服務型政府建設議題的實踐期望

劉明厚，石國亮

（1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京210093；2.首都師范大學 政法學院，北京100089）

一些有著遠見卓識的學者敏銳地洞察到中國部分地方政府在社會治理方式上的有益探索，并積極地去探索中國政府改革的未來發(fā)展，最具有代表性的成就反映在“服務型政府”這一概念的提出上，特別是經(jīng)過了幾年的研究和探討，我們看到，服務型政府理論正在系統(tǒng)化。在現(xiàn)代政治環(huán)境中，政治是社會治理體系的核心，服務型政府一旦得到政治的認同，很快就被確立為國家政治活動中的重要“政治議題”，并得到自上而下全方位的重視。然而，作為適應后工業(yè)化和全球化進展以及突破舊的社會治理模式需要的新的社會治理模式的服務型政府建設，不會也不能只停留在“政治議題”上，它應當擁有更廣泛的社會認同，將在社會治理變革的實踐中證明自己的科學性。服務型政府的理論建構、知識以及話語體系的形成，有著廣闊的前景，對實踐的影響也將會越來越巨大，可以預見，服務型政府的理論已經(jīng)為行政改革的實踐確立一個戰(zhàn)略性的發(fā)展方向，正在向我們展示一個具有中國特色的政府改革和社會治理發(fā)展的全新模式。

一、生成于中國學術探索中的服務型政府理論

早期的政府雖然影響著經(jīng)濟社會生活的諸多方面，但其活動范圍卻是十分有限的，集中體現(xiàn)在統(tǒng)治職能上。正如洛克所言，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)；在這方面，自然狀態(tài)有著許多缺陷?！保?］政府的責任就在于運用聯(lián)合起來的權力保護保留下來的權力。隨著古典自由主義理論特別是“最好的政府就是管得最少的政府”這一理念的實踐，“守夜人”的施政理念理所當然地成為19世紀政府實施社會治理的主流理念。

有學者在評價這種自由放任式的政府施政理念時指出，“它一旦被實施，就難以被驅除，并不斷加劇貧富分化和背離平等原則。”［2］162直到20世紀20年代，人們才意識到市場機制并非萬無一失的，政府職能被殘忍地縮小到僅能維持最低限度的秩序，而私人卻最大限度地、自由地、不擇手段地攫取社會資源，聚斂個人財富，最終“市場失靈”下壟斷、外部性直接導致了經(jīng)濟大蕭條的爆發(fā)。在不斷地反思以及民主政治的發(fā)展和科技進步中，國家計劃和自由市場兼而有之的混合經(jīng)濟模式嶄露頭角，政府職能也在很大程度上得到了擴張。政府職能的過分擴張，如“行政國家”、“全能型”政府的出現(xiàn)，在20世紀后20年里，給人以這樣的啟示，即政府也可能如同市場一樣出現(xiàn)失靈狀態(tài)。基于此，一些發(fā)達國家開始探索新的政府治理理念，特別是提出以“公共服務”為核心價值理念，主張政府服務顧客，注重對公眾的回應性，并通過理順政府間關系，合理劃分政府權限等措施來約束政府行為，形成以提升政府能力為目的的“有限政府”模式。而且政府角色及其行政模式演進的歷史邏輯的實質在于“如果經(jīng)濟領域的變化在整個社會產(chǎn)生了反響，那就需要一種政治的解決方法來減輕其影響?！保?］164

在政治學的話語體系中，國家是作為一種社會權力體系而存在的，新國家主義學者斯考切波是這樣定義國家的，他認為“國家是一組由行政、軍隊及警察所組成的集合，它是由一個行政權威來領導與協(xié)調，并通過它來制定和執(zhí)行特定的政策或策略，而這些政策或策略的原則是為了維持國家生存與統(tǒng)治正當性的基本邏輯，而并非偏愛特定的社會組織和階級。”［3］政府作為國家體系的核心組成部分，國家政治權力的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢要求政府管理依照服務行政、依法行政、民主行政、陽光行政的路線走向民主、法治和現(xiàn)代化。

遵循民主行政理論的有關論點，政府的權力來源于公民的委托。從理論上講，政府與公民之間的關系不是統(tǒng)治關系，也不是一種單向管理關系，而是一種雙向合作的服務關系。隨著大政府時代的來臨，行政機關的服務對象越來越多，服務需求也越來越高，單純地控制立法機關已經(jīng)不能保證民主問題了，官僚制與民主制之間的關系也日益緊張起來。正如歐文·休斯所說，官僚制的“理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特征，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突?！保?］新公共行政理論認為，政府的行政活動必須考慮政府提供的服務能否促進社會公平，效率必須以公平的社會服務為前提。在對新公共管理理論的反思與批判的基礎上，新公共服務理論提出了以公民為中心的新公共服務模式。而這些角色變遷和模式演進可以讓政府在紛繁復雜的社會治理實踐中正確定位自己的角色，探索出合理的施政模式，并為下一步的政府改革和社會治理模式探索提供可靠的理論依據(jù)。

不管我們對全球化作何理解，它對世界各國諸多領域的影響尤其是對政府的社會治理方式及其制度安排的影響已是不爭的事實。盡管世界各國在政府改革的內容與方式上存有差異，但在這樣一點上世界各國的政府已然達成了基本一致，即將增強政府服務意識、提升政府服務能力、降低政府服務成本、創(chuàng)新政府服務方式、改善政府服務機制、強化政府服務效能作為政府改革的目標。從發(fā)展的角度看，政府是一個有機體，在一定的歷史時期，政府會根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要在特定的領域承擔職責并發(fā)揮作用，反映政府活動的基本方向和基本任務，而政府職能的轉變就是基本方向和基本任務的重大調整。政府承擔社會公共職能，是現(xiàn)代國家的內在規(guī)定性所要求的。在農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)力發(fā)展水平和文明進步程度較低，國家的階級統(tǒng)治性質突出，政府的公共職能并未得到充分發(fā)揮。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人的生活水平日益提高，社會需求日益旺盛，政府所承擔的這些職責日益增加，甚至逐漸成為政府活動的核心。

在西方國家既有的憲政體系結構和政治話語中，雖然未曾明確地使用“公共服務”的概念，但他們卻非常重視，不論是新公共管理理論所主張的“掌舵而非劃槳”，還是新公共服務所主張的“服務而非掌舵”。在這一系列的話語體系中，他們重點突出并創(chuàng)新服務機制，力求為公眾提供更加優(yōu)質高效的公共服務。公共服務與政府能力（Government Capacity）密切相關，按照世界銀行1997年的世界發(fā)展報告，“為了使人類的福利增加，政府能力必須增加，政府能力是指政府有效采取并促進集體行動的能力?！保?］它一方面包括了政府官員的行政管理及相應的技術能力，另一方面還包括了更深層面的制度與機制。政府能力水平的不同，導致政府職能呈現(xiàn)出一定的差距。例如，能力較弱的政府，其政府的職能主要體現(xiàn)在法律方面，發(fā)展中國家因其市場不成熟，而需要政府提供公共產(chǎn)品，政府能力提高以后，其職能重心就開始轉向解決壟斷、外部性、信息不對稱以及規(guī)制等，以促進社會的公平正義；而政府能力強的國家，則體現(xiàn)在處理和協(xié)調各類私人活動、促進市場發(fā)展等問題。在中國，政府不僅要努力維護市場健康有序地發(fā)展，還要積極參與到培育市場的職能活動中。中國政府能力的提高，依據(jù)中國特定的發(fā)展路徑和基本國情?；诖?，行政改革并非無條件的，它必然會受制于現(xiàn)代化發(fā)展的平臺，取決于市場成熟度、社會力量以及法治傳統(tǒng)等諸多因素。因此，中國能否卓有成效地建設服務型政府，就在于我們能否有效地解決中國社會轉型期所特有的體制性、結構性、運行性、制度性和政策性的具體問題。

總體而言，20世紀后期以來，西方國家的政府改革不斷地提出超越官僚制的渴求，然而，管理行政的模式已經(jīng)滲透到了西方國家政府管理系統(tǒng)的骨髓，因而它在根本上也就不可能超越官僚制為其設定的框架。原因在于，基于馬克斯·韋伯理想官僚制理論的管理行政是不可能脫離官僚制而獨立存活的。如果不在根本上改變管理行政所奉行的基本理念和思維方式，那么，它將永遠無法告別官僚制及其禁錮。從上述西方政府改革的現(xiàn)狀來看，這些政府改革在超越官僚制的方案上是沒有什么可行性的，精簡一些機構，改變一些行政技術，提高一些行政效率，是不可能在根本上撼動官僚制存在與發(fā)展的根基的。新公共管理理論中所指出的所謂的“企業(yè)家精神”、“政府民營化”等，這些都不是能夠超越官僚制的根本出路，因為，企業(yè)家精神在政府中的作用，無非是把一些競爭的因素加到官僚制的基礎上而已，發(fā)展中所蘊含的放松規(guī)制的傾向，也不可能實現(xiàn)對官僚制的根本超越，實質上，政府依然是凌駕于社會之上的管理主體和社會力量。

應該說，西方國家在現(xiàn)代化的進程中走了官僚制的道路，并對這樣的一種政府理論和實踐模式產(chǎn)生了路徑依賴。在全球化、后工業(yè)化的背景下，西方的有識之士已經(jīng)意識到他們的國家正肩負沉重的現(xiàn)代化包袱，步履蹣跚地艱難行走在這條越走越窄的道路上，但這些國家的政府改革已經(jīng)無法放棄已有的道路，去開辟一條新路。恰恰就在這一點上，西方國家的政府改革對于中國的行政改革而言是不具有適應性的。官僚制不是行政發(fā)展的必然命運，它的各種缺陷在社會治理實踐中已經(jīng)暴露無遺，在人類社會邁入后工業(yè)化的進程中，在社會的復雜性和不確定性不斷增長對社會治理提出新的要求下，中國將走出一條新的道路，確立起全新的目標，而不是簡單地學習和借鑒西方國家政府改革的經(jīng)驗，更不是對西方道路的模仿和復制。西方國家所建立起來的是一種管理行政模式，其政府形態(tài)是管理型政府，其政府改革并沒有走出這樣的一條道路，而中國行政改革所要走出來的新道路，就應當是自覺地構建服務行政模式，其政府形態(tài)是服務型政府，因而，服務型政府理論的提出以及服務型政府的構建，其理論基礎就不應當來自西方，而是中國。一些人認為“服務型政府”這一概念的提出，其理論基礎源自于西方國家的理論，這是一種很不負責任的態(tài)度。

二、在行政改革中發(fā)現(xiàn)的政府模式變革之課題

中國的行政改革起始于20世紀80年代初期，與西方國家的改革進程大致同期開始，但是在行政改革的起點上卻大為不同。中國的行政改革是建立在官僚制發(fā)育不足的基礎上的，為此，有人提出中國不應當模仿西方的行政改革，而應當首先發(fā)展官僚制。官僚制是西方文化和歷史的產(chǎn)物，它的形式合理性和工具理性所決定的根本性缺陷在當今社會治理實踐中已原形畢露，這在整個學術界已基本達成共識，要求中國的行政改革學習和借鑒官僚制理論及其實踐經(jīng)驗，是可取的，“對于中國的行政改革和行政體制建設而言，官僚制中的一些做法是值得我們借鑒的，……最為主要的就是確立法律制度的權威，使公共行政處于制度化、規(guī)范化的調節(jié)之中?！保?］但是要根據(jù)官僚制既有的原則去構建中國的行政管理體系，是不可行的，因為如果在中國的行政改革實現(xiàn)了官僚制構建，那么，在未來的中國，官僚制所具有的根本性缺陷，將成為中國未來行政改革的難題。因此，在全球化的背景下，中國的行政改革應當具有世界性的眼光，選擇一條有可能直接超越官僚制的道路。

由于中國特殊的國情，中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，黨的性質決定了其對政府的領導有著深厚的政治基礎，中國的一個既存的現(xiàn)實便是政府是在黨的領導下開展一切社會治理活動的。行政人員不僅僅作為技術專家而存在，其行政行為也包含著政治的內容。在這一點上，中國的行政改革就必須超越官僚制的“政治—行政二分原則”和“價值中立”等。在中國，最廣大人民的根本利益是中國既定政治條件下的公共利益。判斷中國政府及其行政行為是否保持著公共性不發(fā)生異變的根據(jù)在于行政人員的行為、目的等是否在于實現(xiàn)和維護公共利益?；诖耍袊墓残姓厝话蔚南嚓P內容，而且這種政治屬于道德范疇。對于中國的公共行政而言，以德行政就是其最大的政治。所以，中國行政改革的方向就是要建立起以德行政的行政管理體制。沿著這樣的一個方向前進，中國的行政改革才能實現(xiàn)對官僚制的根本性超越，才能把道德價值引入到政府及其行政活動之中。

中國改革開放30余年來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展，各種社會問題，如就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等日益凸顯出來。從20世紀80年代開始，中國啟動了與經(jīng)濟體制改革相配套的行政體制改革，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行了六次規(guī)模較大的政府機構改革。若就中國行政改革的目標而言，黨的十六大以前，中國的行政改革是在機構改革的名義下進行的，更多地屬于技術層面的改革；黨的十六大以后，機構改革轉向行政管理體制改革，其政治議題的特征顯現(xiàn)了出來。剛剛進入改革開放新時代的中國，各方面的改革才剛剛起步，政治與行政并沒有出現(xiàn)什么分化，所以說，中國的行政改革是在政治與行政尚未分化的情況下進行的。有學者認為，中國的行政改革是狹義的，這是不對的。實際上，中國的行政改革就是政治改革的范疇。政治體制改革是一項宏大的系統(tǒng)工程，既包括黨的領導體制改革，又包括政府機構改革；既包括行政體制改革，又包括權力運行的監(jiān)督和制約改革。只不過，在不同的歷史時期，政治改革有不同的側重點?，F(xiàn)在，把政治改革的重點放在了行政改革上。隨著改革的深入，以及改革所引發(fā)的新問題，中國進入了全面行政改革的更深水域。此時，“建設什么樣的政府，怎樣建設政府”的議題就被提了出來，超越官僚制并實現(xiàn)以道德行政就成了必然選擇，服務型政府建設的構想就是基于這一邏輯提出來的。

從公共行政演進的歷史維度來看，官僚制是公共行政理性化的產(chǎn)物，或者說，它是西方公共行政發(fā)展史中極其了不起的成就，所以每當行政改革遇到它時，就變得猶豫不決。如果行政改革不愿意拋棄這一成果，而試圖通過修補和完善來解決官僚制的內在缺陷，那么任何行政改革都不可能做出真正超越官僚制的行動。如果說西方國家的改革面臨的僅是如何對待官僚制的問題，那么中國則面臨著兩個選擇：一是選擇復制西方國家行政改革的道路，即接受官僚制；二是站在全球發(fā)展的新起點上去開辟一條新的道路。對于前一種選擇而言，中國的行政改革將走上學習和借鑒西方國家行政發(fā)展的最新成果，并最終走上建立和完善官僚制的道路。而對于后一種選擇而言，中國的行政改革將站在超越官僚制的歷史新起點上，直面后工業(yè)化的歷史進程，構建一個適應高度復雜性和高度不確定性社會的新型社會治理模式，即服務行政模式或服務型社會治理模式。

站在服務行政的歷史起點上，建設服務型政府，并不意味著中國的行政改革完全拋棄了西方國家政府改革的有益成果。因為這些成果依然是富有借鑒價值的。在行政改革的道路上，中國政府就如同剛走出校門沒多久的學生，我們需要學習經(jīng)驗，同時又要防止誤入歧途。所以，中國應該看到官僚制在科學化、技術化追求方面的積極意義，同時要看到官僚制的形式化和片面性缺陷。官僚制的問題在于它將完整的理性分割成工具理性和價值理性之后，又排斥了價值理性，從而在反科學的道路上生發(fā)出了一種殘缺的技術，造成了社會治理過程的瑕瑜互見、良莠并存的狀況。因此，中國的行政改革要學習和借鑒官僚制中的科學精神，同時也要避免基于工具理性的片面性。中國的服務型政府建設要使工具理性從屬于價值理性，在服務型政府的議題中實現(xiàn)理性的完整性。在服務型社會治理的制度安排中，更加關注實質合理性的同時，不排除形式合理性的積極意義，要讓形式合理性服務于實質合理性，并使實質合理性得到鞏固和增強，拋棄那些不具有鞏固和增強功能的形式合理性。

現(xiàn)代政治環(huán)境中的行政是一定時期社會現(xiàn)實的指南針，正如我們分析西方國家20世紀后期以來行政改革的開展及其失敗的原因所得出的結論所顯示的，當時的行政無法適應現(xiàn)實的要求，新的行政沒有使其適應性獲得改善，因而西方國家的改革是不成功的。對于中國而言，必須清楚地認識到，在西方，人類社會的發(fā)展已經(jīng)走到了工業(yè)社會的頂峰。雖然這只存在于西方國家，卻代表了整個人類社會的既定現(xiàn)實。對于尚未實現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展中國家而言，并不是簡單地向西方學習和借鑒，而是要站在時代的前沿，展望更加美好的未來。所以，當前全球性的現(xiàn)實是一個超越工業(yè)時代，邁入后工業(yè)化進程的問題。如果中國的行政改革簡單地定位在學習和借鑒西方國家的經(jīng)驗上的話，那就背離了“實事求是”和“一切從實際出發(fā)”的原則。

“服務型政府”作為中國學術界的理論創(chuàng)新，就是要從中國的現(xiàn)實出發(fā)，走出屬于中國自己的、站在歷史發(fā)展的新起點上的道路。有人把西方國家政府改革中所提倡的公共服務與服務型政府混在一起，這一點我們是堅決反對的。服務型政府是政府的性質，而公共服務只是服務型政府的一個重要職能。政府職能不決定政府的性質，政府性質決定政府的職能，可以使政府的職能更加優(yōu)化。中國提出建設服務型政府的改革目標，并在思想上和行動上爭取社會的一致性行動，就是強調公民為本位、公民意志在社會治理活動中的決定性地位，強調政府應該是服務者，而不是管理者。在中央的推動下，各級政府都將服務型政府建設作為重要目標。當然，“建設服務型政府，不是一個空洞的政治口號，也不是政府改革的局部層面的調整，而是在新的歷史機遇期，中國政府對自身發(fā)展方向的重新定位?！保?］毫無疑問，中國提出服務型政府，意味著對西方的超越。在服務型政府建設的過程中，我們將建立起一個以政府與社會多元治理主體合作治理的新型社會治理模式。

三、在后工業(yè)化進程中確立的政治議題

人類結成了社會并生活在一起，卻沒有能夠自覺生發(fā)出和諧的生活秩序，原子化的個體基于各自在私人領域的需要，進入到公共領域，并實現(xiàn)個體的政治化或社會化。在自然分工的作用下，國家從家庭與村落的生活中脫離出來，成為人類社會生活的特定單元。正是因為如此，國家在本質上蘊含著家元倫理，并在這種倫理關系中獲得合法性和正當性。同樣，國家在原始社會末期逐漸走向了集權化的事實，把政府脫胎了出來?！昂苋菀紫胂?，政府是為了滿足社會的某種需要，或者協(xié)調打獵和收集食物的活動而從原始無政府的狀態(tài)中產(chǎn)生出來，但同樣很容易想象的是，在國家起源的背后，掩藏著一種分配上的動機。”［8］那么，農(nóng)業(yè)社會基于分配的動機和權力的支撐，依靠嚴格的等級制度所進行的統(tǒng)治型社會治理，必然是赤裸裸的。正如韋伯所指出的那樣，國家存在著固定的行政官員，能合法地壟斷暴力工具，還能在既定的地域內維持這種壟斷。［9］

正是這種家元倫理的自然延展，農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治型社會治理模式才能在權力行使上將其統(tǒng)治性表現(xiàn)得如此赤裸裸，而令生活其中的人感到窒息。它的這種統(tǒng)治性在外在形式上表現(xiàn)為一種“中心-邊緣結構”，處于權力核心的人（君主、帝王）手握權柄，并由中心向邊緣逐漸將統(tǒng)治權力的長鞭向外延伸，這也是我們時?？吹睫r(nóng)業(yè)社會具有豐富的、嚴格的權治等級的原因了。在農(nóng)業(yè)社會并不復雜且相對確定的社會生活中，相對層次分明、結構封閉的組織形態(tài)并不容易產(chǎn)生外在于他的不穩(wěn)定性。然而，一旦其內部的生產(chǎn)方式發(fā)生劇烈變化，人的智慧就會隨之迸發(fā)出來，原有的活動范圍和居住形態(tài)被打破，個體的流動性迅速增加，由熟人關系構成的社會共同體，不能滿足更廣泛的社會交往需要，最終維護統(tǒng)治利益的等級體系被徹底瓦解。農(nóng)業(yè)社會的善治標準在工業(yè)社會的社會治理中并沒有得到繼承，而是遭受了徹底的拋棄。

工業(yè)社會的契約機制將農(nóng)業(yè)社會處于單純依靠權力來維系的等級序列中的人釋放了出來，并以形式上的獨立、平等將他們統(tǒng)合起來，形成工業(yè)社會特定的陌生人關系。在這樣的一種人際關系中，個人不再是強權驅使下的受奴役者，而是合理-合法權威制約下，存在一定私人空間的社會運作機器的零部件。同時，工業(yè)社會基于法的精神所構成的社會治理結構沒有弱化原本屬于農(nóng)業(yè)社會的權力支配下的等級控制，而是轉化了這種控制方式，屬于不同階層的人，他們之間的關系已經(jīng)從統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系轉化為控制與被控制的關系。工業(yè)社會的平等觀念，并沒有造就工業(yè)社會良善的社會治理，而是將原本單一權力驅使的不一致社會行動，轉化為依托“法治”解決社會矛盾和沖突的緩和機制。如果說在農(nóng)業(yè)社會里，社會沖突和矛盾的解決是依靠高度集中權力及其虛假的道德外衣，那么，工業(yè)社會則顯得更加明智，它將一切人與人之間的沖突和矛盾，轉化為人與制度之間的沖突和矛盾，并通過制度的改革和演進來化解社會生活和社會治理的難題。

工業(yè)社會并不將社會結構的等級序列和個體人格上的依附性作為旨趣，它在乎的是人如何擺脫自然的束縛，不論這種束縛是來自于自然因素本身，還是人為強加給自然的，也只有擺脫了這種束縛的人在社會生活和社會治理中才能以自由平等的身軀追求個體最大化的利益。通常情況下，就是拼命地將自己所擁有的才能耗盡，以換取來自社會實質上是居于優(yōu)勢地位的他人的回報。正是基于這樣的契約認同，人的行為方式由以往的被動性和緊張性逐漸走向自愿性，從一種人身關系體系中走出來進入到另一種人身依附關系之中。政府在工業(yè)社會的社會治理中依然是實際的權力掌控者，依然居于天然的壟斷地位。那么，工業(yè)社會的控制性的管理關系，是無法生發(fā)出具有長久性和自愿性的社會治理的良善標準的，它所擁有的也只能是幾乎快要破碎了的規(guī)則體制，并且“規(guī)則本身體現(xiàn)著諸種權力關系，沒有了權力關系，規(guī)則將變得沒有生命，并且缺乏剛性的品質?！保?0］基于契約規(guī)則之上的“法治”關系，帶來了工業(yè)社會的發(fā)展和繁榮，卻沒有把這種微弱的優(yōu)勢傳承下來，正如工業(yè)社會否認了農(nóng)業(yè)社會的社會治理良善標準，工業(yè)社會的良善標準也必然在后工業(yè)社會的社會治理中被揚棄。也正如密爾所說，“政府的形式和達到人類目的的其他手段一樣，它被完全看做是一種發(fā)明創(chuàng)造的事情。既然是人制作成的，當然人就有權選擇是否制作，以及怎樣制作或按照什么模式去制作?！保?1］

當前，人類社會正在向后工業(yè)社會邁進。后工業(yè)社會異于農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，是一種新型的社會形態(tài)。后工業(yè)社會體現(xiàn)了一系列特征，如科學技術迅猛發(fā)展、國際市場一體化程度越來越高、全球信息網(wǎng)絡不斷擴展，國際貿易直線上升，文化交流水平不斷增強，國家間相互依存度持續(xù)加深。與此同時，世界各國在政府改革過程中也出現(xiàn)了許多亟需解決的問題，比如，如何應對頻繁發(fā)生的危機事件，如何滿足公眾對公共服務均等化的要求，如何適應社會自治力量成長的新情況，等等。概而言之，在復雜性和不確定性迅速增長的條件下，工業(yè)社會的社會治理模式及其善治標準已不適應新的社會治理需要。這就決定了工業(yè)社會建立起來的社會治理模式需要進行全面的創(chuàng)新，既包括政治層面的創(chuàng)新，也包括技術層面的創(chuàng)新，其中，服務型政府建設就是一個正確的切入點。服務型政府建設意味著對工業(yè)社會的治理模式的超越。鑒于這樣的時代特征以及中國行政改革與社會治理實踐的需要，張康之教授從歷史發(fā)展的高度提出了作為理論形態(tài)的服務行政模式，作為實踐形態(tài)的服務型政府。在其題為《限制政府規(guī)模的理念》一文中［12］，他將“服務型政府”一詞列為關鍵詞。此后特別是在反思非典疫情之后，學術界使用“服務型政府”的概念越來越多。從政府類型的歷史演進角度來看，政府從統(tǒng)治型向管理型再向服務型的轉變是一種必然的歷史趨勢，具有明顯的規(guī)律性和前瞻性。在理論探討上，服務型政府建設的理論暢想，使我們不斷地積極思考服務型政府建設的制度設計，最終尋找到服務型政府建設的有益理論成果。

四、服務型政府建設的行動目標

繼我國學術界提出服務型政府概念之后，基于經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和我國加入WTO 之后的新機遇新挑戰(zhàn)，以及積極響應黨的十六大提出的建設“行政規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”優(yōu)質政府的號召，大連、南京、深圳等地政府積極尋找行政改革的突破口，提出了轉變政府職能、建設服務型政府的口號。2001年10月大連市政府出臺了《大連市人民政府關于建設服務型政府的意見》，這是地方政府首次提出建設服務型政府的目標。可見，地方服務型政府建設的社會治理實踐早于中央將服務型政府建設上升為國家意志。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，對如何深化行政管理體制改革、建設服務型政府進行了戰(zhàn)略部署。至此，建設服務型政府建設被確立為中國政府改革的目標選擇，開始從政治議題走向全國范圍的社會治理實踐。

服務型政府建設包含著政府存在、運轉、行動的方方面面，是適應后工業(yè)社會時代要求的社會治理的新模式，因此，它必然要表現(xiàn)出其作為社會治理宏大議題的風范，不僅要求對各種行政體制、制度實行改革，同時也要求對擔當改革的政府機關及其行政人員自身倫理進行改革和建設。服務型政府首先要確立與之相適應的價值觀念。價值觀念在服務型政府建設中居于核心和支配地位，它不僅關系到我們對服務型政府的理解，而且還直接關系到服務型政府建設的成敗。在服務型政府的硬件建設方面，我們已經(jīng)取得了很多成就，例如政府門戶網(wǎng)站建設、行政服務大廳建設、社區(qū)服務中心建設、大部制改革，等等。相對于服務型政府的硬件建設來說，服務型政府的價值觀念建設屬于軟件。硬件是軟件的物質基礎和有效載體，軟件則是硬件的精神和制度支柱，是硬件的無形延伸。如果說在短時期內，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府的硬件有可能得到快速的提高，那么，政府的軟件的提升過程則緩慢得多。作為服務型政府建設的核心和支撐，軟件集中釋放著政府基本制度的吸引力、文化價值的感召力和公眾形象的親和力。但是由于服務型政府建設是一項全新的課題，特別是與服務型政府相適應的價值觀念沒有完全確立起來，服務型政府建設的實踐顯得比較零碎，系統(tǒng)性不夠強。

服務型政府建設實踐的積極進展對理論探討提出了迫切要求。如前所述，服務型政府理論本身就是生成于中國學術探索中的。但是，由于服務型政府建設目標的提出和實踐探索時間還比較短，理論探討雖然取得了不少有價值的成果，但總體上顯得相對零碎，缺乏系統(tǒng)性的方案。我們知道，每一種政府改革理論，每一種社會治理模式都有其獨特的、完善的話語體系，服務型政府理論同樣要建立起自己的話語體系，成為一個獨特的理論范式，才能立于政府改革理論叢林之中，才能有效指導服務型政府建設的實踐。作為一種新型社會治理模式的服務型政府，其理論建構將是公共行政學發(fā)展獨特的理論范式和實踐模式，它的發(fā)展將具有十分廣闊的前景，并將成為公共行政學說史中獨特的一面旗幟，甚至可能成為具有里程碑意義的理論創(chuàng)舉。但是，如果我們在服務型政府建設方面理論準備不足的話，那么就會在實踐層面上面臨諸多困境。因此，服務型政府的理論研究需要奮起直追。當前，我們迫切需要反思服務型政府的研究現(xiàn)狀，進一步探討那些尚未進行深入研究的重大問題，并盡快形成系統(tǒng)化、理論化的具有實踐指導意義的服務型政府理論框架，促進中國公共行政理論的發(fā)展和本土化建構。

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