合作方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過各自權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。

三是地方政府間合作應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則。事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，這是分稅制的核心原則。地方政府之間的財(cái)稅合作也應(yīng)遵循這一原則。在區(qū)域公共物品供給上，應(yīng)根據(jù)承擔(dān)職責(zé)的多少確定享有財(cái)權(quán)的多少。對于承擔(dān)事權(quán)多的政府，由承擔(dān)事權(quán)少的政府給付差額補(bǔ)助，對于沒有承擔(dān)事權(quán)而由另一方提供公共物品的，一方政府也應(yīng)該根據(jù)受益多少給予另一方補(bǔ)助。

三、跨區(qū)稅收補(bǔ)償與地方政府間財(cái)稅關(guān)系法治化

（一）地區(qū)間稅收補(bǔ)償?shù)暮侠硇院秃戏ㄐ苑治?/h3>

一般而言，企業(yè)遷移是市場機(jī)制逐利性的行為，如果由遷入地彌補(bǔ)遷出地的損失似乎有失公允。但若站在遷出地政府的角度來看，由于企業(yè)的遷出，特別是支柱型企業(yè)的遷出，勢必給當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入造成重大的影響。若沒有一定的財(cái)力補(bǔ)充，終將侵害當(dāng)?shù)孛癖姷母＠踔粱旧畋Ｕ稀倪w出地政府來看，其往往采取諸多措施阻礙企業(yè)遷移，有礙于資源的優(yōu)化配置。還應(yīng)當(dāng)看到，一些地方政府為打造主體功能區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，往往人為地整合產(chǎn)業(yè)資源，鼓勵企業(yè)遷移到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。在這種情況下，因?yàn)槿藶樵蚱茐牧素?cái)政平衡，理所當(dāng)然應(yīng)予以矯正，通過稅收補(bǔ)償彌補(bǔ)遷出地的損失。

實(shí)際上，彌補(bǔ)遷出地稅收的損失，還有以下兩種途徑：一是遷出地政府開拓新的財(cái)政收入來源。但若放縱地方政府通過土地出讓或者收費(fèi)來擴(kuò)張收入，則極有可能侵害部分人的利益。二是上級政府的轉(zhuǎn)移支付。上級政府有必要通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政落后地區(qū)，以達(dá)成地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。但上級政府的轉(zhuǎn)移支付只是滿足基本公共服務(wù)的均等化，是一個最低線標(biāo)準(zhǔn)，不足以彌補(bǔ)遷出地所遭受的巨大損失。另外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也要受限于上級政府的財(cái)力。鑒于此，通過遷入地對遷出地政府的稅收補(bǔ)償，是更合理、更可行的補(bǔ)償渠道。

但是，由遷入地補(bǔ)償遷出地，是否違背我國現(xiàn)行稅法？我國稅收征管一般原則是屬地原則，由企業(yè)所在地政府征收稅收。由此，稅收補(bǔ)償似乎違背屬地原則之規(guī)定。更為重要的是，分稅制明確了中央統(tǒng)一財(cái)權(quán)，分稅制的原則是“統(tǒng)一稅政、集中稅權(quán)”?？梢酝普摰氖牵幚淼胤秸g的稅收分配關(guān)系時，也應(yīng)遵循這一原則。從這一點(diǎn)看，稅收補(bǔ)償似乎也違背了中央集中稅權(quán)這一精神。為此，可以通過以下兩種途徑解決合法性問題：（1）地方政府之間的稅收補(bǔ)償方案，要申報(bào)中央政府審批，或是由中央政府授權(quán)地方政府制定相關(guān)的補(bǔ)償方案；（2）對相關(guān)稅款的分配不作具體的安排。稅款的征收嚴(yán)格遵循屬地管轄的原則，而在稅款征收完成后，按照相應(yīng)的期限和比例由遷入地政府對遷出地政府進(jìn)行資助。

（二）完善地區(qū)間稅收補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄗh

1.地區(qū)間稅收補(bǔ)償?shù)姆秶宥āＲ皇沁w入地政府對遷出地政府的法定強(qiáng)制性補(bǔ)償。其有兩種情況：（1）遷入地政府違背法律、行政法規(guī)規(guī)定的招商引資。若企業(yè)已經(jīng)落戶，則在法律上肯定企業(yè)的遷移行為。但規(guī)定此時遷入地企業(yè)對遷出地政府負(fù)有資助的義務(wù)，以此作為對進(jìn)行惡性競爭的地方政府的懲罰。（2）企業(yè)遷移將對遷出地政府稅收造成重大影響時，遷入地政府有義務(wù)資助遷出地政府，以暫時矯正遷出地政府的財(cái)政失衡。二是遷入地政府雖不負(fù)有資助遷出地政府的強(qiáng)制性義務(wù)，但雙方政府可以協(xié)商主動提供資助。地方政府由于擔(dān)心財(cái)政收入的減少和就業(yè)率的下降，會采取各種手段阻礙企業(yè)遷出，這在整體上并不利于產(chǎn)業(yè)布局的合理化。故應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府之間進(jìn)行協(xié)商，遷出地政府對企業(yè)的遷移行為不做任何干預(yù)，遷入地政府應(yīng)予以遷出地政府財(cái)政上的資助。

2.地區(qū)間稅收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及期限。①參見：上海市財(cái)政局、上海市國家稅務(wù)局、上海市地方稅務(wù)局2009年4月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)對企業(yè)跨區(qū)遷移管理通知》，武漢市人民政府辦公廳2004年8月發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范企業(yè)稅收征管和分稅制財(cái)政體制中有關(guān)問題的通知》。上海市《關(guān)于加強(qiáng)對企業(yè)跨區(qū)遷移管理通知》規(guī)定，首先，由遷出縣就調(diào)整收入基數(shù)提出申請，當(dāng)然這個申請里面其實(shí)就包含了補(bǔ)償?shù)谋壤蝗缓?，由稅?wù)局對以上申請進(jìn)行核實(shí)，在5年的時間內(nèi)由市財(cái)政局通過財(cái)力結(jié)算調(diào)減遷入?yún)^(qū)縣的收入基數(shù)，相應(yīng)調(diào)增遷出區(qū)縣的收入基數(shù)。武漢市在《關(guān)于規(guī)范企業(yè)稅收征管有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，遷入地對遷出地的財(cái)力補(bǔ)償以2年為限。市財(cái)政部門根據(jù)企業(yè)在遷移前的稅收水平確定一個結(jié)算基數(shù)。然后，企業(yè)的收入自搬遷之日起，收入由遷入?yún)^(qū)入庫，并由遷入?yún)^(qū)按結(jié)算基數(shù)的50%劃轉(zhuǎn)到遷出區(qū)；第二年由遷入?yún)^(qū)按結(jié)算基數(shù)的25%劃轉(zhuǎn)到遷出區(qū)；第三年開始遷入?yún)^(qū)不再向遷出區(qū)劃轉(zhuǎn)收入。以上兩種思路均可借鑒，不同地區(qū)需視不同情況而定。在程序上，由雙方政府協(xié)商而定，也可以由共同上級政府統(tǒng)一裁定。

3.地區(qū)間稅收補(bǔ)償?shù)馁Y金劃轉(zhuǎn)。一是由上級政府在相關(guān)市（縣）間進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，這也是目前湖北省的做法；二是由企業(yè)所在地的地方政府進(jìn)行稅款的征收，由其按照事先確定的比例和期限劃轉(zhuǎn)到遷出地政府。二者各有利弊，第一種有利于財(cái)政補(bǔ)償?shù)募皶r到位，減小監(jiān)督的成本，但可能在資金的劃轉(zhuǎn)上缺乏效率；第二種效率可能較高，但平等主體的地方政府間缺乏權(quán)威性，可能面臨實(shí)施困難以及糾紛重重的困境。以上方式并無絕對的優(yōu)劣之分，至于采取哪種方式，應(yīng)由各省市根據(jù)自己的財(cái)政結(jié)算方式來確定。

四、跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地方政府間財(cái)稅關(guān)系法治化

（一）跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的事權(quán)分配

跨區(qū)公路建設(shè)事權(quán)確定或財(cái)政支出責(zé)任的分配，應(yīng)根據(jù)受益大小來確定。在程序上，適宜各區(qū)域政府共同協(xié)商，由共同的上級政府居中裁決。但是，受益只是個抽象的概念，需要相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)將其具體化。從實(shí)踐看，一般以各自轄區(qū)的公路里程為標(biāo)準(zhǔn)確定財(cái)政支出。因?yàn)橄嗤锍逃邢嗤某杀局С?，相同里程也代表著相同的受益。但是，公路里程也不是一個絕對合理的標(biāo)準(zhǔn)。比如，現(xiàn)有A、B 兩地，A 地較為偏遠(yuǎn)閉塞，修建A、B公路，實(shí)際上A 地是主要的獲利方，若讓A、B按公路里程來分擔(dān)費(fèi)用，對B 而言不公平。因此，除里程外，還需要考慮相關(guān)其他因素。當(dāng)然，每項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的考量標(biāo)準(zhǔn)不同，最佳的解決方式還是由跨區(qū)政府共同協(xié)商，協(xié)商不成由共同的上級政府居中裁決。

（二）跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的稅費(fèi)分配

1.跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收費(fèi)的分配?！豆贩ā返?4條規(guī)定，同一收費(fèi)公路由不同的交通主管部門組織建設(shè)或者由不同的公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)按照“統(tǒng)一收費(fèi)、按比例分成”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理設(shè)置收費(fèi)站。該比例應(yīng)如何確定？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府投入資金的多少來確定，也就是說，誰投資誰受益，投資多少，受益多少。并且，收費(fèi)分配比例還需要根據(jù)事后的養(yǎng)護(hù)責(zé)任來確定，承擔(dān)養(yǎng)護(hù)責(zé)任多的政府應(yīng)分享多的收費(fèi)收益，反之，分享少的收益。關(guān)于跨區(qū)公路收費(fèi)分配，還需要遵守相關(guān)法律的規(guī)定，其中包括收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用的征收管理、費(fèi)用使用等。①《公路法》第47條規(guī)定，各項(xiàng)公路規(guī)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，由交通運(yùn)輸部會同國務(wù)院有關(guān)部門制定；《公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第49條規(guī)定，省級公路主管部門和其授權(quán)的公路管理機(jī)構(gòu)按“收管用一體，統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線，嚴(yán)格核查”的原則，負(fù)責(zé)通行費(fèi)、過路費(fèi)的征收和使用管理工作?！豆饭芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第52條規(guī)定，收取的車輛通行費(fèi)，除用于收費(fèi)公路或者橋梁、隧道的養(yǎng)護(hù)及收費(fèi)人員、設(shè)施等正常開支外，只能用于償還貸款和需要償還的集資。因此，雖然跨區(qū)公路收費(fèi)分配可以由跨區(qū)政府之間約定，法律強(qiáng)制性規(guī)定的，不得違反。

2.跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營稅收的分配問題。在湖北省的相關(guān)文件中規(guī)定，對城市圈內(nèi)新建跨區(qū)域高速公路、鐵路（含軌道交通）繳納的交通營業(yè)稅，由相關(guān)市（縣）按照區(qū)域內(nèi)公（鐵）路里程予以分享。這一標(biāo)準(zhǔn)堪可贊同。但如前文所述，公路里程并不能成為劃分財(cái)權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為，稅收分配應(yīng)由各方政府相互協(xié)商，根據(jù)各自事權(quán)分配稅收收益。

除此之外，稅收分配涉及到更為復(fù)雜的問題?！稜I業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，營業(yè)稅征收采取屬地原則，納稅人在經(jīng)營行為發(fā)生地繳納應(yīng)納稅款。對于跨區(qū)公路而言，稅收征管往往只能有一個征管機(jī)關(guān)，但收益在多家政府之間平均分配。這需要協(xié)調(diào)各政府之間稅收征管與收益關(guān)系。應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行稅法確定稅收征管機(jī)關(guān)，賦予某一政府稅收征管權(quán)，并給予其他政府監(jiān)督、知情權(quán)，建立稅務(wù)信息、稅務(wù)稽查、監(jiān)督一體化機(jī)制等。

（三）跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)稅合作的相關(guān)程序問題

一是注重建立區(qū)域政府之間的協(xié)商機(jī)制?？梢越^(qū)域政府之間的協(xié)商委員會，由區(qū)域內(nèi)各政府行政首長聯(lián)合而成，會議不定期舉行，一切事項(xiàng)由其決定、實(shí)施和監(jiān)督。

二是區(qū)域政府之間的資金管理。其中，共同的財(cái)政建設(shè)資金的管理，可以由某一政府管理，賦予其他政府監(jiān)督管理權(quán)，也可以由共同的上級政府管理。而稅費(fèi)分配的劃轉(zhuǎn)，可以由征管機(jī)關(guān)所在政府直接劃撥，也可以上解至共同上級政府、再由上級政府劃轉(zhuǎn)。當(dāng)然，以上均由各方政府協(xié)商解決。對于轄區(qū)內(nèi)各政府而言，還需要納入到各自的年度預(yù)算中，接受人大及人民的監(jiān)督管理。

三是區(qū)域政府之間的監(jiān)督實(shí)施。監(jiān)管機(jī)制包括以下幾種：由上級政府監(jiān)督實(shí)施；由區(qū)域政府間互相監(jiān)督；由協(xié)商委員會監(jiān)督。當(dāng)然，三者并非非此即彼，可以互相配合。并且，對不能按合作決議履行的地方政府，應(yīng)賦予一定的責(zé)任承擔(dān)。

五、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償與地方政府間財(cái)稅關(guān)系法治化

（一）跨流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)的財(cái)權(quán)來源

建立跨流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先應(yīng)根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，界定事權(quán)范圍。跨區(qū)域河流生態(tài)保護(hù)事權(quán)包含兩個層面：一是各地方政府應(yīng)保證其轄區(qū)內(nèi)的水質(zhì)安全；二是流域的水源地和上游政府承擔(dān)著更重的水污染防治任務(wù)。①這是因?yàn)?，上游政府不僅僅需要承擔(dān)更多的水污染防治任務(wù)，還表現(xiàn)在為提供更優(yōu)質(zhì)的水源需要限制其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上游政府承擔(dān)了更多的事權(quán)，也需要更多的財(cái)權(quán)保障，必須尋找為上游政府提供更多生態(tài)維護(hù)事權(quán)的財(cái)力來源。具體而言，一方面是中央政府及共同的上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；另一方面是跨流域政府之間的財(cái)政補(bǔ)償，受益者付費(fèi)。

1.縱向轉(zhuǎn)移支付及其操作?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）指出，中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。就轉(zhuǎn)移支付的主體而言，主要是中央政府和省級政府。中央政府主要是為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)和一定的財(cái)力支持。地方政府是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和責(zé)任主體，負(fù)責(zé)建立本轄區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并配合中央政府實(shí)施全國性和區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償。中央生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付針對全國性的河流流域，并主要支持重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)流域。省級政府生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要是支持本轄區(qū)跨區(qū)域河流的生態(tài)保護(hù)。

就轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)而言，《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，各地應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向賠償和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)流域跨省界斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國家《“十一五”水污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書》確定，等等。除此之外，我國相關(guān)法律也規(guī)定了法律標(biāo)準(zhǔn)。②《水污染防治法》第6條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門備案。一般而言，法律標(biāo)準(zhǔn)是底線標(biāo)準(zhǔn)，政策標(biāo)準(zhǔn)是一定時期振興河流生態(tài)而制定的，往往高于法律標(biāo)準(zhǔn)。

就補(bǔ)償?shù)木唧w操作而言，首先測算出流域內(nèi)各地政府的平均生態(tài)資金的水平，然后通過轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)均等化。大的方向確定后，還須確定具體的步驟以及相應(yīng)的計(jì)算公式，但這些并不在筆者本文探討的范圍之內(nèi)。

2.跨流域政府間財(cái)政補(bǔ)償及其操作。如果說跨區(qū)域河流的生態(tài)維護(hù)是跨區(qū)域地方政府間的共同事權(quán)，那么此事權(quán)應(yīng)該在地方政府之間平等分配?！蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定了“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”。

就補(bǔ)償關(guān)系主體而言，包括補(bǔ)償人和受補(bǔ)償人。具體而言，補(bǔ)償人是享受了河流治理效益的地方政府，受補(bǔ)償人是承擔(dān)了河流治理的地方政府。受補(bǔ)償人一般包括上游地區(qū)的地方政府，而補(bǔ)償人應(yīng)為流域內(nèi)除以上地區(qū)外的其它地區(qū)政府。具體到某一流域，可以具體確定，可以由跨流域政府雙方協(xié)商，也可以由共同的上級政府確定。

就雙方政府的權(quán)利義務(wù)而言。受補(bǔ)償方政府：有向補(bǔ)償方政府請求支付生態(tài)保護(hù)費(fèi)用的權(quán)利。而其義務(wù)是保證水資源的質(zhì)量達(dá)標(biāo)，并承擔(dān)與保護(hù)水資源相關(guān)的其它義務(wù)，如建立公益林的義務(wù)。補(bǔ)償方政府：有向受補(bǔ)償方政府請求維護(hù)水資源質(zhì)量的權(quán)利，并在水資源遭到破壞時請求受補(bǔ)償方政府恢復(fù)的權(quán)利。而其義務(wù)是向受補(bǔ)償方政府支付因維持水資源質(zhì)量而產(chǎn)生的相應(yīng)費(fèi)用。以上權(quán)利義務(wù)一般由雙方政府直接約定，也可以由上級政府強(qiáng)制性規(guī)定。強(qiáng)制性規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)一般較低，也可以約定高標(biāo)準(zhǔn)。如若下游政府希望獲得標(biāo)準(zhǔn)高于法定水質(zhì)的話，可與上游政府進(jìn)行約定，由下游政府支付相應(yīng)費(fèi)用，而由上級政府保證水質(zhì)。①如北京市與河北省約定合作即是一例，二者訂立了《北京市人民政府河北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》，其中約定由北京市在2005到2009年5年間為河北省境內(nèi)位于密云、官廳水庫上游的承德、張家口地區(qū)提供一定經(jīng)費(fèi)，資助其進(jìn)行治理水環(huán)境污染、發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)等。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，除了前文的法定標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)外，以地方政府之間的協(xié)商確定為主。協(xié)商補(bǔ)償涉及到較多的考量要素，主要包括三個方面：一是以上游地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所付出的努力即直接投入為依據(jù)；二是以上游地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機(jī)會的損失即間接投入為依據(jù)；三是今后上游地區(qū)為進(jìn)一步改善流域水質(zhì)和水量而新建流域水環(huán)境保護(hù)設(shè)施、水利設(shè)施、新上環(huán)境污染綜合整治項(xiàng)目等方面的延伸投入，也應(yīng)由下游地區(qū)按水量和上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距給予進(jìn)一步的補(bǔ)償。

（二）跨流域水環(huán)境生態(tài)保護(hù)的相關(guān)程序問題

跨流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)施需要有一套監(jiān)督實(shí)施機(jī)制：（1）監(jiān)督實(shí)施的主體?！端廴痉乐畏ā返?條、第4條規(guī)定，各級地方政府及其環(huán)境保護(hù)部門是監(jiān)督管理主體。對于跨流域的河流，還需要地方政府及部門之間的合作，搭建共同的監(jiān)督管理平臺，共同參與監(jiān)督管理。（2）糾紛解決機(jī)制?！端ā返?6條規(guī)定，不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。按法律規(guī)定，流域生態(tài)治理的糾紛應(yīng)遵守協(xié)商前置程序，先協(xié)商后裁決。（3）責(zé)任追究問題。若流域內(nèi)政府未按照法定標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)水質(zhì)，應(yīng)承擔(dān)以下兩種責(zé)任：一是扣繳地方政府的生態(tài)補(bǔ)償金，即中央或上級政府的轉(zhuǎn)移支付；二是如果是雙方政府協(xié)商的補(bǔ)償，則由雙方政府協(xié)商退款。

六、地區(qū)間對口支援與地方政府間財(cái)稅關(guān)系法治化

對口支援可以理解為支援地與受援地共同提供公共產(chǎn)品，是政府之間的橫向財(cái)政合作。為解決汶川地震救災(zāi)資金不足問題，中央政府出臺了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對口支援方案》（簡稱《對口支援方案》）。下文以此為例，探討其中的財(cái)稅法問題：一是以現(xiàn)行法律為依據(jù)對對口支援做一合法性評價，二是對構(gòu)建對口支援制度化做一宏觀探索，以期推動對口支援的法治化。

（一）汶川地震中對口支援的合法性分析

1.《對口支援方案》的立法學(xué)分析?！秾谥г桨浮分胁⑽粗该髌淞⒎ㄒ罁?jù)。但實(shí)際上，在《對口支援方案》出臺之前國務(wù)院頒布了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》（以下稱《條例》）?！稐l例》第3條規(guī)定，地震災(zāi)后恢復(fù)重建應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：受災(zāi)地區(qū)自力更生、生產(chǎn)自救與國家支持、對口支援相結(jié)合。但兩者同為國務(wù)院制定的文件，《條例》尚不能賦予《對口支援方案》以合法性。

《條例》第1條指出，《條例》的立法根據(jù)在于《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《防震減災(zāi)法》。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第60條規(guī)定，受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府開展恢復(fù)重建工作需要上一級人民政府支持的，可以向上一級人民政府提出請求。第7條規(guī)定，縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。結(jié)合這兩條，汶川地震中的“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府”應(yīng)是指四川省受地震影響的各個縣級政府。按此規(guī)定，四川省政府以外的省市政府無義務(wù)承擔(dān)對口支援的任務(wù)。

《防震減災(zāi)法》第33條規(guī)定，非地震災(zāi)區(qū)的各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)震情和災(zāi)情，組織和動員社會力量，對地震災(zāi)區(qū)提供救助。若根據(jù)這一條文，非災(zāi)區(qū)的地方人民政府僅有“組織和動員社會力量”的義務(wù)，而沒有現(xiàn)在的對口支援之義務(wù)。可見，《條例》所規(guī)定的對口支援義務(wù)缺乏法律依據(jù)。

2.《對口支援方案》的《預(yù)算法》分析?！秾谥г桨浮穼︻A(yù)算程序性事項(xiàng)未作出規(guī)定，應(yīng)理解為遵循《預(yù)算法》的一般規(guī)定。但《對口支援方案》已經(jīng)將對口支援規(guī)定為強(qiáng)制性支出義務(wù)，無須按《預(yù)算法》規(guī)定的程序進(jìn)行。如果從法律位階上看，《對口支援方案》顯然低于《預(yù)算法》。但是，現(xiàn)實(shí)中地方政府顯然是按照《對口支援方案》開展對口支援，完全忽視了《預(yù)算法》的程序性規(guī)定?！秾谥г桨浮酚幸?guī)避《預(yù)算法》之嫌。

3.《對口支援方案》的分稅制財(cái)政體制分析。我國的分稅制只解決了中央政府與省級政府之間的縱向財(cái)政關(guān)系，尚未有地方政府之間關(guān)系以及地方政府之間橫向財(cái)政關(guān)系的規(guī)定。因此，汶川地震災(zāi)后重建應(yīng)歸屬于國務(wù)院和四川省政府，由非災(zāi)區(qū)的其他平級政府承擔(dān)財(cái)政支付義務(wù)不符合我國分稅制財(cái)政體制。

另外，對口支援屬于支援方為受援方提供公共物品，上文分析可知，支援方無此法律義務(wù)。按《對口支援方案》的規(guī)定，對口支援額度要達(dá)到至少上年財(cái)政收入1%的水平。這大大削減了支援方政府的財(cái)力，給支援方公共物品供給造成影響，侵害了支援方居民的公共福利。

（二）建立對口支援制度的宏觀思考

1.對口支援的模式選擇。以強(qiáng)制性與否為標(biāo)準(zhǔn)，對口支援大致有兩種模式。一是將橫向轉(zhuǎn)移支付定位為地方政府之間的自愿行為，立法僅做補(bǔ)充性規(guī)定。《中華人民共和國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》（草案專家稿）即采用這種模式。這種模式的弊端在于，由于是自愿，地方政府往往不愿意橫向轉(zhuǎn)移支付，使得橫向均衡的目的落空。二是將橫向轉(zhuǎn)移支付定位為強(qiáng)制性義務(wù)，建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。在實(shí)踐中，廣東省發(fā)布了《關(guān)于建立推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的指導(dǎo)意見》，即廣東省采用這種模式。強(qiáng)制性模式的弊端在于，忽略了地方政府的意愿特別是富裕地區(qū)的意愿。筆者以為，在我國當(dāng)下，無論在法律上規(guī)定強(qiáng)制性或是自愿性的對口支援，其背后都帶有很強(qiáng)烈的政治動員意味，最后都演變?yōu)閺?qiáng)制性轉(zhuǎn)移支付。

2.對口支援的目標(biāo)定位。對口支援的制度化，需要明確對口支援的目標(biāo)定位。即為了保證地區(qū)之間公共服務(wù)的絕對均衡，還是保證各地區(qū)公民均能獲得最低的保障。廣東省發(fā)布的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009～2020年）》將目標(biāo)規(guī)定如下：“基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域盡可能使居民享有同樣的權(quán)利，享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)。均等化并不是強(qiáng)調(diào)所有居民都享有完全一致的基本公共服務(wù)，而是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群間存在差別的前提下，保障居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是＇底線均等＇。”筆者認(rèn)為，這種規(guī)定堪可贊同。

3.對口支援與縱向轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系定位。完善對口支援制度，需要妥善處理對口支援與縱向轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系。有學(xué)者談到，我國應(yīng)建立縱向?yàn)橹?、橫向?yàn)檩o的轉(zhuǎn)移支付制度。但什么為主法、什么為輔法？究竟是資金數(shù)量上大小之別，抑或是支付順序上先后之別？在德國表現(xiàn)為數(shù)額法，1997年，縱向轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額超過了橫向轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用支付順序先后為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，橫向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)是在縱向轉(zhuǎn)移支付建立之后進(jìn)行討論。

4.對口支援與我國分稅制體制的協(xié)調(diào)。1994年分稅制體制未規(guī)定橫向轉(zhuǎn)移支付，實(shí)踐中的對口支援遭遇體制上的尷尬之處。鑒于此，在建立對口支援制度時，應(yīng)將對口支援納入到分稅制框架中：一是修改國務(wù)院分稅制的相關(guān)文件，將對口支援納入其中；二是通過立法規(guī)定對口支援，以擴(kuò)充分稅制的外延。后一種途徑似乎更為合理，我國分稅制體制本身存在法律效力層級低下，通過專門立法，可以提高分稅制的法律位階，也可以拓展完善分稅制。通過立法，還可能妥善解決對口支援與前文所述其他法律的內(nèi)在沖突，使得對口支援與現(xiàn)行法律兼容。

七、結(jié) 語

“統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”是我國區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想。推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要地方政府之間有效的財(cái)政合作。事實(shí)上，地方政府間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域政府間財(cái)政援助等方面的合作已日益普遍和頻繁。然而，財(cái)政是政府的權(quán)力運(yùn)作行為，任何的財(cái)政行為都應(yīng)該納入到法治化的軌道。當(dāng)前，我國的財(cái)政法制水平落后，有關(guān)地方政府之間的財(cái)政合作尚付闕如，涉及地方政府的財(cái)政分權(quán)的體制尚未建立，這些都使得地方政府間有效的財(cái)稅合作缺乏應(yīng)有的法律依據(jù)。

在這種背景下，完善我國現(xiàn)有的分稅制體制，明確地方政府的財(cái)政權(quán)，建立一系列政府之間財(cái)稅合作的法律規(guī)則就顯得尤為必要和迫切。從立法思路上看，經(jīng)過長期的實(shí)踐摸索，地方政府實(shí)際上已經(jīng)探索出諸多政府間財(cái)政合作的制度和操作技術(shù)，這些都應(yīng)為中央層面的立法提供有效的智慧和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該充分吸取和借鑒。從立法策略上看，我們可以地方政府之間的財(cái)政規(guī)章、財(cái)政合作協(xié)議為藍(lán)本，將成熟的地方性規(guī)則直接上升為中央立法的層面；也可以進(jìn)行地方性的立法試點(diǎn)，漸進(jìn)地推進(jìn)在全國層次的統(tǒng)一立法，即自上而下、漸次推進(jìn)，等等。只有這樣，才能有效應(yīng)對當(dāng)前地方政府間的財(cái)稅合作，將地方政府間的財(cái)政合作納入到法治化的軌道中，保障其有序健康運(yùn)行。

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